關(guān)于公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)
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摘要：自公安部明確提出公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)以來，先后經(jīng)歷了加強(qiáng)和深化兩個階段。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是貫徹全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是全面深化公安改革的重要載體，是適應(yīng)錯綜復(fù)雜的社會治安形勢的有效舉措。完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的核心；構(gòu)建完備的公安執(zhí)法制度體系是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)；構(gòu)建系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的關(guān)鍵；建設(shè)專業(yè)化的執(zhí)法隊伍是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的保證。
關(guān)鍵詞：法治公安；執(zhí)法規(guī)范化；執(zhí)法制度；執(zhí)法責(zé)任
一、我國公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的兩個階段
自2008年9月7日公安部黨委首次提出在全國范圍內(nèi)開展執(zhí)法規(guī)范化以來，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為全局性、基礎(chǔ)性和長遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略部署，被各級公安機(jī)關(guān)高度重視，全力推進(jìn)。迄今為止，我國公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)可以分為兩個階段。
（一）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的加強(qiáng)階段——全面提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的加強(qiáng)階段是從2008年至2012年十八大，該階段的主要目標(biāo)是全面提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力。2008年9月7日，公安部召開專題會議，明確了加強(qiáng)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體目標(biāo)和具體思路，揭開全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的序幕。在同年召開的全國公安廳局長座談會上，提出在全國公安機(jī)關(guān)開展“三項建設(shè)”，即“加強(qiáng)公安信息化建設(shè)”、“推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)”、“構(gòu)建和諧警民關(guān)系”。2008年11月12日，公安部印發(fā)《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確了公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)和要求。2009年3月10日，公安部印發(fā)《全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》，進(jìn)一步細(xì)化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的工作要點(diǎn)和具體責(zé)任主體。2009年10月28日，公安部印發(fā)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》，第一次對公安機(jī)關(guān)主要執(zhí)法流程，做出較為系統(tǒng)全面、明確詳細(xì)的規(guī)定，為公安機(jī)關(guān)的各類執(zhí)法實(shí)踐提供明確具體的指導(dǎo)和參考。2009年12月9日，公安部召開全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場會，推廣江蘇南通市公安局以標(biāo)準(zhǔn)化管理推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化的經(jīng)驗(yàn)，以推進(jìn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化管理為抓手，進(jìn)一步推進(jìn)全國公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作。
