政府在農(nóng)保中的意義

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1我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷史回顧

自新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大致經(jīng)歷了初期的快速發(fā)展、中期的短暫停滯以及改革開(kāi)放以來(lái)的持續(xù)發(fā)展3個(gè)階段。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的每一階段都與政府的干預(yù)休戚相關(guān)，其興起、發(fā)展直至萎縮停辦，都是政府間接或直接干預(yù)的結(jié)果。

1．1新中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)初期的迅猛發(fā)展(1949～1958年)

建國(guó)初期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨百?gòu)U待興的局面。因此，當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度制定的主要目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復(fù)蘇，為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和重工業(yè)傾斜發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施開(kāi)辟道路。1949年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司(以下簡(jiǎn)稱中國(guó)人保)成立，并迅速在全國(guó)建立了分支機(jī)構(gòu)。為恢復(fù)在戰(zhàn)爭(zhēng)中受到破壞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鞏固的成果，剛剛成立的中國(guó)人保于1950年將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提上議事日程，最初試辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要借鑒了前蘇聯(lián)的模式和經(jīng)驗(yàn)，并與當(dāng)時(shí)的行政中心工作——、抗美援朝結(jié)合在一起，以政治任務(wù)的形式推進(jìn)。

1．2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中期的停滯(1959—1981年)

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和第一個(gè)五年計(jì)劃全面完成的情況下，決策層思想上的冒進(jìn)主義和工業(yè)化沖動(dòng)開(kāi)始抬頭。隨著社會(huì)主義改造基本完成，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)產(chǎn)權(quán)形式的壟斷。當(dāng)時(shí)包括政府在內(nèi)的社會(huì)各界都認(rèn)為，保險(xiǎn)是資金在全民所有制企業(yè)之間的無(wú)謂轉(zhuǎn)移，保險(xiǎn)取代財(cái)政的職能，只會(huì)增加國(guó)家的管理成本。與此同時(shí)，農(nóng)村合作化進(jìn)程完成，農(nóng)村私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家控制的壟斷產(chǎn)權(quán)已承擔(dān)起防范風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)損失和保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職能，這樣，無(wú)論是在農(nóng)村還是在城市，保險(xiǎn)都失去了存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，政府于1958年12月決定，立即停辦國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。自此，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)全面退出，農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)被迫停辦，這次停辦直至1981年。

1．3市場(chǎng)化改革時(shí)期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的蓬勃發(fā)展(1982—1992年)

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)開(kāi)始建立和普遍實(shí)行農(nóng)業(yè)家庭承包責(zé)任制，最終廢除了體制，同時(shí)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度也逐步完善。1982年，國(guó)務(wù)院為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在新時(shí)期的發(fā)展做出了一系列重大決定。1982年2月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的中國(guó)人民銀行《關(guān)于國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見(jiàn)的報(bào)告》中指出，“為了適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，保險(xiǎn)工作如何為8億農(nóng)民服務(wù)，是必須予以重視的一個(gè)課題。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照落實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的需要，從各地的實(shí)際情況出發(fā)，積極創(chuàng)造條件，抓緊做好準(zhǔn)備，逐步試辦農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、畜牧保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)”。至此，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在經(jīng)歷了1958年停辦后的24年空白之后，在改革開(kāi)放的大幕下揭開(kāi)了新的篇章，我國(guó)農(nóng)村保障體系又逐漸由國(guó)家救濟(jì)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。同年，中國(guó)人保全面恢復(fù)試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)。從試辦到1993年，是由低速增長(zhǎng)到高速增長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到了快速平穩(wěn)的發(fā)展。j該階段的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展確實(shí)體現(xiàn)了政府職責(zé)，但并不全面，具有隱性化特征。政府并沒(méi)有成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，只是給予了開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的中國(guó)人保一定的政策鼓勵(lì)和財(cái)政支持，缺乏系統(tǒng)的管理，這對(duì)建立完善有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度目標(biāo)尚遠(yuǎn)。此外，盡管政府出臺(tái)了很多政策指導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，但并未出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，不能對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展實(shí)施有效監(jiān)管，不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。因此，政策的變動(dòng)會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展產(chǎn)生很大影響，這也是下一階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)入萎縮徘徊階段的重要誘因。

