績(jī)效審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

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一、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)概念厘定

（一）政府績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)估

經(jīng)濟(jì)性是指用盡可能少的成本去實(shí)現(xiàn)擁有規(guī)定的質(zhì)量的物品。經(jīng)濟(jì)性審計(jì)主要審計(jì)政府部門是否在財(cái)政收支和資源消耗上做到合理、科學(xué)，是否存在貪污、浪費(fèi)現(xiàn)象。效率性是指用盡可能少的資源區(qū)獲得規(guī)定質(zhì)量的物品，強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)出之間因果關(guān)系。效率性審計(jì)主要審查政府部門在管理活動(dòng)利用現(xiàn)有的資產(chǎn)進(jìn)行投資以獲得回報(bào)的能力和水平。環(huán)保性則強(qiáng)調(diào)在發(fā)展過(guò)程中對(duì)自然和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。環(huán)保型審計(jì)主要審查政府部門的施政行為是否符合可持續(xù)發(fā)展的要求或者在其行為對(duì)環(huán)境造成一定的損害后是否能夠及時(shí)的進(jìn)行維護(hù)和采取恢復(fù)性的措施。公平性則是在我國(guó)過(guò)多的強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的大環(huán)境下提出更好的照顧弱勢(shì)群體利益。公平性審計(jì)主要是審查政府部門的政策行為是否已維護(hù)社會(huì)公平和促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展為基本導(dǎo)向，是否更加關(guān)注弱勢(shì)群體的利益。3.政府績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)估審計(jì)從本質(zhì)上來(lái)講是一種對(duì)主體行為進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程。因此，我們可以認(rèn)為：對(duì)于政府績(jī)效審計(jì)，尤其是政府內(nèi)部的績(jī)效審計(jì)，其本質(zhì)上也是一種對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程。另一方面，政府績(jī)效評(píng)估是指按照已經(jīng)制定的政府部門績(jī)效計(jì)劃，對(duì)在一定時(shí)期內(nèi)的政府部門及其人員的成績(jī)和效益進(jìn)行考量和評(píng)析。政府績(jī)效評(píng)價(jià)包含于政府績(jī)效評(píng)估。據(jù)此，我們可將政府績(jī)效審計(jì)等同于政府績(jī)效評(píng)價(jià)，意即政府績(jī)效審計(jì)是政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的一部分。政府績(jī)效評(píng)估和政府績(jī)效審計(jì)共同作用于政府績(jī)效管理活動(dòng)內(nèi)，政府績(jī)效審計(jì)有助于政府績(jī)效評(píng)估工作的開展，審計(jì)結(jié)果也可以作為評(píng)估結(jié)果的重要參考部分，兩者是相輔相成的關(guān)系。

（二）政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵梳理

1.政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的含義

現(xiàn)代生活中，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞的使用越來(lái)越頻繁。風(fēng)險(xiǎn)是指在某一特定環(huán)境下，在某一特定時(shí)間段內(nèi)，某種損失發(fā)生的可能性。同樣，政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估中也存在風(fēng)險(xiǎn)：第一，審計(jì)評(píng)估行為是依據(jù)已經(jīng)制定好的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)查；第二，審計(jì)主體是由專業(yè)性的人員實(shí)施的，評(píng)判具有主觀性；第三，審計(jì)評(píng)估后最終反饋出來(lái)的結(jié)果的真實(shí)性。這些部分都會(huì)受到一系列因素的影響，比如：標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、人員素質(zhì)的專業(yè)性和公正性等。由此可將政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)定義為：在政府績(jī)效審計(jì)活動(dòng)中，以法律法規(guī)為框架實(shí)施審計(jì)活動(dòng)的審計(jì)主體，能否有效的通過(guò)審計(jì)的程序?qū)Ρ粚徲?jì)主體一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效果性、經(jīng)濟(jì)性和效率性進(jìn)行檢查，能否及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府部門經(jīng)濟(jì)行為上的重大失誤和舞弊行為，并根據(jù)審計(jì)結(jié)果提出相關(guān)建議，促進(jìn)政府部門管理水平的上升，提高效益。對(duì)于評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，我們需要綜合考慮各種因素，比如審計(jì)人員對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)持何種態(tài)度，一旦評(píng)估失敗，在社會(huì)上回造成什么程度的影響。可接受的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該保持在一個(gè)足夠低且安全的范圍內(nèi)，以保證審計(jì)評(píng)估人員交出一個(gè)符合既定社會(huì)現(xiàn)實(shí)的評(píng)估報(bào)告。

