農(nóng)業(yè)保險問題分析

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一、當前中國農(nóng)業(yè)保險面臨的主要矛盾

(一)農(nóng)業(yè)保險自然需求增加與有效需求不足的矛盾我國農(nóng)民脫貧致富已經(jīng)取得了實質(zhì)性進展,目前,大部分農(nóng)民的溫飽問題已經(jīng)基本解決,然而農(nóng)民人均收入增長難以擺脫靠天吃飯的局面,農(nóng)業(yè)收入增長依然十分緩慢。在這種背景下,農(nóng)業(yè)保險的自然需求較有效需求要大得多。近年來,由于農(nóng)業(yè)自然風險的增加,伴隨而來的農(nóng)業(yè)保險的自然需求也在增加。1990年代以來,我國的受災(zāi)面積和成災(zāi)面積一直呈現(xiàn)上升趨勢。而每一次自然災(zāi)害或意外事故的發(fā)生,都給人民的生命財產(chǎn)造成巨大損失,嚴重地影響了農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)步增長和人民生活的安定。而我國現(xiàn)行的社會救濟制度還不能對農(nóng)業(yè)災(zāi)害給農(nóng)業(yè)造成的損失給予足夠的補償。1998年我國遭受百年一遇的洪水,直接經(jīng)濟損失達1666億元,而農(nóng)業(yè)保險的賠付金額不足億元。災(zāi)后迅速恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn),客觀上要求建立新的農(nóng)業(yè)風險分散、損失補償制度,農(nóng)業(yè)保險就是適應(yīng)這一需要產(chǎn)生的。由于我國農(nóng)戶超小規(guī)模經(jīng)營,農(nóng)業(yè)保險中的有效保險需求難以真實體現(xiàn)出來。農(nóng)民的收入不穩(wěn)定,1997—2000年,農(nóng)民人均純收入增幅連續(xù)四年下降,增長率從1996年的9%下降到2000年的2.1%,到2001年的增長率提高到4.2%。恩格爾系數(shù)盡管有所下降,但是2001年的數(shù)值是47.8%,仍然比城鎮(zhèn)居民高出10個百分點,加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下,農(nóng)民對生產(chǎn)的投入大有難以承受之勢。因此,自發(fā)購買農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟基礎(chǔ)是脆弱的。可供支配的收入數(shù)量少以及農(nóng)業(yè)保險費缺乏足夠的經(jīng)濟保障是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中所面臨的客觀障礙。由于農(nóng)業(yè)自然風險增加,農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足,必然導致農(nóng)業(yè)保險范圍過窄,規(guī)模狹小,很難滿足保險經(jīng)營所依賴的大數(shù)法則理論。正因為農(nóng)業(yè)保險自然需求增加和有效需求不足的矛盾,導致農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者風險集中,賠付率較高,商業(yè)性保險公司無法獲得直接經(jīng)濟效益,這就很難刺激農(nóng)業(yè)保險的有效供給,在萎縮的供給和低迷的需求狀態(tài)下,農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。

