德國部長問責制的構成與方式

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摘要：在德國官員問責法律體系中，部長基于其在德國《基本法》中特殊的法律身份，處于憲法位階的部長問責制監督之下而不受一般公務員法意義上問責制度的制約。與一般官員問責制所表現出的法律責任屬性不同，德國《基本法》框架下的部長問責屬于政治問責范疇。部長問責制所表現出的特殊性與該制度在德國歷史上的發展直接相關，很多具體的問責規定均系繼承歷史制度的基礎上形成。有必要在總結歷史發展的基礎上對德國部長問責制的構成及其實現方式進行詳細梳理。

關鍵詞：部長問責制；法律責任；政治責任；德國

一、引言：德國部長問責制的重要性與特殊性

在德國官員體系中，部長作為國家各行政分支最高首長，因其特有的法律身份在問責制度中表現出極大的特殊性。根據《聯邦部長法》第1、18條，《聯邦公務員法》第1、4條以及《聯邦紀律法》第1條，部長處于公法上特殊的職務關系中，不受公務員法上法律規范的調整并游離于一般意義的公務員問責體系之外。①但是法律身份的特殊并不意味著責任的空白，其實在德國《基本法》中存在獨立的部長問責制度，這種憲法位階的問責制度作為議會制的核心要素，②在德國官員問責體系中占據著重要地位。相比于一般官員問責制，部長憲法性法律身份與議會的緊密聯系性③決定了部長問責制最高法律位階的憲法性制度的特性。基于法律上的慣性思維，人們在描述特定的責任體系時總希望能從責任主體、前提、后果以及歸責原則等方面清晰地勾勒出該責任的輪廓，以使其具備可預見性和安定性。但對部長問責制的實施，《基本法》并沒有系統性規定，從“明鏡周刊事件”、“昆都士空襲信息事件”、“古滕貝格抄襲事件”、“SPD議員兒童色情丑聞”以及“莎萬抄襲事件”等實際引發部長擔責的事件來看，除部長去職的結果一致外，觸發責任的事實前提差別極大，常見的法律歸責模式也無從尋覓。部長問責在實踐中所表現出的特殊性與問責的責任屬性有關。依德國語境下①對“責任”抑或“可歸責性”的理解，部長問責中歸責前提的不確定性以及責任后果的規范空白性，使得部長責任游離于嚴格的法律責任和無固定內容的道德—倫理責任之間。作為《基本法》框架下的問責制度，部長責任因其產生機制與議會制之間的聯系而被烙上了鮮明的政治色彩。②德國國家法學界通說認為，部長問責制表現為一種國家法框架下的政治性問責，③其特殊性是伴隨著憲法制度在德國歷史上的發展變化積累而成，④要想全面了解德國部長問責制的構成及其實現方式，必須首先了解該制度隨著憲法體系的變化而產生發展的歷史過程。

二、部長問責制的起源與發展

（一）大臣問責制的誕生德國部長問責制的形式雛形萌芽于等級制國家時期。⑤日耳曼早期傳統強調君主與人民間的雙向義務履行，⑥所有人都置身于責任體系內，高級官員向領主負責，就官員違反等級義務的行為可由等級代表在領主法院提起控告；⑦而對于領主甚至皇帝⑧違反等級義務的行為，可經由帝國法院中的專門法庭⑨追究其責任。⑩然而等級制國家時期的問責模式并未在制度上實現延續。19世紀初，隨著德意志神圣羅馬帝國的瓦解，發端于英國的立憲思潮開始席卷日耳曼地區，并且與傳統的領主統治在君主立憲制內實現了融合。傳統的問責體系則隨著英國立憲模式中君主豁免原則的引入而被解構，領主伴隨其向立憲制下君主身份的轉換，也從問責體系中被解放出來。11為彌補君主豁免原則產生的責任真空，12同時也為了調和該原則與立憲模式下“法律上可歸責”原則之間的矛盾，13同樣形成于英國立憲制中的大臣問責制①被引入德意志地區，即通過對大臣違法犯罪行為提起控告（Ministeranklage）②追究其刑事責任③的訴訟方式來間接追究君主統治行為的責任。大臣控告的問責方式作為限制君主恣意、保障憲法實施以及維護君主立憲制下國家活動合憲性的重要保障機制④逐漸⑤在德意志地區得到確認。大臣問責制最早于1808年《巴伐利亞憲法》中被確立，該法明確提出大臣要對錯誤執行法律、君主命令、直接或者間接違反憲法的行為承擔責任。⑥1815年《德意志邦聯憲法》實施后，⑦大臣問責制在由此掀起的邦聯內制憲高潮中以訴訟的形式得到了廣泛確認。⑧1816年《薩克森?魏瑪?艾森巴赫憲法》還首創地將議會調查權⑨引入了德意志邦聯地區。鑒于議會當時的弱勢地位，⑩這種形式上確認的議會調查權并未實際引發對大臣責任的調查。11不過其對后續的立法產生了巨大的示范效應。12受制于早期君主立憲制下國家權力結構的不平衡性，借鑒于英國的大臣控告問責制只是通過對大臣刑事責任13的追究而充當君主的“擋箭牌”。14責任屬性上未區分刑法和國家法上責任，15問責規范的密度過于稀疏，憲法之外鮮有對大臣控告程序進行具體化的法律規定。

