農業保險財政補貼體系改進

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筆者于2007-2011年在湖南、甘肅、江蘇、上海、四川等地調研時發現，我國農業保險補貼政策的實施仍存在許多不如人意的地方。

第一，農戶對補貼政策認知程度有限。盡管農業保險在大部分省市已經推行，但據筆者在甘肅酒泉地區展開的統計調研表明，相比于農村人身意外保險、普通家財險，農戶對種養兩險的熟悉程度低得多。而在最早開展農業保險補貼試點的農業大省湖南調研時也發現，聽說過農業保險補貼政策的農民僅占調查人數的10.5%，熟悉農業保險政策流程的農戶僅占3.8%，尤以種植業為甚。尤其某些鄉鎮曾發生謊報投保數量以套取保費補貼等違規行為，使得許多農戶對保費補貼仍保持較明顯的不信任，進而影響其農業保險購買決策，加大了農險的推廣難度。

第二，補貼方式單一，未能有效地與其它支農手段結合，激勵效應有限。筆者在湖南發放了250份調查問卷，擬分析農戶不同補貼水平下，農戶增加投保的意愿。筆者以水稻種植為例，運用SPSS12軟件，利用方差分析，考察了在補貼水平分別為每畝15.12元、13.44元、11.76元、10.08元、8.40元時，農民愿意參保的種植面積數量的變化。在同質性檢驗中，顯著性水平為0.124大于0.05，意味著方差是同質的，可以進行方差分析。在ANOVA分析中，F值為4.728，顯著性水平為0.016小于0.05達到了顯著性水平，這就意味著按照補貼水平分組中，至少有兩組存在差異。在事后比較中可以看到，按照補貼水平進行分組后，每畝補貼15.12元與每畝補貼8.40元、10.08元、11.76元之間存在顯著性差異，而每畝補貼8.40元、10.08元、11.76元之間不存在顯著性差異。由此可見，當每畝補貼15.12元（即補貼率達到90%）時，農民參與投保意愿才會顯著增加，這必將導致各級政府補貼負擔極其沉重。而相比之下，當問及到農戶“糧食直補與農業保險補貼比較，您認為哪一項對您生產幫助更有為效”時，68.21%的農戶都回答糧食直補更有效，原因在于糧食直補宣傳面更廣，而且直接補貼對于農戶效用增加的效果更為明顯。僅8.09%的人回答農業保險保費補貼更有效。盡管農戶對糧食直補的接受程度遠高于農業保險費補貼政策，但當問及“若從糧食直補中扣除一部分金額作為農業保險費，您是否能接受”時，47.3%的農戶表示可以接受，其原因是盡管農民自主投保積極性不高，但考慮到若享受政府補貼農業保險費，其自負保費大幅降低的情況下，從直補中扣除這小部分保費尚能接受。有52%的受訪者表示可以接受將農村信貸支持與農業保險結合起來，不僅獲得風險保障，且更易獲得貸款。

第三，種植業補貼品種的規定仍不盡科學，區域特色作物未納入中央補貼范疇。我國種植業補貼品種仍以糧食作物為主，考慮經濟作物較少。尤其從補貼試點推廣情況來看，許多省、市的特色作物并未考慮在其中。如陜西的蘋果、海南的橡膠、云南的烤煙等。這些省份地處我國西部，地方財政實力有限，而中央政府未將其納入補貼范圍。這種沒有考慮各地特色的一刀切做法，顯然使農業保險的供給有所折扣，從而影響農業保險的有效需求。第四，風險分散缺乏財政支持，農業保險財政補貼體系不夠健全。誠如前述，一個科學、完備的補貼體系應涵蓋保費補貼、再保險費補貼、保險公司經營管理費用補貼等等。但到目前為止，全國范圍內仍以農業保險保費補貼為主。盡管有些省市政府對一定程度的巨災實施兜底，但即使是在地方財政實力雄厚的省市，如上海，其農業保險分保仍缺乏必要的財政支持。

