農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式抉擇

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一、我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失情況及保險(xiǎn)現(xiàn)狀

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失情況。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一,災(zāi)害種類多、頻度高、覆蓋面廣、損失巨大。聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)資料表明:20世紀(jì)以來,全世界54個(gè)最嚴(yán)重的自然災(zāi)害事件中有8個(gè)發(fā)生在中國(guó)。近幾十年來,由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中忽視自然規(guī)律,我國(guó)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的頻次增多、危害加重,造成的損失呈直線上升趨勢(shì)。20世紀(jì)60年代我國(guó)平均每年的自然災(zāi)害損失約300億元人民幣,70年代520億元,80年代620億元,90年代迅速攀升到1724億元。進(jìn)入21世紀(jì)后,前五年平均每年的經(jīng)濟(jì)損失已達(dá)1840億元,比20世紀(jì)80年代增長(zhǎng)了3倍。尤其2008年初的雪災(zāi)和5月12日發(fā)生的汶川地震,更是造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人民生命財(cái)產(chǎn)的損毀。洪澇和干旱是對(duì)農(nóng)業(yè)危害最大的兩種自然災(zāi)害,其出現(xiàn)的時(shí)間和地區(qū)都比較集中危害程度很大。據(jù)統(tǒng)計(jì),自1996年以來平均每?jī)赡昃桶l(fā)生了一次大的旱澇災(zāi)害,一般的旱澇災(zāi)害更是頻繁,因此造成的損失巨大。近10多年來,我國(guó)每年平均因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2000多億元。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)不僅每年對(duì)農(nóng)業(yè)部門造成重大損失,而且直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者減產(chǎn)減收并因?yàn)?zāi)致貧、返貧。因此,我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的補(bǔ)償和保險(xiǎn)。加入WTO后,現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼與出口補(bǔ)貼受到限制,但WTO允許建立社會(huì)化的保障制度來保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的合法利益,這意味著我國(guó)需要調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的保護(hù)與支持機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明,建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)政策性保險(xiǎn)制度,無疑是一種非常合理而有效的舉措。那么,我國(guó)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)情況如何呢?

2.我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)不僅是比較利益最低的產(chǎn)業(yè),而且也是自然風(fēng)險(xiǎn)最大的產(chǎn)業(yè)。面對(duì)日益嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失,我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快確立農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)制度。然而,我國(guó)的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)卻是嚴(yán)重滯后。盡管在20世紀(jì)80年代中期,中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開始嘗試農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn),但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn),整個(gè)保險(xiǎn)業(yè)都走上一條商品化、市場(chǎng)化的不歸之路,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的嘗試因其風(fēng)險(xiǎn)、費(fèi)率和賠付率畸高,保險(xiǎn)公司與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者均不堪重負(fù),到20世紀(jì)末,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅未能得到普及,而且持續(xù)萎縮。致使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)極度缺失,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢、規(guī)模狹小、范圍過窄,農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制極其脆弱,與發(fā)達(dá)國(guó)家差距大。1998年長(zhǎng)江流域與東北地區(qū)的大水災(zāi),水災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1600多億元,而在水災(zāi)中遭受重大損失的全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者只獲得保險(xiǎn)賠款1000萬元左右,只占當(dāng)年全國(guó)特大水災(zāi)保險(xiǎn)賠款總數(shù)的1/300。又如2006年,我國(guó)農(nóng)作物受損面積41091•3公頃,因?yàn)?zāi)直接損失達(dá)2528•1億元。而中央累計(jì)投入各類抗災(zāi)救災(zāi)資金111•98億元,社會(huì)各界捐款35•89億元,其他物資折價(jià)4•69億元,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款5•84億元(農(nóng)作物賠款只是其中一部分)。由此可見,農(nóng)民主要還是采取自救、依靠政府救濟(jì)(社會(huì)捐助)等方法來防范和分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著非常有限的“穩(wěn)定器”與“助推器”作用。2008年年初,歷史罕見的巨大的低溫雨雪冰凍災(zāi)害事件的賠付事實(shí)更是證明,我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展很不夠,大大落后于發(fā)達(dá)國(guó)家。據(jù)中國(guó)保監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù),截至2月12日,保險(xiǎn)業(yè)共接到報(bào)案85•1萬件,已付賠款10•4億元。但在已賠付的賠款構(gòu)成中,機(jī)動(dòng)車輛險(xiǎn)和企財(cái)險(xiǎn)、建工險(xiǎn)占80%以上,而受巨災(zāi)影響最大的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投保率很低,賠款占比極低。對(duì)于純農(nóng)業(yè)的賠付額度不足1%,總額也就4千萬元,農(nóng)民住宅方面不到600萬元。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的產(chǎn)品開發(fā)也存在不少空白,像湖南7300萬畝油菜絕收,卻沒有相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品,受災(zāi)農(nóng)戶得不到一分錢的保險(xiǎn)賠償。由于一些農(nóng)作物品種的保險(xiǎn)尚未啟動(dòng),使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的報(bào)案率和最終賠款占總損失比例明顯偏低,這反映出目前很多農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品還沒有推出來,保險(xiǎn)的覆蓋面還不能適應(yīng)群眾的要求。國(guó)外巨災(zāi)后,保險(xiǎn)賠款可承擔(dān)30%以上的損失補(bǔ)償,發(fā)達(dá)國(guó)家甚至可達(dá)60%-70%。相比之下,我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)明顯落后,與發(fā)達(dá)國(guó)家差距大。