（二）大臣問責制的發展早期君主立憲制中強勢君主與弱勢議會之間的緊張關系最終導致了1848年“三月革命”的發生，并促成了《保羅教堂憲法》的制定。17該憲法以法制化的形式扭轉了此前政府與議會間不平等的力量對比關系：根據該憲法第186條，大臣不再僅作為君主的附庸，而應對國民議會負責。此過程中大臣問責制的責任屬性也有了新變化：大臣責任開始獨立于純粹刑事法律責任而被確認為國家法上特定的獨立責任類型。①在具體措施上，一方面延續大臣控告的訴訟模式；②另一方面重視調查權③對大臣活動的監督作用，④還引入了議會傳喚大臣答復問題的可能性。⑤《保羅教堂憲法》由于1848年革命的失敗在短暫存續后即被廢除，前革命時期的憲法制度再度回潮。⑥1871年德意志帝國成立后，強勢政府⑦的影響導致大臣問責制在規范上出現了整體倒退，《德意志帝國憲法》不但取消了議會的調查權⑧和傳喚權，甚至通過訴訟實施問責的制度也被廢除。⑨但是帝國憲法對普魯士時期⑩職權（Ressort）原則11的繼承卻觸發了對官員責任范圍界定標準的討論。在俾斯麥看來，職權原則下的責任范圍與法定權限范圍相關，總理的責任在于宏觀上保證整個政府機關的活動符合帝國法律，并使帝國遵循的內外政策在行政領域得到統一貫徹。12這種解釋得到了當時議會和學術界的支持，13也為后續部長問責制中責任范圍的確定奠定了基礎。

（三）奠定當代部長問責制藍本的《魏瑪憲法》魏瑪共和國于1919年取代德意志帝國后，議會作為最高權力機關的中心地位在《魏瑪憲法》中得到有效確認，使其得以充分發揮監督政府的作用。14大臣問責制也在該憲法體系下以部長問責的形式重現生機。《魏瑪憲法》第54條規定，總理及部長要取得議會的信任，被議會表示為不信任的人必須離職。第56條規定，部長在總理制定的方針內獨立領導本部門的工作并向議會負責。這兩條規定明確了部長問責制的問責主體和責任后果。①對于部長責任范圍的界定，該憲法延續了職權原則下的責任劃分。當時主流觀點認為，部長承擔責任的范圍應按照“職權—可歸因”的雙重標準確定：一方面通過職權原則確定具體的管轄權限；另一方面通過可歸因性將問責的范圍限定在部長本人負有義務的履行行為及監督行為上。②根據可歸因標準，部長并不需要對其所有下屬在個案中的違法行為負責，只有在其實際獲悉違法行為或者違法狀態的存在卻沒有采取干預措施時，才引發對其本人的問責。③問責的措施也在《魏瑪憲法》中獲得了擴充：議會調查權和傳喚權重新獲得了確認，④并且在調查權的設計上——通過馬克斯?韋伯的理論貢獻⑤——超越了以往只具有象征意義的形式條款。按照韋伯的觀點，議會的調查權在議會權力體系中具有核心性，是其他提升議會憲法地位改革的前提條件，⑥設置調查委員會行使調查權不是要建立常設機關來干涉行政權的獨立性，而是要通過個案調查為行政部門首腦套上“緊箍咒”，迫使其就調查的事項做出解釋。⑦斯特凡尼評價韋伯式議會調查權是強化議會權力的重要機制，通過少數派保護以及公開原則的制度設計有效監督行政權的行使。⑧此后，控制行政權、公開原則和少數派保護作為議會調查權的三個重要支柱一直延續至今。⑨此外，控告問責制在此階段也得以回歸，當部長因過錯違反憲法和法律時，議會可根據憲法第59條在法院⑩起訴部長。11《魏瑪憲法》中最具直接效果的部長問責措施是第54條規定的不信任票制度。一旦針對某一部長的不信任投票獲得議會通過，該部長將被罷免。不信任投票的引入是繼《保羅教堂憲法》將大臣責任從一般刑事責任中獨立出來后，部長問責制在責任屬性方面的又一次重大變化。該制度的確立標志著部長問責的發生不再局限于法律責任的追究，政治上的考量甚至是純粹對部長能力的否定性評價都可能引發不信任投票。12因此，作為國家法上獨特責任制度的部長責任在魏瑪時期超越了單純法律責任的界限，開始兼具政治責任屬性。通過對部長問責制歷史發展的梳理可以發現，在《基本法》之前，部長問責制中的責任屬性經歷了從純粹刑事責任到國家法上具有刑事懲戒性的特別法律責任，再到魏瑪時期兼具法律和政治屬性的演變過程，并隨著議會核心地位在憲法上的確認而由議會具體實施。問責的方式方法上也由最初純粹的訴訟制發展到注重查明責任的信息權構建、并通過訴權及不信任投票來實現問責結果的綜合機制。