（二）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深化階段——以建設(shè)法治公安為總目標(biāo)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深化階段自十八大以來至今，該階段的總體目標(biāo)是建設(shè)法治公安。建設(shè)法治公安這一總體目標(biāo)的提出，標(biāo)志著公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)開始推向深入，對公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了更高要求。2013年8月15日，公安部印發(fā)《公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》，進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的工作措施、責(zé)任主體及主體責(zé)任。在2014年的全國公安廳局長座談會上，公安部提出“四項建設(shè)”，即基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化建設(shè)。2014年12月21日，公安部召開“全國公安機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作會議”。2015年1月27日，公安部印發(fā)《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》。2015年2月17日，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》、《公安機(jī)關(guān)管理服務(wù)和執(zhí)法工作改革方案》中提出要完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從完善執(zhí)法辦案制度、執(zhí)法司法銜接機(jī)制、執(zhí)法責(zé)任制、人權(quán)保障制度等方面，提出了規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)社會公平正義的一系列改革舉措。2016年5月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會議通過了《關(guān)于公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》,其中指出：“公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，要著眼于完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實(shí)戰(zhàn)的執(zhí)法培訓(xùn)體系、有力的執(zhí)法保障體系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化，保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高。要增強(qiáng)執(zhí)法主體依法履職能力，樹立執(zhí)法為民理念，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，解決執(zhí)法突出問題，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。”
二、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要意義
公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是貫徹全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是全面深化公安改革的重要基礎(chǔ)，是適應(yīng)錯綜復(fù)雜的社會治安形勢的有效舉措。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”、社會轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)和執(zhí)法環(huán)境發(fā)生深刻變化，迫切需要公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)與之主動適應(yīng)。
（一）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求中國特色社會主義政治發(fā)展道路是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。公安執(zhí)法活動既保障社會主義民主政治的發(fā)展，又體現(xiàn)社會主義民主政治的發(fā)展程度水平。在警務(wù)實(shí)踐中，警察的職能、任務(wù)和價值都是通過形式多樣的執(zhí)法活動予以體現(xiàn)。現(xiàn)代政治理論認(rèn)為，秩序是在民主程序制定的憲法和法律規(guī)則基礎(chǔ)之上建立起來的，同時需要由相關(guān)國家機(jī)關(guān)依照法律開展執(zhí)法予以維持。依法規(guī)范執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)民主政治的重要內(nèi)容和保證。社會主義政治制度之下的警務(wù)制度法治化規(guī)范化水平就是社會主義民主政治發(fā)展程度最直觀的反映。換言之，警察的執(zhí)法水平直接體現(xiàn)出一個國家的民主水平[1]。深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是進(jìn)一步深化黨對公安工作的正確領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步深化法治公安建設(shè)，進(jìn)一步踐行“以人民為中心”的執(zhí)法理念，保證人民當(dāng)家作主，保護(hù)公民合法權(quán)利，以最直觀的方式實(shí)現(xiàn)國家對公民個人自由權(quán)利的承諾。有鑒于此，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。