2.政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的特征

（1）客觀性。由于審計(jì)人員自身的素質(zhì)和能力的差別，在審計(jì)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)不同的審計(jì)意見，有些甚至是不準(zhǔn)確的，因此，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的。

（2）廣泛性。政府績(jī)效審計(jì)的主體特殊性決定了審計(jì)對(duì)象范圍廣泛，不僅包括政府部門本身，還囊括了其他各類依靠公共財(cái)政的公共組織，大范圍的審計(jì)活動(dòng)，影響面廣，因而其審計(jì)也具有風(fēng)險(xiǎn)性。

（3）復(fù)雜性。審計(jì)對(duì)象的廣泛性，導(dǎo)致審計(jì)主體任務(wù)重，審計(jì)方式和方法靈活，因?yàn)閷徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)不具備體系，審計(jì)過(guò)程中復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)性并存。

（4）嚴(yán)重性。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估由于其主體的特殊性，決定了審計(jì)評(píng)估結(jié)果的意義重大。如果績(jī)效審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)未能在有效的范圍內(nèi)得到約束，則會(huì)使得審計(jì)人員不能充分的發(fā)揮審計(jì)作用，揭露出政府以及其他公共組織在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中隱藏的腐敗等重大問(wèn)題，這將會(huì)給國(guó)家和人民造成巨大的損失。

二、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)存在的原因分析

我國(guó)政府對(duì)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估的研究和實(shí)踐歷程較短，未能建立一個(gè)成熟的體系，審計(jì)評(píng)估過(guò)程中存在各種障礙性因素，影響審計(jì)評(píng)估工作的科學(xué)性，引發(fā)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。因此，如果把政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)盡可能降到可接受的水平，我們就有必要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)存在的原因進(jìn)行討論。

（一）政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估主體單一

現(xiàn)階段下，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)主要由官方組織進(jìn)行，主體單一，缺少社會(huì)公共組織和公眾的有效參與，審計(jì)評(píng)估活動(dòng)限定于政府內(nèi)部進(jìn)行，這使得社會(huì)公眾組織和社會(huì)公眾對(duì)評(píng)估結(jié)果不能保持準(zhǔn)確的知情權(quán)，政府部門可能會(huì)采取隱瞞事關(guān)自身利益得失的相關(guān)信息，出現(xiàn)信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。這種主體的單一性會(huì)消磨社會(huì)組織和公眾積極參與政府事務(wù)管理的積極性，在客觀上忽視了社會(huì)公眾的利益訴求，對(duì)政府錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)行為采取保護(hù)手段，導(dǎo)致評(píng)估的失敗。

（二）審計(jì)評(píng)估主體缺乏組織上的獨(dú)立性評(píng)估

主體的單一性決定了在政府績(jī)效評(píng)估中，政府部門過(guò)多的依靠政府組織內(nèi)部的審計(jì)部門進(jìn)行自我審計(jì)。在這種缺乏獨(dú)立性的審計(jì)模式中，審計(jì)部門與被審計(jì)對(duì)象之間存在著一定的關(guān)系，這種關(guān)系會(huì)影響到審計(jì)部門對(duì)被審計(jì)對(duì)象評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性，束縛審計(jì)部門的行動(dòng)，進(jìn)而造成評(píng)估質(zhì)量的不準(zhǔn)確。

（三）缺乏完善高效的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估質(zhì)量控制體制

在我國(guó)當(dāng)前實(shí)際的審計(jì)評(píng)估工作中，這種質(zhì)量控制體制恰恰是最缺乏的，造成了評(píng)估結(jié)果的不準(zhǔn)確性。原因在于：

（1）政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則制定不明確。由于績(jī)效評(píng)估對(duì)象和范圍的廣泛性和復(fù)雜性特點(diǎn)的存在，在對(duì)被審計(jì)對(duì)象活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性進(jìn)行評(píng)估時(shí)，各個(gè)評(píng)估因子具有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，因而導(dǎo)致評(píng)估時(shí)不可采取“一刀切”的方法來(lái)進(jìn)行，加之部門審計(jì)人員自身知識(shí)儲(chǔ)備和業(yè)務(wù)素質(zhì)的不足，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行主觀臆斷，形成不科學(xué)的評(píng)估結(jié)果，引發(fā)審計(jì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)專家在提出以增加環(huán)保性和公平性作為績(jī)效評(píng)估工作的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也未能提出一個(gè)統(tǒng)一、細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，這些都會(huì)影響最后的評(píng)估結(jié)果。