三、《基本法》中部長問責制的界定

《基本法》基本延續了魏瑪時期的部長問責體系，繼續確認了職權原則及議會調查權、傳喚權等問責措施。但在界定部長責任的規范表述上以及引發問責后果的方式上有了一些新的變化：1.根據《基本法》第65條第1、2句，總理決定國家的政治方針并對此負責；部長在總理的方針內獨立管轄其職權范圍并對此承擔責任。2.取消《魏瑪憲法》第59條對部長提起訴訟的規定，通過訴訟問責部長的方式被廢除。①3.根據《基本法》第67條，議會不信任投票的對象限縮為總理一人，議會無權針對單個部長發起不信任投票。部長問責制在具體規定上表現出來的變化，直接影響了對其責任屬性、內涵以及問責主體的理解

。（一）部長責任的屬性及內涵《基本法》確定的部長問責制中，訴訟模式的廢除標志著問責不再按照特定事實前提對應確定法律責任后果的法律制裁方式來實現，②而是完全按照憲法上政府與議會間的關系來安排。③如上文列舉事件所表現的，部長責任不再具有嚴格法律責任的外觀，故而通說認為《基本法》中部長責任只表現為政治責任，是民主制下的信賴關系的體現。部長所承擔的問責后果實際是失去議會信賴的后果，這一點從《魏瑪憲法》創設的不信任投票制度已清楚地表現出來。從《基本法》確立的國家權力間監督關系以及部長在國家權力體系中的地位看，部長責任在內涵上表現為發揮聯系議會與具體行政部門間“上傳下達”連接者功能而應由部長承擔的義務。④基于維持議會信任角度，部長為避免背負議會對其不信任而產生的政治包袱，負有按照議會要求作出報告說明（Rechenschaft）的義務，以使議會確信其有能力按憲法及議會的要求履行職權。⑤基于維護職權內行政活動正確性角度，部長作為獨立領導特定行政部門的最高首長，對其職權范圍內行政活動的合憲性和合法性負有個人的擔保義務（Einstandspflicht）。⑥因此，《基本法》中部長承擔的政治責任內涵是因法律身份和職權產生的報告說明義務和個人擔保義務的統一。⑦所謂的問責就是部長未按憲法正確履行其責任內涵時所引發的追究機制。盡管議會制下部長責任表現為政治責任屬性，但其仍是由憲法規范確認的，是“《基本法》中的法定性責任”，①部長問責也要由議會依《基本法》通過法定的措施和程序②來實現，并最終由部長個人承擔可能的不利后果。那么部長問責制的法定性與責任屬性政治化帶來的不確定性該如何滿足法治國原則下權利保護、法的安定性和可預見性的要求？首先，部長問責制從其產生之日起，一直是為維護憲法有效性以及整個法律體系合憲性運作服務的。它并不直接服務于個人權利的保護，即便是在采取訴訟制追究法律責任的歷史階段，作為個體的公民也從未被賦予過問責的訴權。③憲法中部長問責制的出發點是整體的公共利益，而非某一具體的個人權利。④雖然部長責任系法定性責任類型，但個人的政治責任并不經由個人權利邊界的規定表現出來，而是通過其特定憲法身份與國家權力分配的關聯性來體現，所謂的問責是政治信任的反義詞，不存在可預先規定的、明確的法定歸責事由。⑤問責成立與否的判斷基準通常不是法治國原則下確定的法律規則，而是議會基于自身監督權對部長報告說明和擔保義務履行情況所做的政治判斷。部長問責所體現出的不確定性因其相對于法律責任的獨立性和個人基本權利的無涉性，并不損及法治國原則下權利保護的要求。其次，作為“法定性”的問責模式，法治國原則是在問責措施和程序方面發揮著保障可預見性和安定性的功能，⑥即不能用沒有明確規定的或者明顯違法的方式來實施問責。