（二）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容全面推進(jìn)依法治國是解決我們在發(fā)展中面臨的一系列重大問題，解放和增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、確保國家長治久安的根本要求[2]。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題[3]。法治公安建設(shè)是法治中國建設(shè)的重要組成部分。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平直觀地體現(xiàn)了國家的法治化程度。公安機(jī)關(guān)作為國家重要的行政執(zhí)法和刑事司法力量，是全面推進(jìn)依法治國的踐行者、推動者、保障者，警務(wù)工作法治化水平直接關(guān)系職責(zé)任務(wù)的依法履行和國家法律的有效實(shí)施，事關(guān)社會大局穩(wěn)定和人民群眾切身利益，事關(guān)憲法、法律權(quán)威和社會公平正義，事關(guān)政府法治形象和執(zhí)法公信力。深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是要更好地發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在全面推進(jìn)依法治國中的生力軍作用，切實(shí)履行好黨和人民賦予的職責(zé)使命。因此，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。
（三）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是全面深化公安改革的重要載體全面深化公安改革的總目標(biāo)是完善與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)與中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)就是按照全面深化公安改革總目標(biāo)的要求進(jìn)一步轉(zhuǎn)變公安機(jī)關(guān)的職能，科學(xué)界定公安機(jī)關(guān)職能范圍，優(yōu)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)部組織體系，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)部職責(zé)分工，構(gòu)建職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前，我國全面深化公安改革的七大任務(wù)包括：一是健全維護(hù)國家安全工作機(jī)制；二是創(chuàng)新社會治安治理體制；三是深化公安行政管理改革；四是完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；五是完善公安機(jī)關(guān)管理體制；六是健全人民警察管理制度；七是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。我國全面深化公安改革主要聚焦的三個方面：一是著力完善現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，提高社會治安防控水平和治安治理能力，提高人民群眾的安全感。二是著力推進(jìn)公安行政管理改革，提高管理效能和服務(wù)水平，從政策上、制度上推進(jìn)更多惠民利民便民新舉措。三是著力建設(shè)法治公安,確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力,努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義[4]。這“七大任務(wù)”和“三個方面”的公安改革內(nèi)容，均需要深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)予以協(xié)調(diào)推進(jìn)，方得使改革得以順利進(jìn)行。因此，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是全面深化公安改革的重要載體。
（四）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是應(yīng)對錯綜復(fù)雜的社會治安形勢的有效舉措當(dāng)前我國面臨的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，處于社會矛盾凸顯期、刑事案件高發(fā)期、群體事件頻發(fā)期和對敵斗爭復(fù)雜期。一方面，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全的威脅因素相互交織，民族、宗教矛盾在有些地方相當(dāng)尖銳，恐怖主義活動依然很猖獗，國際敵對勢力和國內(nèi)的民族分裂分子、“”邪教頑固分子等的破壞活動還或明或暗地時有發(fā)生，嚴(yán)重的暴力犯罪不斷出現(xiàn)[5]。另一方面，人民群眾的公平意識、民主意識、權(quán)利意識日漸迫切，其對社會公平正義的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，進(jìn)而對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化水平要求越來越高。此外，當(dāng)前我國社會治安形勢錯綜復(fù)雜。治安、刑事案件發(fā)案數(shù)高位運(yùn)行，并有上升趨勢，違法犯罪活動的組織化、動態(tài)化、智能化程度不斷提高。互聯(lián)網(wǎng)時代的社會治安涉及面廣、影響要素復(fù)雜，面臨著來自境外敵對勢力蓄意破壞以及境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)輿情、互聯(lián)網(wǎng)政治參與快速發(fā)展等多種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。歷史表明，凡是在人類建立了政治或社會組織單位的地方，他們都曾力圖防止出現(xiàn)有不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式。這種要求確立社會生活有序模式的傾向，絕不是人類所作的一種任意專斷或“違背自然”的努力[6]，而是需要正義而健全的法律，以及規(guī)范有效的執(zhí)法。面對錯綜復(fù)雜的社會治安形勢、艱巨繁重的工作任務(wù)和復(fù)雜敏感的執(zhí)法環(huán)境，公安機(jī)關(guān)必須以法治精神為基點(diǎn)，以公平正義為價值追求，以程序正義為基本要求，推進(jìn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是應(yīng)對當(dāng)前社會治安形勢的有效舉措。