1．4市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立時(shí)期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的探索與困擾(1993年至今)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在該階段經(jīng)歷了改革開(kāi)放以來(lái)前期的迅速發(fā)展后，進(jìn)入萎縮徘徊階段。同時(shí)，隨著政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，2004—2011年，連續(xù)七年中央一號(hào)文件均為涉農(nóng)文件，在相關(guān)職能部門的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)全方位推進(jìn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也取得了較大發(fā)展。因此，該階段又可劃分為2個(gè)不同的階段：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮徘徊階段和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恢復(fù)發(fā)展階段。

1．4．1農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮徘徊階段(1993～2003年)。1992年春，鄧小平視察南方重要講話的發(fā)表和中共十四大的召開(kāi)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度沿市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向變遷的速度加快。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，人們所期望的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高速發(fā)展的局面并未產(chǎn)生。當(dāng)時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)各個(gè)領(lǐng)域，險(xiǎn)種已從1982年恢復(fù)試辦時(shí)僅有的生豬、大牲畜等幾個(gè)險(xiǎn)種，發(fā)展到棉花、水稻、烤煙、雞、兔、羊、對(duì)蝦養(yǎng)殖和扇貝養(yǎng)殖等近百個(gè)險(xiǎn)種，而且還開(kāi)發(fā)了商品性農(nóng)業(yè)、開(kāi)發(fā)性農(nóng)業(yè)、科技興農(nóng)等項(xiàng)目保險(xiǎn)的新險(xiǎn)種，如塑料大棚保險(xiǎn)、海塘壩保險(xiǎn)、地瓜脫毒保險(xiǎn)等險(xiǎn)種；部分險(xiǎn)種，如麥場(chǎng)火災(zāi)保險(xiǎn)、棉花保險(xiǎn)、煙葉保險(xiǎn)等已在全國(guó)大面積開(kāi)展。但從規(guī)模上來(lái)看，1993—2003年，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由高速增長(zhǎng)到低速增長(zhǎng)的滑坡過(guò)程，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展陷入困境。1992年底，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)8．17億元，占當(dāng)年財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的2．57％，但到1997年底，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅占財(cái)產(chǎn)保費(fèi)收入的1．18％；1998年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)滑坡更加嚴(yán)重；到2000年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入僅占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)收入的0．66％。總得來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)收入的比重一直呈下降趨勢(shì)，這與整個(gè)保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展勢(shì)頭格格不入。在該時(shí)期，政府本著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的原則，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體幾乎沒(méi)有任何政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼，也就是說(shuō)，政府在該時(shí)期的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中沒(méi)有承擔(dān)其相應(yīng)的職責(zé)，而是放任農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，讓其自主探索。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品：的準(zhǔn)公共品屬性決定了商業(yè)保險(xiǎn)公司不可能提供有效供給，在沒(méi)有政府財(cái)政補(bǔ)貼的情況，農(nóng)民不愿、也無(wú)力支付較高的保險(xiǎn)費(fèi)，因此，農(nóng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體不得不壓縮原有的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)入日益萎縮的惡性循環(huán)狀態(tài)。筆者認(rèn)為，政府職責(zé)的缺位是導(dǎo)致1993～2003年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮徘徊的唯一原因。