（二）部長責任的問責主體由于《基本法》規定部長責任行文上與《魏瑪憲法》的差別，實踐中曾引發了問責主體歸屬的爭論。根據《基本法》第65、67條的文義，只能明確總理就其制定的方針直接向議會負責；部長是按總理的方針對所屬職權范圍負責，但規定沒有指明部長究竟是向總理還是向議會負責。這種規則的模糊性導致了《基本法》實施后對于部長責任問責主體的不同理解。按照當時國會參議院（ParlamentarischeRat）的觀點，第65條中的部長責任并不是部長相對于議會的責任，而是其相對于總理的責任。由此部長責任的問責主體應當由總理來承擔。⑦而且第64條中總理在部長選任上的人事決定權也側面支持了總理作為部長問責主體的觀點。這種《基本法》實施初期的普遍認識⑧在后續的國家法理論中受到了質疑，被認為是對《基本法》規范體系的誤讀。⑨首先，《基本法》第20、28條確立的民主和權力分配原則是構建國家權力體系和法律制度的基石，而政府要取得議會信任并向議會負責是這些原則最重要的制度化要素之一。①因此第65條對總理和部長責任的規定是以政府向議會負責、議會監督政府為前提而進行的責任范圍劃分，并非對政府責任制的創設。②通過該條得出的部長要向總理負責僅指行政體系內部在政策執行中產生的上下級間的責任，而不是權力監督角度的外部責任。③同時根據《基本法》第62條，憲法上的政府是一個“合議制機關”，④即由總理和部長共同組成，因此部長是憲法上國家權力體系中行政權的組成部分。基于《基本法》第63條所表現出的政府對于議會信任的依賴關系，⑤部長自然要處于議會的監督與問責之下，這也是《基本法》中分權原則的必然要求。⑥其次，《基本法》中雖然將不信任投票的對象限定為總理，但并不意味議會因此喪失對單個部長的問責權限。從部長問責制的發展來看，部長責任在內涵上隨著議會監督權的鞏固而愈發表現為部長對議會負有的報告說明義務。議會可以根據《基本法》第43、44條直接針對部長行使傳喚權、調查權，或者通過《聯邦議會議事規則》中關于議員質詢的規定，強化部長報告說明義務的履行。按照目前的共識，在《基本法》框架下部長依舊直接向議會負責，議會是部長問責制中當然的問責主體。