(二)制度供給不足與加快農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展的矛盾在我國,無論是政府、企業(yè)還是農(nóng)民都缺乏對農(nóng)業(yè)保險的充分認識,農(nóng)業(yè)保險事業(yè)未納入農(nóng)業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃,沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)。自1982年我國恢復辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)以來,各方都在結(jié)合自身的情況,積極探索農(nóng)業(yè)保險的組織形式,概括起來大致有:(1)保險公司獨自經(jīng)營;(2)保險公司與地方政府聯(lián)辦;(3)保險合作社經(jīng)辦;(4)農(nóng)民互助保險組織經(jīng)營等形式。這些探索無疑對中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展是有益的。但這些分散的、缺少風險基金的組織無法滿足大量發(fā)展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的需要。當前大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險事業(yè)是大勢所趨,制度供給不足與加快發(fā)展農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的矛盾體現(xiàn)在:(1)現(xiàn)行的保險組織體系無法充分調(diào)動政府、保險人、被保險人三者的積極性,作為農(nóng)業(yè)保險的主體,其主體作用尚未充分體現(xiàn)。(2)政策性保險與商業(yè)性保險的關(guān)系處理不好。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位、農(nóng)產(chǎn)品的公共福利性以及當前我國農(nóng)業(yè)的實際情況決定了農(nóng)業(yè)保險應(yīng)具有政策性,這就必然要求在組織的設(shè)計上應(yīng)建立政策性的保險機構(gòu),但是現(xiàn)有的保險體系缺乏這一農(nóng)業(yè)保險的核心組織。農(nóng)業(yè)保險仍然是按照商業(yè)保險的經(jīng)營模式在運作。(3)現(xiàn)行的法律法規(guī)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。自農(nóng)業(yè)保險恢復開辦以來,長期受計劃經(jīng)濟體制的影響,導致農(nóng)業(yè)保險主體的經(jīng)營得不到國家應(yīng)有的政策支持。客觀上農(nóng)業(yè)保險事業(yè)需要大力發(fā)展,而農(nóng)業(yè)保險的專門法規(guī)遲遲沒有出臺,農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展缺乏一個有利的經(jīng)濟環(huán)境,國家對農(nóng)業(yè)保險的扶持政策很少。更有甚者,一些地方把農(nóng)業(yè)保險費的合理收取與亂攤派、亂收費、加重農(nóng)民負擔等同起來,阻礙了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。此外,農(nóng)業(yè)保險中的一個重要手段“強制保險”和《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定的“農(nóng)戶要在自愿的基礎(chǔ)上參加保險,任何組織不得強制”相矛盾。諸如此類矛盾都使農(nóng)業(yè)保險無法順利開展。

(三)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)增加與人才匱乏的矛盾當前的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)需要從縱深方面進行拓展,保險業(yè)的特殊經(jīng)營方式產(chǎn)生了對展業(yè)、精算、承保、投資、理賠等特殊人才的需求,在廣大的農(nóng)村市場開拓農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),對于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)人員的數(shù)量和質(zhì)量都有較高的要求。當前如果要擴大農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)量,農(nóng)業(yè)保險專業(yè)的人才匱乏問題顯得尤為突出。(四)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)增加與農(nóng)民逆選擇增加的矛盾如果要增加農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)量,農(nóng)民的逆選擇①也就可能隨之而增加。農(nóng)村種養(yǎng)兩業(yè)標的復雜、地理環(huán)境分散、經(jīng)營分散,未能進行集約化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)保險的標的物大都是活的生物,它們的生長、飼養(yǎng)都離不開人的行為的作用。同等風險等級下同等土地上的相同作物,其品種選擇、耕作方法、作業(yè)精心程度的差異必然帶來產(chǎn)量的差異。我國幅員遼闊,南北差異大,種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)標的多樣化,播種與養(yǎng)殖未能形成規(guī)模,零星、分散、戶數(shù)眾多、規(guī)模不大、流動性強,因此導致了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理上的特殊困難,即所謂的推廣險種難、賠付難、管理難,易出現(xiàn)農(nóng)民逆選擇的增加,這在一定程度上制約農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。從以上分析可以看出,農(nóng)業(yè)風險大量客觀存在,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為風險最為集中的行業(yè),客觀上需要保障機制為其保駕護航,促使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展。但是,農(nóng)業(yè)保險中面臨的種種矛盾令我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展前景不容樂觀。

二、化解中國農(nóng)業(yè)保險面臨的矛盾的建議

WTO框架下對農(nóng)業(yè)的保護將在很大程度上被限定于非價格保護,農(nóng)業(yè)保險是國際上最重要的非價格農(nóng)業(yè)保護工具之一。按照WTO規(guī)則的要求,發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)保險事業(yè),促進我國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展是當務(wù)之急。建議從以下幾方面來化解當前中國農(nóng)業(yè)保險面臨的矛盾:

(一)切實采取措施,提高農(nóng)業(yè)保險的有效需求水平采取一切手段增加農(nóng)民收入,只有農(nóng)民富起來,才會有農(nóng)業(yè)保險的興旺,農(nóng)業(yè)保險的自然需求增加與有效需求不足的矛盾才能得以緩解。同時,鼓勵種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營逐漸向大戶集中,一方面,可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營;另一方面,增加其對農(nóng)業(yè)保險的依賴性,保證農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的大數(shù)法則的實現(xiàn)。