1．4．2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恢復(fù)發(fā)展階段(2o04年至今)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是：面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅，無(wú)論哪一種風(fēng)險(xiǎn)，都有可能對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。在經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)自由化的沖擊下，這些風(fēng)險(xiǎn)的作用更加顯化和復(fù)雜化。從我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看，農(nóng)業(yè)仍比較落后，各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)都影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的落后狀況并不能很快改變。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮徘徊的狀態(tài)將嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而波及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。值得慶幸的是，目前政府高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，正積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。近年來(lái)，中國(guó)保監(jiān)會(huì)始終把促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展、為“三農(nóng)”提供保險(xiǎn)服務(wù)作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，積極研究建立符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。新一輪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的全方位推進(jìn)，帶來(lái)了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的良機(jī)，政府在其中所起的作用有目共睹。隨著新一輪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的深度和廣度的進(jìn)～步提升，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)呈現(xiàn)區(qū)域化發(fā)展特征，少數(shù)地區(qū)或因地區(qū)農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，或因地方政府的重視，或因探索到一種合適的制度模式，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到較快發(fā)展。這些具區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式的探索，對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的提升起到了重要作用，為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。總體而言，從2004年以來(lái)，在政府主體的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)始進(jìn)入迅速恢復(fù)階段，且勢(shì)頭漸長(zhǎng)，已初具規(guī)模。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已開(kāi)始進(jìn)人政府誘導(dǎo)發(fā)展階段，各級(jí)政府在政策指導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、法律監(jiān)管等方面開(kāi)始承擔(dān)應(yīng)盡職責(zé)。當(dāng)然，其間必然會(huì)有許多難以克服的難題，但隨著政府職責(zé)的歸位，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)入了新階段。

2我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)狀

頻發(fā)的惡劣天氣在造成農(nóng)作物減產(chǎn)絕收、農(nóng)民收入減少的同時(shí)，也將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性提升到新的高度。經(jīng)過(guò)多年探索，在中央及各級(jí)政府的日漸重視，以及企業(yè)的共同努力下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但仍然存在諸多問(wèn)題。

2．1農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入低。增長(zhǎng)速度不穩(wěn)

從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，2006年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入達(dá)到歷史最好的8．5億元，但僅占總保費(fèi)的0．15％，如果按全國(guó)2．2億農(nóng)戶分?jǐn)偅骄總€(gè)農(nóng)戶僅投入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)3．86元。1990年以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的增長(zhǎng)速度不穩(wěn)，其變化與政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策變化相一致。

2．2投保金額少，受災(zāi)面積大

2006年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金額達(dá)到了歷史最高的20．69~_／hm，而農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積卻高達(dá)4109萬(wàn)hIn2，如此低的保險(xiǎn)金額對(duì)補(bǔ)償或減輕農(nóng)業(yè)所遭受的風(fēng)險(xiǎn)損失作用甚微。1990～2006年，大部分年份的保險(xiǎn)金額在l0hm2左右，最少的年份只有5~／hm2；而我國(guó)獨(dú)特的氣候和地質(zhì)條件，使每年的受災(zāi)面積占農(nóng)田面積的比例非常高。

2．3農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率高

農(nóng)作物的生命性、周期性、連續(xù)性等特征，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身表現(xiàn)出極高的“弱質(zhì)性”，因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除了要面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)之外，還同時(shí)面臨諸如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)等，這樣的高風(fēng)險(xiǎn)使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率與給付極高。1990—2006年，年平均賠付與給付率高達(dá)84．71％，其中超過(guò)100％的有4年，1991年達(dá)到最高，為119．10％。由此可見(jiàn)，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司無(wú)錢可賺，如果再加上一定比例的管理費(fèi)用，甚至虧損。

2．4農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)占保險(xiǎn)業(yè)的比例低

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要承保單位為中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，后簡(jiǎn)稱人保，鑒于人保的完全商業(yè)化運(yùn)作、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率較高，我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)開(kāi)始萎縮。1991～2006年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收人占整個(gè)保費(fèi)收人中的比重低，在一定程度上制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的整體規(guī)模較小，發(fā)展水平較低，對(duì)農(nóng)業(yè)的保障程度較差。要想改變這種狀況，就要加大政府支持力度，完善供需平衡機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展。