四、部長問責制中責任范圍的確定

在《基本法》將訴訟問責模式廢除后，部長問責在責任范圍界定上已將法律歸責模式排除在外，完全取決于部長負擔的政治責任的范圍。由于政治責任本身的不確定性，在界定其責任范圍時很難簡單套用法律責任歸責時慣用的過錯及因果關系模式。⑧但作為“法定性”的責任類型，部長問責制中的歸責范圍應當在憲法規范中尋找答案。⑨按照巴杜拉的觀點，可歸責范圍的界定應從《基本法》如下兩方面規定著手：第65條規定的職權原則，即部長要對自己管轄范圍內的活動負責，這也是部長責任范圍最為直接的界定依據；第20、63條所體現出的議會制下政府對議會多數支持的依賴性，即議會對部長的信任。⑩此外還要考慮部長責任內涵中報告說明和擔保義務之間的聯系與區別。依據職權原則，部長要對其職權范圍內全部行政活動承擔憲法上的政治責任，因此可問責部長的范圍也原則上覆蓋了職權范圍內所有的行政活動。①從議會監督角度，部長負有向議會報告說明其管轄范圍內全部行政活動的義務，部長本人是否對職權范圍內出現的違法行為或者緊張狀態負有主觀過錯，以及這些情況是否實際可歸因于部長本人，都不影響報告說明義務的存在。②而對于個人的擔保義務，首先要求部長保證自己職權行為的合義務性并承擔違反義務引發的問責后果；③其次是部長在多大范圍內以本人責任后果的形式對下屬的行為承擔擔保義務，即哪些部長領導的下級機關及人員的錯誤可歸因于部長，目前仍存在分歧。④理想化觀點是基于職權原則將擔保義務和報告說明義務做等價處理，否定存在可歸因于部長的例外情形。⑤部長要以個人責任后果的形式對其管轄范圍內的全部錯誤承擔責任，因為部長理論上存在著控制或者監督其管轄范圍內全部活動的能力。⑥但實踐中這種理想狀態幾乎無法實現，而且將擔保義務擴展至部長職權范圍內所有活動的觀點，本身缺乏《基本法》的規范基礎。

⑦主流觀點繼承了魏瑪時期對歸責范圍的界定方法，肯定部長在職權范圍內對下屬行為負有擔保義務，但要限制在可歸因于部長的范疇。對于可歸因性的界定，部分學者堅持了魏瑪時期的標準，認為部長對下屬的擔保義務以過錯為限，即部長實際獲悉了下屬違法行為或者違法狀態的存在卻沒有采取干預措施，或者違法行為系經部長同意時，才引發對部長的問責。⑧反對僅以個人過錯作為可歸因標準的觀點認為：《基本法》實施后，部長問責已轉變為政治責任的問責，不再以過錯原則作為歸責標準，⑨繼續強調過錯標準有混淆法律責任與政治責任之嫌。與法律責任追求的懲戒性不同，部長問責首要是為確保以憲法原則和公共利益為導向的國家路線的正確以及政府的正常運作，并不以懲戒部長為全部內容。⑩而且單純以主觀過錯為判定標準也極易發生部長轉嫁自身責任的情況。11但不強調過錯標準并不意味可歸因于部長的擔保范圍與報告說明范圍重疊。12受制于個人活動、命令影響范圍以及認知能力的有限性，部長不可能有效監督職權范圍內所有下屬的全部活動，因此可歸因標準的確定應當在客觀上以部長命令、監督權所能實際影響的范圍為限，①即在可歸因性上淡化對主觀標準的強調，轉而考察部長實際影響能力的客觀標準。因此在職權原則下，部長報告說明義務的履行無例外地覆蓋職權范圍內的全部活動，只有涉及擔保義務時才會依據個人的可歸因性進行責任范圍的判定。②在職權原則之外，可歸責范圍的確定還要考慮部長責任背后體現的與議會信任之間的關系。部長在個案中是否有效履行職權，是議會基于自身政治標準③作出的判斷。④問責可能產生的不利后果與議會對部長信任的存續與否直接相關。雖然依據《基本法》第65條部長問責原則上以職權范圍為限，但實踐中凡是能影響到議會對部長能否有效履行職權信任程度的事實，即便是個人非職權活動，都可能被納入問責范圍中，⑤比如上文提及的部長因論文抄襲而去職的事例。綜上，部長問責制下責任范圍的確定并不依賴單一的標準，職權原則下部長責任的內涵原則上劃定了問責覆蓋的范圍，但個案中責任范圍的確定還有賴于議會的政治判斷。

五、議會問責部長的措施

雖然《基本法》中部長問責制表現為政治問責屬性，但作為“法定性”的責任類型，問責方式上依舊受法律制約，即議會只能借助于《基本法》的規則以及特別法中的具體化條款來實施問責。⑥有效問責的前提是查明事實、準確界定責任，因此《基本法》對問責措施進行規定時，延續了從保障議會信息獲取權角度進行制度構建的傳統。具體的問責措施主要體現在《基本法》第43條第1句規定的傳喚權、第44條規定的調查權以及《聯邦議會議事規則》（以下簡稱《議事規則》）中規定的其他類型信息獲取權。

