績效審計的發展和問題研討
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(一)存在問題。相對于西方國家政府績效審計發展史，我國績效審計起步較晚。在1991年全國審計工作會議上首次提出“在開展財務審計同時，逐步向檢查有關內部控制制度和效益審計方面延伸”，這也是我國政府部門首次提出績效審計的概念。從二十多年的探索和開展來看，我國績效審計發展還存在諸多的問題。
1.對績效審計的認識不到位。包括政府在內、審計界自身以及社會各方對績效審計的認識存在著較大的偏差。有人認為績效的評價應當由單位的業務主管部門或相關專業技術部門來評價，有人認為當前審計的重點還是在真實性和合法性上，甚至有人認為審計是依法審計，就是審計事項是不是違法，不違法就不應該做什么績效評價等等；
2.績效審計的獨立性體現不夠。績效審計要充分評價資金的效益性、效率性和效果性，但我國的績效審計往往不能站在獨立超越的立場上，對上述內容的闡述不夠全面和深入，從而影響了審計的獨立性，進而制約了政府績效審計的開展；
3.審計轉型發展不快。當前政府審計仍處在財政財務收支的真實性、合法性，處于查錯防弊、發揮“免疫功能”的階段上，績效審計很難短時間成為主流；
4.我國法律法規體系不健全，執法水平有待改進。法律監督不夠給力，政務公開不夠透明，真正適用于政府績效審計的準則尚未建立，取得立法支持是目前我國開展績效審計的當務之急；
5.政府的法制理念和審計觀念存在不足。政府對經濟管理在很多方面仍停留在計劃經濟的“統一要求，令行禁止”的指導思想上，比較重視政策執行過程控制和對財經法規的遵守，不太重視績效的管理和認責，同時，政府審計機關更多強調的是過程控制，堅持查錯防弊，處理處罰，強調自己的執法，從而深陷在合法合規性審計上。另外，財政預算的科學性、法制化和透明度不高，績效審計評價指標體系的建立完善，審計人員綜合素質的提高，以及現代信息化技術的運用等等，都從不同的方面制約了我國政府績效審計的發展。
(二)原因分析。盡管我國政府審計機關正在努力開展績效審計的理論研究和實際探索，但受多種原因，發展依舊緩慢。結合我國政府審計發展的過程可以看出，制約政府績效審計的因素主要有：
1.審計機關的行政管理模式的制約。根據我國憲法和審計法的規定，我國政府審計機關隸屬國家行政部門，地方審計機關實行地方政府和上一級審計機關的雙重領導，其中，上級審計機關主要主管審計業務開展，而地方政府主要主管人事組織、經費職能、工作開展等，所以地方審計機關的獨立性受到限制。
2.法制體系不完善。當前我國正處于新舊體制的轉型期，社會主義市場經濟體制尚不健全，與之相適應和配套的法律法規也不完善，法制體系與民主法治體系、行政管理體系尚未形成統一、完整、匹配的整體，并且有的法律條款過于簡單、寬泛，規定并不明確、具體，造成實際操作困難，同時，我國的執法水平和法律監督還需不斷強化。
3.審計基礎不夠健全。我國審計機關成立比較晚，在審計經驗和制度完善上與西方發達國家有不小的差距，開展政府績效審計需要建立在真實性、合法性審計的基礎上，并且，我國會計行業的規范性、真實性、完整性的程度的不夠，造成了財務管理的混亂、會計信息的失真和錯賬、假賬的大量存在，審計機關更多的精力和工作還是局限在真實性、合法性審計上。
4.績效評價體系的缺失。目前，除了我國《審計法》在總則中有審計機關要對財政財務收支的效益性進行審計監督的要求外，沒有其他的審計的相關法律對績效審計職責作出明確的規定，由于績效審計評價對象的廣泛性和特殊性，績效審計評價體系的建設更是當前影響績效審計工作開展的重點難題之一。
5.績效審計的理念滯后。當前，我國的市場經濟秩序在一定范圍內還比較混亂，違反財經法規的現象比較嚴重，造成審計主要還是停留在查錯防弊方面，一方面認為財務信息的失真讓績效審計缺乏審計基礎，另一方面，傳統的政府審計理念還是主抓財經法紀審計，強調過程控制，強調自身的執法地位和大案查處、強調對問題的處理、處罰，加上公民的民主意識薄弱、政府和公益組織機構的受托責任意識不強，審計界的績效法律法規、審計準則指南和評價體系的不健全、審計機關內部管理、人才隊伍建議等諸多方面的制約，大大地限制了政府績效審計的發展。
二、解決制約我國政府績效審計發展問題的對策
(一)探索建立中國特色的績效審計模式。充分借鑒國內外先進的績效審計理論和經驗，結合我國實際，從概念、體制、法律法規依據、操作程序和方法等方面，構建相對完整和完善的具有中國特色的政府績效審計模式。
(二)建立健全績效審計法律規范。從法律、法規的高度對我國政府績效審計加以定位，修訂完善包括《審計法》、《預算法》在內的相應法律法規，適時出臺《政府績效審計辦法》和與之配套的審計準則、操作指南以及審計評價模式，明確政府績效審計的內涵、責任、權利、義務以及審計范圍、審計程序等，為開展政府績效審計提供依據和打好基礎。
(三)加快政府管理模式和理念的轉變。加大公共管理改革的步伐，加快政府從“全能政府”向“有限政府”轉變，從比較注重過程控制和對財經法紀的遵守上向更多重視目標實現和結果的要求方面轉變，讓政府更多關注公共資源配置、經濟社會發展和民生工程建設績效，不斷加強績效管理與控制的意識的培養，形成現代政府治理模式。
(四)轉變審計體制，保證審計的獨立性和權威性。可將審計機關由政府組成部門獨立出來，歸屬于全國人民代表大會，人大常委會下設專門委員會組織和領導全國的審計工作，對各級政府實施審計監督，審計機關可實現垂直領導管理模式，以充分保證政府審計的獨立性、公正性。同時，進一步加強審計整改、審計公告力度，打造“陽光審計”。
(五)建立科學的指標評價體系。要建立以國家的法律法規、方針政策，地方立法機關和地方行政機構制定的地方性法規，各種計劃、指標、預算和定額，本單位或同行業的歷史先進水平、平均水平，以及科學測定的經濟技術數據為基礎的評價模型，為績效審計探索和實踐打下基礎。
(六)繼續加大審計內部建設，重點關注人才隊伍建設，擴大項目比重、拓展審計內容、加大成果運用，充分發揮審計保障國家經濟社會運行的“免疫系統”功能，真正構建與社會主義市場經濟相適應的中國特色的審計監督制度。
作者：李娟單位：安徽省宿州市橋區審計局