三、深化當(dāng)前公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的構(gòu)想
（一）公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的核心是完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制公安執(zhí)法活動就是警察權(quán)力在具體警務(wù)實(shí)踐中的運(yùn)行。因此，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的核心在于完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，既要科學(xué)合理地配置公安執(zhí)法權(quán)力，又要規(guī)范地運(yùn)行公安執(zhí)法權(quán)力。公安執(zhí)法權(quán)力配置和運(yùn)行的價值目標(biāo)是鞏固政權(quán)、維護(hù)社會秩序、捍衛(wèi)社會正義和保障個體合法權(quán)利。這也是警察存在的前提。同時應(yīng)當(dāng)看到，警察權(quán)力過于強(qiáng)大，會存在侵害個體自由權(quán)利的風(fēng)險。這是在任何社會形態(tài)中都存在的一個悖論：一方面社會公眾需要足夠強(qiáng)大的警察權(quán)力，以維護(hù)社會秩序、捍衛(wèi)社會正義和保障個體合法權(quán)利；另一方面又希望警察的權(quán)力能夠受到有效的監(jiān)督和制約，以避免警察濫用權(quán)力侵害個人合法權(quán)利。這也是完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的基本邏輯，即警察權(quán)力的運(yùn)行，既應(yīng)當(dāng)保障警務(wù)效能，又應(yīng)當(dāng)對警察權(quán)力進(jìn)行科學(xué)有效地規(guī)制。1.“權(quán)力法定”是完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)完善公安執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)堅持“權(quán)力法定”。全面梳理準(zhǔn)確界定法律授予公安機(jī)關(guān)在刑事司法、行政執(zhí)法和行政管理等各項警務(wù)活動中的各項權(quán)力，明確權(quán)力清單，堅持法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為；嚴(yán)格落實(shí)越權(quán)無效，對于公安機(jī)關(guān)超越法定權(quán)限的執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)評價為不具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。2.“權(quán)利本位”是完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的立場“權(quán)利本位”是與“義務(wù)本位”或“權(quán)力本位”相對應(yīng)的法律觀念。“權(quán)利本位”是指在權(quán)利與權(quán)力的博弈當(dāng)中，權(quán)利是決定性的、根本性的、起主導(dǎo)作用的。完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制立足權(quán)利本位就是要求在公安執(zhí)法過程中，充分保障執(zhí)法對象和其他社會公眾的合法權(quán)利。雖然公安執(zhí)法活動具有激烈的對抗性、即時性和武力威懾性，但是仍然應(yīng)當(dāng)將權(quán)利本位貫穿于公安執(zhí)法的全過程。權(quán)利的發(fā)展有助于增進(jìn)人與人的相互理解與尊重，構(gòu)筑和諧而自由的社會關(guān)系，尤其是扼制強(qiáng)權(quán)的暴虐，從而促進(jìn)人類的和平與進(jìn)步[7]。3.“程序正義”是完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的要求“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們看得見的方式得以實(shí)現(xiàn)。”堅持正當(dāng)程序是法律成為一門精細(xì)化科學(xué)的重要因素。法律程序控制權(quán)力運(yùn)行進(jìn)而使得其更好地服從于法律價值。公安執(zhí)法實(shí)踐中，警察權(quán)力運(yùn)行過程中應(yīng)當(dāng)堅持程序正義的價值指引。不管是警察刑事職權(quán)的行使還是警察行政職權(quán)的行使都必須嚴(yán)格按照有關(guān)法定程序進(jìn)行。唯有如此,才能確實(shí)保障警察權(quán)準(zhǔn)確地服務(wù)于法律既定的價值，才能既充分實(shí)現(xiàn)警察效能，又充分保障公民權(quán)利。此外，對于嚴(yán)重違反程序，影響執(zhí)法公正，侵犯個人重要權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)評價為無效，并追究相應(yīng)責(zé)任。4．“警務(wù)效能”是完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的價值追求公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不是為規(guī)范而規(guī)范，而是通過規(guī)范提升公安機(jī)關(guān)和公安民警的履職能力，提升警務(wù)實(shí)效。