二、合理定位我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)性質(zhì)

頻發(fā)的自然災(zāi)害給我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了極大的影響,也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率居高不下,進(jìn)而制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。要使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有一個(gè)較大的發(fā)展,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在減輕農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失和保持農(nóng)村穩(wěn)定中的作用,首先必須對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)進(jìn)行合理定位。根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身的特質(zhì)和屬性,也根據(jù)國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀,將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位在政策性保險(xiǎn)上,是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特質(zhì)和屬性決定了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)為政策性保險(xiǎn)。對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)品屬性,國(guó)內(nèi)有關(guān)理論研究文獻(xiàn)很多。劉京生(2003)認(rèn)為,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有商品和非商品的兩重性;陳璐(2004)提出,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于混合產(chǎn)品中的第三種類型,是具有利益外溢特征的產(chǎn)品;馮文麗(2004)認(rèn)為,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有正外部性,系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、信息不對(duì)稱和正外部性是各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的一般原因;孫秀清(2005)則明確提出,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有政策性,商業(yè)性經(jīng)營(yíng)已陷入困境。Hazell(1992)把商業(yè)性保險(xiǎn)公司持續(xù)發(fā)展的條件界定為:(A+I)/P<1,其中A為平均費(fèi)用,I為平均賠款支出,P為平均保費(fèi)收入。其含義是保費(fèi)收入必須大于賠款支出和管理費(fèi)用之和才能盈利,否則就會(huì)虧損。C•Uiggi(1994)認(rèn)為,沒有一個(gè)國(guó)家能連續(xù)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入足以彌補(bǔ)賠款支出的管理成本。實(shí)踐也證明,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)效益高而自身經(jīng)濟(jì)效益低,具有顯著的公益物品性質(zhì)或外部性特點(diǎn),是一種公共產(chǎn)品。同時(shí),農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。因此,在實(shí)際中,應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)的特性和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品屬性以及農(nóng)業(yè)的重要戰(zhàn)略地位,建立政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)機(jī)制。也就是說農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)由政府來主導(dǎo)其供給,政府要把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)特殊的準(zhǔn)公共物品,給予經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼和其它扶持,它以追求社會(huì)效益為宗旨,不以追求贏利為目的。

2.國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)實(shí)行政策性保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)囊环N機(jī)制,已成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)重要工具。20世紀(jì)以來,以農(nóng)作物承保為代表的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),最早發(fā)生在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,因?yàn)檗r(nóng)業(yè)在國(guó)家工業(yè)化的過程中,已經(jīng)大規(guī)模地走上了產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路,農(nóng)業(yè)自身經(jīng)營(yíng)和發(fā)展方向及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作,客觀地提出了對(duì)保險(xiǎn)的需求,于是一些私人商業(yè)性保險(xiǎn)公司開始試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),但幾乎都陷入了失敗的困境。自20世紀(jì)30年代以后,美國(guó)、加拿大、法國(guó)、日本等國(guó)開始了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)驗(yàn)。政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行低費(fèi)率和高補(bǔ)貼的政策,由政府出面組織農(nóng)作物保險(xiǎn),逐步擴(kuò)大投保面積,保險(xiǎn)費(fèi)率根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)民承受能力逐年增加,農(nóng)民負(fù)擔(dān)保費(fèi)的一部分,不負(fù)擔(dān)任何保險(xiǎn)的行政業(yè)務(wù)支出。政府通過政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立,有效地保障了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展并沿用至今。