3我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)特征的理論分析

3．1農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特殊性的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題是融合了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會(huì)繁榮的系統(tǒng)性問(wèn)題，完全不同于單純的市場(chǎng)商品交易業(yè)務(wù)，其“市場(chǎng)失靈”和“外部效益”現(xiàn)象值得關(guān)注。在純粹沒(méi)有外力作用的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，農(nóng)民個(gè)人在投保活動(dòng)中購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的邊際私人收益勢(shì)必小于邊際社會(huì)收益，邊際私人成本大于邊際社會(huì)成本。私人收益小于社會(huì)收益、私人成本大于社會(huì)成本的差異就是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正外部性。在這種外部特征極為明顯的格局下，全社會(huì)就演繹成了投保人的“搭便車”者。但是，保險(xiǎn)人、投保人都基于其自身制度限制，而無(wú)法對(duì)由其產(chǎn)生的正向外部效應(yīng)進(jìn)行收費(fèi)，從而導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的消費(fèi)量低于社會(huì)的理想消費(fèi)量，需求出現(xiàn)不足，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給量也小于社會(huì)理想的供給量，供給出現(xiàn)不足。因此，從社會(huì)整體效益看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品并不是嚴(yán)格和完整意義上的“私人產(chǎn)品”，而是介于私人物品和公共物品之間，更多趨向于公共物品的一種準(zhǔn)公共物品。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的產(chǎn)品屬性具有極強(qiáng)的正外部性，農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分?jǐn)傌?zé)任應(yīng)該是社會(huì)性、多元化的固有特征下，沒(méi)有政府的“有形之手”，必然會(huì)出現(xiàn)“供給有限，需求不足”的“雙冷”局面，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。

3．2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特殊性的保險(xiǎn)學(xué)分析

傳統(tǒng)保險(xiǎn)理論認(rèn)為，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)以大數(shù)法則為基礎(chǔ)，保險(xiǎn)基金是“取之于面，用之于點(diǎn)”，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)能穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分散和組織經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”職能的首要條件，就是要求承保的風(fēng)險(xiǎn)必須是“獨(dú)立的隨機(jī)事件”。然而，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有強(qiáng)烈的系統(tǒng)性，并不完全符合傳統(tǒng)的“理想可保風(fēng)險(xiǎn)”準(zhǔn)則。由于風(fēng)險(xiǎn)單位地域的廣闊性和災(zāi)害的系統(tǒng)性特點(diǎn)，保險(xiǎn)公司難以通過(guò)集中大量風(fēng)險(xiǎn)單位來(lái)分?jǐn)倱p失，已成為保險(xiǎn)賠償能力的最大障礙。從保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)技術(shù)看，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在特殊的技術(shù)障礙：第一，保險(xiǎn)責(zé)任的確定與保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定比較困難；第二，定損理賠難度較大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的都是有生命的動(dòng)植物，對(duì)損失程度、未來(lái)產(chǎn)量和產(chǎn)品質(zhì)量以及市場(chǎng)價(jià)值的估測(cè)都很困難。

4我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)徘徊不前的原因

4．1保險(xiǎn)市場(chǎng)供需雙重不足

對(duì)于供給方的保險(xiǎn)公司而言，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)陷入展業(yè)難、收費(fèi)難、理賠難的“三難”困境，商業(yè)化體系下衍生了“大干大賠、小干小賠、不干不賠”的被動(dòng)境況。高額的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率和有限的農(nóng)民付費(fèi)能力，迫使按照商業(yè)模式運(yùn)作的保險(xiǎn)公司，理性地選擇了削減甚至放棄此類業(yè)務(wù)，在追求利潤(rùn)最大化過(guò)程中，自然地減少對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保能力，轉(zhuǎn)而熱衷于其他險(xiǎn)種，直到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其他險(xiǎn)種的邊際承保利潤(rùn)相等時(shí)為止。十多年來(lái)，在我國(guó)利潤(rùn)豐厚的多險(xiǎn)種市場(chǎng)上，保險(xiǎn)公司把業(yè)務(wù)向贏利險(xiǎn)種轉(zhuǎn)移，自然促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給主體出現(xiàn)不足，供給力量漸趨萎縮。對(duì)于需求方的農(nóng)民而言，其在許多方面屬于相對(duì)弱勢(shì)群體，而農(nóng)業(yè)又深受自然條件限制，在整體抵抗自然災(zāi)害和意外事故能力較差的情況下，通過(guò)保險(xiǎn)救助渠道，有利于建立農(nóng)村災(zāi)害保障體系。但在單戶分散生產(chǎn)條件下，生產(chǎn)成本較高，農(nóng)民在可支配收入并不寬余的限制下，對(duì)較高費(fèi)率的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)望而卻步，內(nèi)在的旺盛需求也不能形成現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)能力。在農(nóng)民眼里，與購(gòu)買生產(chǎn)資料、供養(yǎng)子女上學(xué)等更加重要和迫切的開(kāi)支相比，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還屬于一種高消費(fèi)的奢侈行為，投保支出在其支出排序中一直處于較次位置。盡管農(nóng)民也想獲得保險(xiǎn)救助，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)需求僅僅處于一種潛在狀態(tài)，而非現(xiàn)實(shí)需求。