因此，完善警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)保證警務(wù)效能的實(shí)現(xiàn)。警務(wù)效能主要體現(xiàn)在政權(quán)得以鞏固，社會秩序得以維護(hù)，公平正義得以彰顯，個人權(quán)利得以保障。一方面要保證警察權(quán)力運(yùn)行的時效性，即警察權(quán)的配置和運(yùn)行必須保障警務(wù)活動得以及時開展。這就要求警察的執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，依照法律及時地對特定人員、特定物品及特殊事件采取行政、刑事措施或作出行政決定，及時行使指揮權(quán)、禁止權(quán)、許可權(quán)、命令權(quán)，及時依法采取行政強(qiáng)制措施，以及對違法行為及時給予處罰或處理。另一方面，應(yīng)當(dāng)保障警察權(quán)力運(yùn)行的有效性，即警察權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)保障警務(wù)活動有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)警務(wù)價值。及時高效的警察權(quán)運(yùn)行機(jī)制不僅有益于維持社會秩序和保護(hù)公共安全，更有益于管理者教育公眾信仰法律。
（二）構(gòu)建完備的公安執(zhí)法制度體系是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)
1．進(jìn)一步完善公安執(zhí)法制度建設(shè)機(jī)制完備的公安執(zhí)法制度建設(shè)機(jī)制主要包括以下三個方面：一是堅持完善各級公安執(zhí)法制度的合法性審查和備案。對于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部已經(jīng)實(shí)行的執(zhí)法制度，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理評估，對于違反憲法法律的規(guī)范性文件和制度應(yīng)當(dāng)及時修改或廢止。對于新制定的執(zhí)法制度，應(yīng)當(dāng)出具相應(yīng)的合法性法律意見，按照相關(guān)程序備案。二是執(zhí)法制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)公開協(xié)商。對于一項新實(shí)行和制定的執(zhí)法制度，特別是涉及社會公眾切身利益的執(zhí)法制度，應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見，并建立意見收集反饋機(jī)制。三是執(zhí)法制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足警務(wù)實(shí)戰(zhàn)。在一項執(zhí)法制度建立前應(yīng)當(dāng)充分考慮警務(wù)實(shí)戰(zhàn)實(shí)際，充分征求一線警務(wù)人員的意見建議，以提升執(zhí)法制度建設(shè)的有效性、針對性和可操作性。
2.建立健全的公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系所謂公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系就是以社會主義法治理念為指引而建立的符合公安執(zhí)法的內(nèi)在聯(lián)系而形成的科學(xué)的有機(jī)整體。具體而言，以修訂完善的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》為基礎(chǔ)，完善公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系，主要包括接處警標(biāo)準(zhǔn)體系、案件辦理標(biāo)準(zhǔn)體系、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系、警務(wù)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和公安內(nèi)部管理標(biāo)準(zhǔn)體系等。以案件辦理標(biāo)準(zhǔn)體系為例，公安機(jī)關(guān)法制部門和相關(guān)業(yè)務(wù)警種可以出臺相應(yīng)的法律文書和筆錄等案卷材料的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的國標(biāo)推薦格式，確保案件質(zhì)量。進(jìn)一步修訂完善公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)立執(zhí)法主體標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法流程標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法場所標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法保障標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范內(nèi)容，通過明確執(zhí)法活動的責(zé)任主體和主體責(zé)任，進(jìn)一步細(xì)化崗位職責(zé)，執(zhí)法內(nèi)容及其邊界，為公安執(zhí)法實(shí)踐提供明確具體的指引。建立和完善科學(xué)、系統(tǒng)、細(xì)致、具體、完備的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)管理體系，明確執(zhí)法實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法主體標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格促進(jìn)執(zhí)法程序全程監(jiān)控、考核記錄、責(zé)任追究和履職激勵等措施，形成完整的執(zhí)法管理標(biāo)準(zhǔn)體系。