3.實(shí)踐證明,發(fā)展中國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)尤為重要。發(fā)展中國(guó)家經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的教訓(xùn),也表明了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的必要性和重要性。發(fā)展中國(guó)家農(nóng)民對(duì)自然環(huán)境的依存程度仍然很強(qiáng),對(duì)自然災(zāi)害的預(yù)測(cè)和抵御能力依然較低。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)過度導(dǎo)致農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),尤其是農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)將是農(nóng)民首選的目標(biāo)之一,也將會(huì)被實(shí)踐證明是一種有效的制度安排。另一方面,在政策性保險(xiǎn)制度下,由于農(nóng)民付出了一定的保險(xiǎn)費(fèi),當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在遭受損失的情況下,被保險(xiǎn)的農(nóng)民能作為一項(xiàng)權(quán)利而提出索賠,能夠進(jìn)一步幫助農(nóng)民提高他們抗災(zāi)自救的防范能力與信心,也能鼓勵(lì)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上更多的投資和采用新技術(shù),從而穩(wěn)定他們的收入保證整個(gè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。這種效果是政府直接救濟(jì)所不能達(dá)到的。2008年之初,我國(guó)南方多個(gè)省份遭受雪災(zāi),農(nóng)業(yè)損失嚴(yán)重而保險(xiǎn)極度缺失,更顯露出建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的迫切性。

三、選擇適合國(guó)情的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種準(zhǔn)公共物品,其利益是外在的。從長(zhǎng)期來看,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的真正受益者是廣大消費(fèi)者,是全社會(huì),而不僅僅是保險(xiǎn)公司和被保險(xiǎn)的農(nóng)民。因此,政府應(yīng)在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中起主導(dǎo)作用。但是,政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取何種經(jīng)營(yíng)模式,政府以什么方式參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理,則是值得探討的一個(gè)重大問題。目前,國(guó)內(nèi)的研究對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式的選擇主要可以歸納為以下幾個(gè)方面:第一,“政府論”模式,即由政府出資設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。該模式的運(yùn)行機(jī)制是:建立事業(yè)性質(zhì)的中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)公司經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)。通過國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法,建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專項(xiàng)基金,并實(shí)行法定保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)方針。第二,“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作論”模式,即建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社。該模式主張建立合作保險(xiǎn)為主體的保險(xiǎn)組織。以合作保險(xiǎn)組織為主體,以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為主導(dǎo),其他保險(xiǎn)公司作為補(bǔ)充的多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系,以調(diào)動(dòng)各方面的積極性。第三,“商業(yè)論”模式,即以商業(yè)性保險(xiǎn)為主、政策性保險(xiǎn)為輔的多家辦保險(xiǎn)的模式。所謂“商業(yè)性保險(xiǎn)為主”是指保險(xiǎn)公司選擇一定的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種,按照商業(yè)性原則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。所謂“政策性保險(xiǎn)為輔”是指除了商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)外,允許少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人保公司在地方政府支持下開辦政策性保險(xiǎn)。第四,“區(qū)域論”模式,即我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展應(yīng)實(shí)行“區(qū)域化”發(fā)展戰(zhàn)略。原有的全國(guó)“一刀切”的集中統(tǒng)一發(fā)展模式是困擾農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主要原因,因?yàn)椤耙坏肚小钡霓r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展方式扭曲保險(xiǎn)發(fā)展價(jià)格機(jī)制、弱化保險(xiǎn)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制,抑制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害損失的區(qū)域性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的區(qū)域差異性決定了區(qū)域化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是公共物品,具有很強(qiáng)的正向外部性,且風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率高、損失面廣、損失額大,傳統(tǒng)的由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)體制,已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,也很難滿足農(nóng)民多樣化的保險(xiǎn)需求。因此,應(yīng)把農(nóng)險(xiǎn)從商險(xiǎn)中分離出來,成立以國(guó)家政策保險(xiǎn)為主的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。依據(jù)公共產(chǎn)品供給理論,國(guó)家對(duì)于公共產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)完全可以分開,國(guó)家可以通過財(cái)政購買方式實(shí)現(xiàn)提供。因此,根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況,應(yīng)當(dāng)綜合國(guó)內(nèi)幾種主要模式的優(yōu)勢(shì),建立一種“政府主導(dǎo),商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)”的運(yùn)營(yíng)模式,即對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),可以不由政府直接經(jīng)營(yíng),而是交由商業(yè)性保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)來經(jīng)營(yíng),政府提供政策和財(cái)政、稅收等方面的支持。如可建立隸屬于財(cái)政部或者農(nóng)業(yè)部的“國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理公司”,按照主要農(nóng)業(yè)區(qū)域和氣象區(qū)域,設(shè)立垂直管理的分公司或支公司。公司不直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),而是主要負(fù)責(zé)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)和改進(jìn),制定業(yè)務(wù)規(guī)則;設(shè)計(jì)具體險(xiǎn)種;審查申請(qǐng)參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司資質(zhì);根據(jù)各商業(yè)性保險(xiǎn)公司政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量向其提供財(cái)政補(bǔ)貼;向有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供再保險(xiǎn)等,經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款。