（一）傳喚權為強化部長報告說明義務的履行，議會或其委員會有權根據《基本法》第43條第1款傳喚部長出席會議，部長是否按要求履行出席義務會直接影響議會對其的信任。⑦議會傳喚部長的目的或是向其傳達議會的觀點，或是要部長提供相關信息。⑧因此被傳喚的部長必須親自出席，同時擔負完整答復提問的積極義務。⑨但議會的傳喚權不等于提問或者質詢權，傳喚是議會或其委員會整體行使的權力，而一般性的發問或質詢則是議員個人基于人民代表身份享有的權利。①盡管傳喚權的設置對議會監督政府行為、查明部長責任是有意義的，但在實踐中，因為傳喚的決定需要以多數決的形式作出，而且會體現為一種議會和政府間的緊張關系，②因此并不經常使用。③

（二）基于議員身份的質詢權根據《基本法》第38條，議員作為人民的代表，依據自己的良知獨立行使《基本法》賦予的權限。議員基于其身份實際享有單獨向部長發問的權利，而部長對此也負有回答義務。④在議會內部的公開辯論原則⑤下，由議員質詢部長也是議會行使問責權的法定措施。根據《議事規則》第100條及其以下條款，議員對部長的質詢有以下幾種形式：1．大質問。根據《議事規則》第100至103條，議會黨團或者5%以上的議員聯合可以以書面形式通過議會主席向部長提出大質問。議會主席在接收申請后要將質問的內容通知政府，并要求政府給出是否作答以及何時作答的回復。部長對大質問做出回答后，該答復將被作為議會會議的議題加以討論。如政府獲得通知時或在獲悉后三周內拒絕回答，則由議會將大質問的內容列入議會的會議議程。盡管大質問是屬于全體議員和所有議會黨團的權利，但通常提起申請的是議會中的反對黨，其質問政府的主要目的也不在于查明部長責任，而是借助由此引發的討論議題表達少數派的政治立場，或者對政治對手展開批評。⑥2．小質問。與大質問不同，《議事規則》第104條規定的小質問在內容上有著嚴格要求，只能就特定范圍內的事實要求部長作出答復，任何非客觀的論斷或者價值判斷都不能在小質問中提出。小質問在程序上也要由議會黨團或5%以上的議員聯合提出，并經議會主席通知政府。被提問的部長應當在14天內作出書面答復，答復將以議會資料的形式印發全體議員。雖然借助小質問可以獲取政府活動信息，但卻只能零散地就個別問題對政府實施監督，而且小質問不能直接列入議會議題，問責效果上帶有偶然性。⑦3．單個議員質問。根據《議事規則》第105條及附錄4，議員有權提出申請，以書面形式或者在議會“提問時間”①以口頭形式向部長發問。每名議員每會議周可以提兩個口頭問題，每月可以提四個書面問題，問題的內容必須與被質問部長的職權范圍相關。除針對部長本人行為、言論或重大事件的質問要由當事部長本人答復外，部長可以委托一名代表代為回答。書面提問的答復由政府按要求在一周內向議會提交。對于部長在提問時間的口頭答復，提問者有權再提出一至兩個附加問題，在不拖延提問時間的情況下還可以在此基礎上繼續附加提問。盡管議會并不就提問依據的事實和回答展開討論，但這種在提問時間口頭發問的方式卻有助于有效查明部長責任，因為其不受制于黨團或者議員聯合中他人政治考量的左右。②有學者因此評價其是激發議會制活力的有效手段。③