3.構(gòu)建全面精細(xì)的公安執(zhí)法流程公安執(zhí)法程序的精細(xì)化實(shí)質(zhì)是指執(zhí)法流程動態(tài)控制、明確責(zé)任主體和主體責(zé)任、嚴(yán)格依法依規(guī)考核，通過公安執(zhí)法程序的標(biāo)準(zhǔn)化、具體化和數(shù)據(jù)化，打造覆蓋公安執(zhí)法活動的全面系統(tǒng)的執(zhí)法流程，予以規(guī)范，從而使公安執(zhí)法的各個流程受到標(biāo)準(zhǔn)指引，精準(zhǔn)控制。通過對公安執(zhí)法實(shí)踐的各個方面和各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，從而精細(xì)提煉出公安執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)的各個流程，促進(jìn)公安執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)化、量化和細(xì)化。在網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)設(shè)計建設(shè)中，基于法律的框架和程序流程而設(shè)計，同時充分運(yùn)用視頻監(jiān)控、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等手段和方法，解決執(zhí)法環(huán)節(jié)中的具體問題，促進(jìn)公安執(zhí)法實(shí)踐中程序正義的實(shí)現(xiàn)。動態(tài)的執(zhí)法活動需設(shè)置精細(xì)的流程化管理機(jī)制，注重具體執(zhí)法活動的流程化管理體系，明確公安民警的聯(lián)動配合和各自職責(zé)劃分，針對不同情形、按照不同崗位細(xì)化執(zhí)法的具體操作步驟和具體操作規(guī)范動作，繪制或細(xì)化執(zhí)法工作流程。
4．建立科學(xué)合理的公安裁量基準(zhǔn)包括制定刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)和治安行政案件裁量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)、細(xì)化完善執(zhí)法辦案和行政管理服務(wù)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的操作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。健全公安行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，重點(diǎn)在關(guān)系群眾切身利益、自由裁量空間較大的執(zhí)法警種和執(zhí)法領(lǐng)域，細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障法律、法規(guī)和規(guī)章得以正確實(shí)施，解決濫用自由裁量權(quán)問題，推進(jìn)執(zhí)法公正。公安裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以合法、合理和科學(xué)為原則，由省級公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定并完善符合地方實(shí)際的各類公安裁量基準(zhǔn)。科學(xué)合理的公安裁量基準(zhǔn)可以最大限度地避免同一事項受到不同處理問題的發(fā)生。同時，結(jié)合規(guī)范的案例指導(dǎo)，省級公安機(jī)關(guān)定期匯編具有普遍指導(dǎo)意義的典型案例，進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際指導(dǎo)公安執(zhí)法實(shí)踐。5.加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法針對維護(hù)國家安全、公共安全和加強(qiáng)社會管理工作面臨的新情況、新問題，適應(yīng)保障公民權(quán)利和社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的新形勢、新要求，積極推動懲治危害國家安全犯罪、邪教犯罪、恐怖活動犯罪、食品安全犯罪、環(huán)境污染犯罪、犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、電信詐騙犯罪、金融犯罪以及社會公共安全、信息網(wǎng)絡(luò)安全管理、戶籍管理、邊防管理、出入境管理、監(jiān)所管理、交通管理、境外非政府組織管理等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法和司法解釋，及時出臺制度規(guī)范。制定《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》的配套執(zhí)法制度。堅持改革和立法相銜接。公安工作各項重大改革要于法有據(jù)，通過立法實(shí)現(xiàn)改革設(shè)想、固化改革成果、保障改革進(jìn)行。經(jīng)常清理公安執(zhí)法的各類法律依據(jù)，對于與上位法沖突的要及時修改，經(jīng)實(shí)踐證明不具有可操作性的要及時修改完善，經(jīng)執(zhí)法實(shí)踐證明行之有效的執(zhí)法規(guī)范要及時制定確立，符合條件的推動上升為法律。
（三）構(gòu)建系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的關(guān)鍵