4．2農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度嚴(yán)重落后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的實(shí)際需要

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏完善的立法支持。從1995年10月1日起執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》，主要是規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定較籠統(tǒng)，其中的149條規(guī)定，“國(guó)家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度，它對(duì)相關(guān)法律的依賴程度強(qiáng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)生和發(fā)展作為一種誘致性的制度變遷，其立法的意義遠(yuǎn)超出一般的商業(yè)規(guī)范性法律制度。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是國(guó)家保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要手段之一，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既不同于一般商業(yè)保險(xiǎn)，也不同于救災(zāi)救濟(jì)，而是帶有公益性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要政府經(jīng)濟(jì)政策的支持。但是，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)巨大，啟動(dòng)難度也較大。這樣，勢(shì)必把本該在政府扶持下前行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推向商業(yè)化操作軌道，政府資金的驅(qū)動(dòng)力作用沒(méi)有得到合理體現(xiàn)。因此，立法支持的缺失、政府政策的扶持性缺位加重了市場(chǎng)保險(xiǎn)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過(guò)程中，始終用法律來(lái)保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而在我國(guó)目前尚沒(méi)有針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專門農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律、法規(guī)，甚至連農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織制度、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和會(huì)計(jì)核算等都是參照商業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)范。

4．3農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部化特征削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的投保熱情

我國(guó)的糧食供應(yīng)主要依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)而不是依賴于進(jìn)口解決，因此，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者愿意購(gòu)買并且保險(xiǎn)公司也愿意供給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，必然會(huì)引起農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供給量增加，所有消費(fèi)者都將從中受益，而在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的需求缺乏彈性時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的實(shí)際收入則可能會(huì)下降，這時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全部收益都轉(zhuǎn)移給農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者。如果農(nóng)民不愿意購(gòu)買或者保險(xiǎn)公司不愿意供給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，則可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的供給量減少，而在農(nóng)產(chǎn)品需求缺乏彈性時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的實(shí)際收入并不會(huì)相應(yīng)下降，甚至可能上升。這種外部特征在一定程度上注解了為什么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)投保缺乏足夠的積極性。

4．4農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“低、小、散”特征影響了保險(xiǎn)參與者的運(yùn)營(yíng)效率

“低”指農(nóng)民收入相對(duì)于保險(xiǎn)費(fèi)率而言，處于低層次；“小”是指農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)相對(duì)于保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)而言，屬于小作坊；“散”是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)而言，呈現(xiàn)散狀化。由于收入的局限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在購(gòu)買保險(xiǎn)商品時(shí)，將會(huì)考慮保險(xiǎn)標(biāo)的出險(xiǎn)率和出險(xiǎn)損失兩因素，只有當(dāng)保險(xiǎn)標(biāo)的在其財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)或收入來(lái)源中占據(jù)比重較大，且出險(xiǎn)率也較高時(shí)，才會(huì)為它投保。而目前我國(guó)農(nóng)民收入格局明顯變異，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下跌，來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入占據(jù)農(nóng)民家庭收入的比重明顯減少，大批農(nóng)民棄農(nóng)打工，農(nóng)業(yè)甚至有演變?yōu)檗r(nóng)民“副業(yè)”的趨勢(shì)，農(nóng)民普遍認(rèn)為自費(fèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無(wú)特別必要。同時(shí)，從保險(xiǎn)公司來(lái)看，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為野外進(jìn)行，受系統(tǒng)性、災(zāi)害性天氣及疫情影響較大，在家庭化勞作情況下，部分投保者可能在信息不對(duì)稱下，存在僥幸心理和逆向選擇，通過(guò)隱蔽信息和隱蔽行為來(lái)索取保險(xiǎn)賠償，由此也加大了保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)成本與風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，保險(xiǎn)費(fèi)率不可能大幅下降。