(二)建立農(nóng)業(yè)保險行為主體互動機制,完善立法,為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供制度保障農(nóng)業(yè)保險的風險性較大,不能把它等同于一般的商業(yè)保險。政府需要進行較大的前期投入,要把以前單獨的政府行為、保險公司的行為、單個農(nóng)民的行為變?yōu)樾袨橹黧w的互動行為,建立農(nóng)業(yè)保險行為主體的互動機制,突出農(nóng)業(yè)保險的整體功能。各級政府部門要積極幫助農(nóng)民做好農(nóng)業(yè)保險的投保工作,提高農(nóng)業(yè)保險的投保率。在我國廣大農(nóng)民保險意識不強的特定經(jīng)營環(huán)境下,保險業(yè)應(yīng)緊緊依托政府,減少承保環(huán)節(jié),節(jié)省費用,拓寬承保面,降低賠付率。在西方國家是通過立法規(guī)定農(nóng)業(yè)保險必須由政府指定的保險公司經(jīng)營,其他保險公司不允許直接進入農(nóng)作物保險這一市場經(jīng)營,并利用政府宏觀調(diào)控手段限制農(nóng)業(yè)保險競爭,保險費率也由政府控制,經(jīng)營虧損由國家財政補貼。建議國家盡早出臺《農(nóng)業(yè)保險法》及配套的法律、法規(guī),用法律的形式明確政府在開展農(nóng)業(yè)保險中所應(yīng)發(fā)揮的職能和作用。避免政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性,或因財政困難而忽視對農(nóng)業(yè)保險的支持,并以此提高農(nóng)民的保險意識。

(三)增強對農(nóng)民保險意識的培育,培訓農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)人才農(nóng)業(yè)保險是一件利國利民的好事,然而,要為全國億萬農(nóng)民所理解,所接受,成為億萬農(nóng)民的自覺行動,還需要一個教育過程。因此,必須堅持廣泛、持久、深入的宣傳工作,讓廣大農(nóng)民群眾對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、作用、好處以及投保和賠付方法等有比較深入和全面的了解,提高農(nóng)民的保險意識。要加強組織引導,采取農(nóng)民自愿和行政組織相結(jié)合的辦法,努力形成有利于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的大環(huán)境和大氣候。重視農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)人才的培訓工作,在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)定期或不定期地開展農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營業(yè)務(wù)知識培訓,在基層培養(yǎng)一批精通農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的人才。從事基層農(nóng)險工作的專業(yè)人員要擁有三方面的知識:一是有關(guān)保險和農(nóng)業(yè)保險的理論知識;二是有關(guān)農(nóng)村社會經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理的基本知識;三是農(nóng)業(yè)技術(shù)知識和農(nóng)業(yè)災(zāi)害防治和救濟有關(guān)知識。充分借用外國先進經(jīng)驗,培訓一批適合中國國情、適合農(nóng)業(yè)保險市場需要的跨世紀、高層次、外向型的保險專業(yè)人才。

(四)完善和拓展農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的職能,克服農(nóng)業(yè)保險中的逆選擇由于農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)在風險管理中的獨特地位,它應(yīng)該而且可以為保戶提供風險管理服務(wù),其服務(wù)內(nèi)容可以包括:為保戶防災(zāi)減災(zāi)提供咨詢和監(jiān)督,為保戶提供風險分析和風險管理的技術(shù),對農(nóng)業(yè)保險的作用進行長期的宣傳等等,這一點對我國現(xiàn)階段的小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)濟具有重要意義。在農(nóng)村建立農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)可以同農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的建立結(jié)合起來,使一套機構(gòu)同時具備多種職能,做到人力、物力、財力資源的共享,降低農(nóng)業(yè)服務(wù)體系和保險機構(gòu)的運行成本。保險業(yè)中的逆選擇問題是世界性難題,因此,農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)針對逆選擇現(xiàn)象,要制訂相應(yīng)的措施和規(guī)定,如要保前實地考查,適當提高保險費率等。評定是保險正確合理實行補償?shù)年P(guān)鍵,農(nóng)業(yè)保險工作的順利開展必須要有良好的評估體系做保證,我國至今還沒有一個統(tǒng)一的指標體系,農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況逐漸探索建立相對科學合理的評估體系,盡量將農(nóng)業(yè)保險中的逆選擇減少到最低限度。