1．設(shè)置專門的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)建立完善各級公安機(jī)關(guān)一體化常態(tài)運(yùn)作的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)和崗位，統(tǒng)籌各警種執(zhí)法權(quán)力，整合執(zhí)法監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)對整體執(zhí)法活動的集約化、精細(xì)化管理。建立運(yùn)行案件管理中心（室），全面應(yīng)用執(zhí)法管理平臺，將執(zhí)法工作中的“人、案、物、場所、卷宗”等核心要素有機(jī)融合起來，推動執(zhí)法管理專業(yè)化和精細(xì)化。進(jìn)一步拓展執(zhí)法渠道，打造受眾更廣、傳播更快、應(yīng)用更便捷的執(zhí)法公示平臺，提升執(zhí)法規(guī)范的效能。
2.推進(jìn)公安執(zhí)法公開堅持以公開為原則、不公開為例外，最大限度公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法進(jìn)度和執(zhí)法結(jié)果，以公開促進(jìn)公正。以群眾滿意為導(dǎo)向，充分運(yùn)用調(diào)解案件和聽證案件等典型案例的公開，開展全民普法教育，增強(qiáng)公安執(zhí)法的透明度和說理性，提升社會對公安執(zhí)法的認(rèn)同度。建立公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開的信息化平臺，在保障個人信息權(quán)利的前提下，提供生效行政處罰決定書、行政復(fù)議決定書網(wǎng)上查詢。利用信息技術(shù)開展網(wǎng)上執(zhí)法、管理和服務(wù)。
3.完善執(zhí)法質(zhì)量考評將執(zhí)法質(zhì)量考評作為公安績效考核的重要內(nèi)容，取消罰沒款數(shù)額、刑事拘留數(shù)、行政拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、退查率、破案率等不合理、不科學(xué)的考評標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)立數(shù)量、質(zhì)量與實(shí)際效能并重的考評標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確的執(zhí)法導(dǎo)向，引導(dǎo)民警多辦案、辦好案；拓展考評范圍，加強(qiáng)對執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)、程序規(guī)范、執(zhí)法能力等執(zhí)法活動各方面的考評，增加民意導(dǎo)向，將其引入社會評價機(jī)制，納入到執(zhí)法規(guī)范化考核中，作為重要參考。形成日常考評、個案考評、審核考評、階段考評、專項考評和年度考評相結(jié)合的動態(tài)考評機(jī)制，增強(qiáng)考評的時效性，及時發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法過失和過錯。降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法辦案的投入產(chǎn)出比。
4.夯實(shí)公安執(zhí)法保障在公安經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施、執(zhí)法裝備、警力配置等方面提升保障水平，為公安機(jī)關(guān)依法履職提供有力支撐。建立健全公安保障機(jī)制，是深化執(zhí)法規(guī)范化的物質(zhì)基礎(chǔ)。公安執(zhí)法是國家依法行政的重要內(nèi)容，需要加大對公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的投入，增加公安執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)、設(shè)施設(shè)備和人員編制等保障；細(xì)化完善按事權(quán)分類的分級保障機(jī)制。當(dāng)前公安執(zhí)法活動，既有屬于各級地方事權(quán)的內(nèi)容，也包括屬于中央事權(quán)的內(nèi)容，對于不同事權(quán)，需要建立完善由相應(yīng)事權(quán)的級別的經(jīng)費(fèi)保障，確保保障的科學(xué)性。依法維護(hù)公安民警的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益，是執(zhí)法保障機(jī)制的組成部分，是推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化的不可或缺的法律保障。
5．明確公安執(zhí)法責(zé)任全面落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，將法律賦予的執(zhí)法職責(zé)細(xì)化分解明確到每個執(zhí)法單位、每個執(zhí)法崗位和每個執(zhí)法流程。同時，嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)和錯案責(zé)任倒查問責(zé)機(jī)制。同時，問責(zé)機(jī)制須以法律為唯一之標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)使責(zé)任追究裹脅于輿論之壓力，避免“輿論評判”、“道德審判”，確保警察執(zhí)法之權(quán)威，進(jìn)而樹立法律之權(quán)威。