（2）審計(jì)評(píng)估結(jié)果質(zhì)量責(zé)任制度的缺乏。從管理角度看，進(jìn)行完評(píng)估后，還需要對(duì)評(píng)估結(jié)果建立復(fù)核、考察和責(zé)任追究等一系列制度，而重中之重則是關(guān)于評(píng)估結(jié)果的責(zé)任追求制度。缺乏必要的責(zé)任追求制度，會(huì)使得審計(jì)評(píng)估人員在評(píng)估過(guò)程中存在包庇行為，缺乏責(zé)任心，影響其行為的規(guī)范性，導(dǎo)致最后的結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性，影響評(píng)估質(zhì)量的提高。

三、政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)控制機(jī)制

對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估工作的存在的問(wèn)題，我們必讀找出適當(dāng)?shù)拇胧瑧?yīng)對(duì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮政府績(jī)效審計(jì)評(píng)估的作用。這是一項(xiàng)系統(tǒng)而又艱巨的任務(wù)，對(duì)此，本文提出了以下幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)措施：

（一）審計(jì)主體應(yīng)有單一的評(píng)估主體模式

轉(zhuǎn)向多元化的參與性模式在目前的績(jī)效評(píng)估主體模式中，單一型的主體評(píng)估模式給我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估工作帶來(lái)了阻礙，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我們可以將評(píng)估主體主要由官方組織進(jìn)行轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨俜浇M織為主，積極吸引社會(huì)公共組織參與的評(píng)估主體模式，也要重視社會(huì)公眾的參與程度，實(shí)行公開透明的制度，讓社會(huì)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，提高評(píng)估工作的真實(shí)性。

（二）積極扶持民間獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)評(píng)估機(jī)構(gòu)

目前，我國(guó)雖然已經(jīng)扶持了一些獨(dú)立的民間第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)估由內(nèi)部轉(zhuǎn)到外部評(píng)估，并進(jìn)而發(fā)展到獨(dú)立的民間第三方評(píng)估，保證了政府評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和客觀性。但民間評(píng)估機(jī)構(gòu)在我國(guó)還處于起步階段，缺乏必要的權(quán)威性支持，政府部門對(duì)其的評(píng)估結(jié)果也采取可用可不用的態(tài)度，民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的成果不能有效轉(zhuǎn)化為政府政策的參考意見。因此，我們還需要進(jìn)行大力的實(shí)踐探索，提高民間評(píng)估結(jié)構(gòu)的權(quán)威性，引起政府對(duì)其評(píng)估結(jié)果的重視，真正的發(fā)揮民間第三方評(píng)估結(jié)構(gòu)獨(dú)立性的作用。

（三）探索實(shí)施完善高效的績(jī)效審計(jì)

評(píng)估質(zhì)量控制體制缺乏可操作性高的績(jī)效審計(jì)評(píng)估質(zhì)量控制體制一直以來(lái)是我國(guó)績(jī)效評(píng)估質(zhì)量產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要原因，因此我們很有必要盡快建立一套完整科學(xué)的質(zhì)量控制體制。第一，盡快制定切實(shí)可行的績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則。科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則是開展績(jī)效評(píng)估工作的重要前提，也決定了績(jī)效評(píng)估人員的工作方向。因此，要根據(jù)歷次績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的得失，總結(jié)規(guī)律，出臺(tái)系統(tǒng)高效的績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則。第二，建立健全審計(jì)評(píng)估內(nèi)部質(zhì)量復(fù)核和追求制度。審計(jì)評(píng)估機(jī)構(gòu)不能既當(dāng)制度的執(zhí)行者又做制度的制定者，我們需要建立內(nèi)部的評(píng)估質(zhì)量監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)估工作的監(jiān)督和復(fù)核工作的實(shí)施。同時(shí)，也應(yīng)建立責(zé)任追究制度，對(duì)于評(píng)估過(guò)程中的重大失誤行為進(jìn)行責(zé)任追求，提高評(píng)估人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，規(guī)范其行為，提高評(píng)估質(zhì)量。

作者：陳懿東單位：廣東省東莞市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心計(jì)劃財(cái)務(wù)科