5農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

5．1政府主導(dǎo)模式

美國(guó)、加拿大等國(guó)，以國(guó)家設(shè)立的專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并提供部分基金以及大量的管理費(fèi)用。1980年以后，美國(guó)鼓勵(lì)私營(yíng)、聯(lián)合股份保險(xiǎn)公司承保農(nóng)作物一切原保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)，對(duì)他們承擔(dān)的這部分業(yè)務(wù)也同樣補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)。

5．2政府支持型合作互助模式

日本等國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，由基層民間不以盈利為目的的保險(xiǎn)相互會(huì)社承擔(dān)，中央政府通過(guò)農(nóng)林省進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，并由官方和非官方機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)組合聯(lián)合會(huì)提供再保險(xiǎn)，通過(guò)大藏省一般會(huì)計(jì)給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼。

5．3民辦公助模式

西歐國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，主要由私營(yíng)公司、部分保險(xiǎn)相互會(huì)社或保險(xiǎn)合作社經(jīng)營(yíng)，但他們一般只經(jīng)營(yíng)雹災(zāi)、火災(zāi)和其他特定災(zāi)害保險(xiǎn)。國(guó)家也支持私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)，同時(shí)為了減輕參加農(nóng)作物保險(xiǎn)的農(nóng)民的保費(fèi)負(fù)擔(dān)，也給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼。

5．4重點(diǎn)選擇性扶持模式

亞洲部分國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，主要由政府專門農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或國(guó)家綜合保險(xiǎn)公司提供，主要承保國(guó)內(nèi)主產(chǎn)糧食作物，如水稻、小麥、棉花，目的就是確保糧棉生產(chǎn)的穩(wěn)定，此類保險(xiǎn)都是強(qiáng)制的，并與農(nóng)業(yè)貸款相聯(lián)系。由此可以看到，各個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都離不開(kāi)政府的支持或扶持，只有在政府的強(qiáng)力引導(dǎo)下，帶有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)才能打開(kāi)市場(chǎng)。因此，在農(nóng)業(yè)亟待發(fā)展的我國(guó)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)和完善更離不開(kāi)政府的支持¨。

6政策與建議

6．1加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法

為使我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走上正規(guī)化、法制化的道路，必須制定一部專門的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，確定其基本法律依據(jù)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有法可依，依法推進(jìn)其持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。首先，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)中應(yīng)明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地位和作用。一是有利于規(guī)范保險(xiǎn)市場(chǎng)。區(qū)別不同性質(zhì)的保險(xiǎn)活動(dòng)并加以分業(yè)管理，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理的一條原則。二是有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展。根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)非商品性、政策性的性質(zhì)，對(duì)其制定專門的法律和法規(guī)，對(duì)逐步建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償體制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，加強(qiáng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，都將有重要意義。其次，要通過(guò)法律的權(quán)威性、規(guī)范性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織形式、資金運(yùn)作、保險(xiǎn)費(fèi)率厘定等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制都起到規(guī)范完善的作用，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的順利建立。同時(shí)，還要通過(guò)法律規(guī)定國(guó)家支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的各種優(yōu)惠政策和措施，為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提供法律保障。最后，要以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)的形式，明確政府在開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中所應(yīng)發(fā)揮的職能和作用。避免政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的隨意性，或因財(cái)政困難而忽視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持，并以此提高農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)。

6．2重建我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主渠道

在我國(guó)，保險(xiǎn)公司的商業(yè)化與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性矛盾日益突出，目前的國(guó)有保險(xiǎn)公司已無(wú)力承擔(dān)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重任。因此，組建一個(gè)為國(guó)家政策服務(wù)、不以營(yíng)利為目的的新的政策性機(jī)構(gòu)來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)勢(shì)在必行。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，我國(guó)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的基本職能應(yīng)是：在國(guó)家政策和資金的支持下，貫徹國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，經(jīng)營(yíng)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在全社會(huì)范圍內(nèi)籌集農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，實(shí)施農(nóng)業(yè)災(zāi)害的預(yù)防和救助，并承擔(dān)起全國(guó)性的或區(qū)域性的大災(zāi)巨損的評(píng)估和理賠，為農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)提供保險(xiǎn)保障，接受其他農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的分保，充當(dāng)最后保險(xiǎn)人的角色。