6．健全公安執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)全面的權(quán)力監(jiān)督制約系統(tǒng)是警察權(quán)力在法治軌道規(guī)范運(yùn)行的重要保障。一是完善法治化的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。法制、紀(jì)檢、檢察、上級公安機(jī)關(guān)等監(jiān)督部門共同監(jiān)督公安執(zhí)法的行為過程，充分運(yùn)用信息化手段對辦案執(zhí)法的全程實(shí)施動態(tài)化、實(shí)時化監(jiān)督。黨委、政府、人大應(yīng)當(dāng)建立法治化的監(jiān)督機(jī)制。二是探索建全司法監(jiān)督審查機(jī)制。加強(qiáng)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對公安執(zhí)法活動的監(jiān)督，不斷擴(kuò)大監(jiān)督范圍，建立健全符合執(zhí)法實(shí)際的監(jiān)督審查機(jī)制。三是暢通社會監(jiān)督渠道。健全特邀監(jiān)督員制度，大力推行公安執(zhí)法的社會評議制度，廣泛接受社會各界的評議和監(jiān)督，推行公開透明執(zhí)法程序，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果等都應(yīng)公布于眾。
（四）建設(shè)專業(yè)化的執(zhí)法隊伍是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的保障
“得其人而不得其法，則事必不能行；得其法而不得其人，則法必不能濟(jì)。人法兼資，而天下之治成。”①加強(qiáng)執(zhí)法主體建設(shè)是執(zhí)法規(guī)范化的前提和保證。1.堅持完善執(zhí)法等級資格考試制度,強(qiáng)化執(zhí)法主體資格準(zhǔn)入為配合以審判為中心的刑事訴訟制度改革，主動將公安民警融入到法律職業(yè)共同體當(dāng)中，逐步提升公安機(jī)關(guān)的法治話語權(quán)。法治審核人員應(yīng)納入國家統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試，實(shí)行資格準(zhǔn)入。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部包括職責(zé)、級別、稱謂、權(quán)限、警力配置等，要同警務(wù)運(yùn)行、執(zhí)法實(shí)踐等相對應(yīng)而匹配，力求科學(xué)而合理,從執(zhí)法體制上保證執(zhí)法規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)。區(qū)分警種、區(qū)分崗位、抓住重點(diǎn)、劃分層次，把基層公安機(jī)關(guān)作為工作的重點(diǎn)，同時對已有的崗位規(guī)范進(jìn)行分解整合，去粗取精，制定出一套統(tǒng)一、便于操作執(zhí)行和考核評定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范，并與執(zhí)法方面的制度、規(guī)定相互銜接，互相補(bǔ)充，共同規(guī)范執(zhí)法民警的言行，從而督促公安民警在實(shí)踐中自覺提高執(zhí)法服務(wù)的素質(zhì)和水平[8]。2.以人民警察核心價值觀為指引，加強(qiáng)新時期公安職業(yè)精神建設(shè)以人民警察核心價值觀為指引，加強(qiáng)新時期公安民警的職業(yè)精神建設(shè)。首先要將理想信念融入到執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)當(dāng)中。“堅定的理想信念是政法隊伍的政治靈魂”[9]。樹立堅定的理想信念，不僅要完善教育培訓(xùn)機(jī)制，而且還要完善制度保障體系。使理想信念融入到具體的執(zhí)法制度、執(zhí)法考評和執(zhí)法活動中。其次，要積極開展踐行職業(yè)道德教育。“要把強(qiáng)化公正廉潔的職業(yè)道德作為必修課，教育引導(dǎo)廣大干警自覺用職業(yè)道德約束自己，認(rèn)識到不公不廉是最大恥辱，做到對群眾深惡痛絕的事零容忍、對群眾急需急盼的事零懈怠，樹立懲惡揚(yáng)善、執(zhí)法如山的浩然正氣[10]。”最后，要將“忠誠、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價值觀融入執(zhí)法隊伍建設(shè)。即公安民警要具有忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的政治品格；要始終把人民放在心中最高位置，切實(shí)做到執(zhí)法為民的根本宗旨；要有公正執(zhí)法、維護(hù)社會公平正義的價值追求；要將清正廉明、無私奉獻(xiàn)的職業(yè)操守內(nèi)化于心，外化于行。3.完善實(shí)戰(zhàn)的執(zhí)法培訓(xùn)體系,提升公安民警執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)能力。完善法律規(guī)定與實(shí)踐應(yīng)用相結(jié)合的教育培訓(xùn)機(jī)制。豐富教育培訓(xùn)的形式，全面推進(jìn)實(shí)戰(zhàn)案例教學(xué)，加強(qiáng)現(xiàn)場處置、調(diào)查取證、辦案場所使用、出庭作證、信息化應(yīng)用、警務(wù)技戰(zhàn)術(shù)、槍支使用管理等執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)內(nèi)容的培訓(xùn)。緊緊圍繞日常巡邏盤查、疑難警情處置、警械槍支使用、常見案件辦理、窗口管理服務(wù)等執(zhí)法崗位要求，健全完善學(xué)練考一體化的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)體系，同時注重加強(qiáng)對公安民警使用執(zhí)法信息系統(tǒng)和科技裝備的專門培訓(xùn)，提高公安隊伍執(zhí)法素養(yǎng)和實(shí)戰(zhàn)能力。
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作者：張江偉 單位：重慶市永川區(qū)公安局