（三）調查委員會制度在問責措施中意義更大、效果更顯著④的是以調查委員會方式行使的議會調查權。根據《基本法》第44條，第45a條第3款及《調查委員會法》（PUAG）第1條，除國防事務專屬國防委員會管轄外，其余所有議會管轄權下的事項都可以通過設置調查委員會進行調查。1．調查委員會的設立。根據《基本法》第44條第1款，議會可以自行決定設立調查委員會；或者當1/4以上的議員提出申請時，必須決定設立調查委員會。對于前者，除非遭遇重大公眾壓力，否則占議會多數席位的執政黨或者聯盟不太可能作繭自縛，因此實踐中意義不大，⑤而后者則真正體現出了調查委員會制度的部長問責和少數派保護功能。在議會作出設立決定時，要一并明確委員會的調查管轄權。2．調查的范圍。關于調查對象的范圍，《基本法》和《調查委員會法》只是概括規定為議會有管轄權的事項。但在《基本法》中隱含著一種憲法上的固有要求，即調查的事項應當出于維護公共利益的考慮。⑥盡管調查對象本身的法律屬性可能有所差別，但通常都與政府行為或者行政措施有關聯。⑦按照聯邦憲法法院的觀點，通過調查委員會行使的調查權原則上應限制在公共生活和社會事件的范圍內，不能觸及純粹的私人活動。⑧為保證調查的有效性，調查對象不局限于已經完結的政府活動，對于部長職權下未完結的活動只要調查引發的相關信息公開不會對行政活動產生實質影響，應當允許其作為調查的對象。①3．調查程序的公開性。調查委員會進行調查時并不完全享有程序自治權，而是受《基本法》、《調查委員會法》和《議事規則》有關調查程序規定的約束。②根據《基本法》第44條第2款，調查委員會搜集證據時要適用刑事訴訟程序中有關證據搜集的法律規定。根據《基本法》第44條第1款第1句和第2款第1句，調查程序、包括證據搜集程序通常要遵循公開原則。③至于公開原則是否意味著政府成員有權按照《基本法》第43條第2款的規定出席調查委員會會議？通說認為，由于調查委員會的任務與其他委員會有所區別，通常是政治問責意義上的調查，針對的對象可能是政府成員需要承擔問責后果的事項。如果允許政府成員不受限制地出席調查委員會會議，可能會提前泄露問責的內容，有導致政府掩蓋責任的風險。因此，政府成員依據《基本法》行使的出席會議權在調查委員會制度中有所例外。④是否允許政府成員出席調查委員會會議，要結合個案的情況具體分析，不能一概而論。⑤4．調查的結論。根據《調查委員會法》第33條，調查程序終結后，調查委員會要向議會提交書面報告，說明整個調查過程、獲取的證據以及得出的結論。調查報告首先要在委員會內部獲得多數同意，對事實認定或者結論存在分歧的，⑥可以以少數觀點的形式一并寫入報告。議會接到報告后，可以對報告展開辯論，具體的后續程序由議會自行決定。議會可以以正式決定的形式表明對調查結論的態度，或者先接收報告并將其列入后續的會議議題，或者基于報告作出譴責相關政府成員的決定。

六、部長問責的后果及其評價

鑒于最能體現問責效果的不信任投票制度在《基本法》中只能針對總理實施，同時考慮到總理享有的組閣權，作為部長責任問責主體的議會，雖然依法擁有多種查明部長責任的措施，但是受法定權限的限制，并不能直接針對部長作出懲罰性的罷免決定。《基本法》中也因此沒有對部長問責的后果予以明確規定。但從部長問責制體現的政府對議會信任的依附關系來看，問責成立的后果實際上是部長因其職權履行的瑕疵狀態而導致議會對其的不信任。結合《基本法》中國家權力間相互關系的規定，所謂議會的不信任，其實意味著部長已經間接喪失了獲得其相應職權的憲法性基礎。因此部長問責的責任后果最終只能表現為部長去職，或者是如同大多數引發部長問責事件中表現出的部長迫于議會不信任的壓力主動辭職，或者是部長被解職。綜合德國部長問責制的歷史發展和當下的實現方式來看，部長問責的重心已由單純的法律懲戒性問責轉變為旨在查明責任、保障國家行政合憲性運行的政治監督性問責。通過《基本法》確定的職權原則，一方面將部長的報告說明義務無例外地擴展至其職權內的所有活動，并通過完善議會獲取信息的渠道來保證國家各個行政分支的運行處于議會的有效監督之下；另一方面通過對部長課以個人的擔保義務來敦促其積極勤勉地履行職權，盡可能地運用其作為部門最高首長的領導地位來保證下屬行政活動的合義務性。作為《基本法》框架下獨特的問責制度，部長責任背后反應的是部長對議會信任的依賴，由此所帶來的責任屬性政治化雖然給歸責帶來了一定的不確定性，但卻超越了傳統法律責任問責的局限，可以從合法性、合目的性等方面全方位監督部長能否有效履行職權，并通過問責中施加的政治壓力來達到問責的效果，同時又避免了國家權力之間的不當干涉。

作者：展鵬賀 單位：德國明斯特大學法學院