6．3建立多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式

我國(guó)農(nóng)村各地的自然條件、生產(chǎn)力水平不同，農(nóng)村各業(yè)遭受的災(zāi)害量多面廣，現(xiàn)階段單一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式已不能滿足農(nóng)業(yè)保障的要求，因此在發(fā)揮政策性保險(xiǎn)主渠道作用的同時(shí)，還要開(kāi)展多樣化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，最大限度地挖掘農(nóng)村社會(huì)資金，發(fā)展股份合作制保險(xiǎn)，構(gòu)筑起覆蓋農(nóng)村各業(yè)和居民的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)。從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)資本積累的程度看，組織農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上投入資本或其他生產(chǎn)要素興辦股份合作保險(xiǎn)組織基本具備條件。這種由農(nóng)民的勞動(dòng)聯(lián)合和資本(設(shè)備、場(chǎng)地)聯(lián)合共同組成的互助保險(xiǎn)企業(yè)是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的一種形式，與信用合作社、供銷合作社、合作醫(yī)療等組織一樣是公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分。

6．4強(qiáng)化保險(xiǎn)監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展

在現(xiàn)階段要堅(jiān)持市場(chǎng)行為監(jiān)管與償付能力監(jiān)管并重。在監(jiān)管保險(xiǎn)企業(yè)市場(chǎng)行為中，要特別注重對(duì)高級(jí)管理人員政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)的審查，推動(dòng)高級(jí)管理人員專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程。在那些農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量大、市場(chǎng)主體和從業(yè)人員多的縣(市)，應(yīng)設(shè)置國(guó)家保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，以解決管得著、看不見(jiàn)的問(wèn)題。要重視發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)在維護(hù)農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序中的作用，進(jìn)一步辦好中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，完善和發(fā)展地方性保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)。在農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，還可在地方保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)中組建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)委員會(huì)。

6．5發(fā)展財(cái)政支持型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

世界貿(mào)易組織有關(guān)協(xié)議中明確規(guī)定，政府可在財(cái)政上參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以支持本國(guó)農(nóng)業(yè)，這些規(guī)定非常有利于我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)盡快建立財(cái)政支持型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。財(cái)政支持型實(shí)質(zhì)上是國(guó)家支持型，包括利用財(cái)政、稅收、金融、再保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段以及其他技術(shù)支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。由于我國(guó)財(cái)政實(shí)力有限，不可能無(wú)限制補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損。應(yīng)堅(jiān)持量力而行的原則，主要采取對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)虧損建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體必須建立同中國(guó)再保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)關(guān)系，中國(guó)再保險(xiǎn)公司通過(guò)再保險(xiǎn)方式代行國(guó)家支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的職能。中國(guó)再保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的過(guò)程中，為體現(xiàn)財(cái)政支持的作用，可考慮不向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體收取再保險(xiǎn)管理手續(xù)費(fèi)，如出現(xiàn)因經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所造成的虧損，應(yīng)在政策上允許其申請(qǐng)一定額度的銀行無(wú)息或低息貸款，用于賠款之需。此外，國(guó)家財(cái)政應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行稅收方面的支持。除減免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的營(yíng)業(yè)稅以外，其他方面的稅收也應(yīng)予以減免。如對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當(dāng)減稅，以利于經(jīng)營(yíng)主體增加準(zhǔn)備金積累，降低保險(xiǎn)費(fèi)率，提高農(nóng)民保險(xiǎn)費(fèi)的支付能力。

7結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，具有重要的戰(zhàn)略作用，但是由于歷史的原因以及農(nóng)業(yè)中高風(fēng)險(xiǎn)的存在，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能是其他方式所無(wú)法完全替代的。通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因分析，可以看出，單靠任何一方的參與都難以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，政府的扶持(法律保障、資金支持等)起著至關(guān)重要的作用。