我國農業保險財政補貼機制設計框架的改進

（一）補貼作物的選定：兼顧支柱作物及區域性特色作物。一般來說，需要納入財政補貼的農業保險種類的是支柱作物和主要家禽家畜，如水稻、小麥、棉花、玉米、能繁母豬、奶牛、以及各地支柱農作物及經濟作物等，這些產品在國民經濟中戰略意義重大，直接影響公眾日常生活、消費，關乎國家糧食安全及各地農業經濟的穩定發展。同時，由于我國各地地情差異極大，應充分考慮各地實情，兼顧當地特色作物的補貼，以提供對地方農村經濟的必要保障。而暫不納入財政補貼的作物則包括某些單一風險作物。這些作物遭受損失的概率較小，符合一般的商業保險承保條件，故無須納入政策補貼的范疇。對于一些范圍小、價值高的設施農業和精細農業的風險保障可暫不納入補貼范圍，同理，一些品種較為稀少的動物物種（一般被作為特種養殖險投保）如養鹿保險、養貂保險等，這些物種就養殖面而言并不廣，且一般不占地方畜牧產業的支配位置，除非有條件地區，否則這類作物不宜納入財政補貼范疇。

（二）補貼對象的覆蓋：建立雙層次、多渠道支持的補貼機制。所謂雙層次即對農戶投保的保費補貼，以及對經辦機構的管理費用補貼。各級政府與農民按照一定比例承擔保費，使農民保費負擔大大降低，這是激勵農民投保、提高農業保險參與率最為直接最為有效的方法之一。同時，對農業保險經辦機構給予管理費用補貼也是許多國家尤其是發達國家的通行做法。多渠道支持是指不只是直接給予補貼，政府對農業保險的支持還應表現在農業巨災風險分散、再保險安排及稅收優惠等方面。目前我國一些省市的地方政府已經通過各種方式，如財政兜底、給予再保險補貼等方式支持農險發展。但從商業再保險來看，目前大多數農險公司仍主要在國際再保險市場如向瑞士再保險辦理分保，但仍無法有效地支持農業保險的持續發展。據此，政府還應設立專門機構為農業保險經辦機構提供政策性分保，并給予農業再保險業務以保費補貼及管理費用的補貼，使農業風險在更廣泛的空間內分散，吸引更多的經辦機構進入農業保險市場。同樣，對農業保險實施稅收優惠政策是許多國家或地區支持農業保險發展的常用手段。除原有免繳農險業務經營稅之外，還可考慮減免農業保險所得稅，以便農業保險經辦機構將盈利年份應繳稅額轉作彌補虧損年份專項資金。另外，針對許多經辦機構采取的“以險養險”或其他涉農險種給予相應的稅惠政策。

（三）補貼水平的確定：兼顧財政實力及農戶合意標準，由保成本向保產量過渡。一般而言，農業保險產品純費率越高，則需要補貼越多，保險項目或保險產品保障水平越高，則需要的補貼率越低，反之，則需要較高的補貼率；同時，農民投保意愿較強，且支付能力也強的保險險種需要補貼較少，反之，則需要補貼較高。在考慮農戶支付意愿最佳激勵水平的基礎上，還應以各地財政實力為現實基礎，同時，根據各地財政收入、農業在三大產業中的比重，對GDP的貢獻度不同，補貼水平也應有所差異。值得注意的是，基于當前對補貼險種采取“低保障、廣覆蓋”原則，我國采取的仍是保成本的方式，即種植業補貼險種的保險金額參照承保保險標的生長期內所發生的直接物化成本（種子成本、化肥成本、農藥成本、灌溉成本、機耕成本和地膜成本）予以確定，養殖業補貼險種的保險金額參照投保個體的生理價值（包括購買價格和飼養成本）確定。但針對當前保成本很可能不足以為農戶提供足額保障的實際情況，各地可以此標準為基礎，參照當地農戶支付能力及地方財力予以調整。要在按品種、按比例給予投保農戶保費補貼的基礎上，著力加快“保成本”向“保產量”、“保收入”過渡的步伐。

（四）運行機制的架構：成立全國性農業保險管理機構。為了推進農業保險的政府定位，為政策性農業保險機制運行提供組織保證，應考慮成立全國性農業保險管理機構，負責全國農業保險補貼制度的設計和改進。其工作職責主要包括：一是制訂國家農業保險發展戰略方針，包括農業保險工作總體規劃、基本思路、發展改革等；二是明確中央政府對農業保險供求雙方的稅惠或補貼的細則規定，并對其進行財政補貼，包括建立相應的農業災害補助制度、農產品市場風險補助制度等；三是對財政補貼資金預算執行動態監控管理，防止出現農戶、經辦機構聯合起來吃財政的現象，同時不定期對保費補貼資金進行監督檢查，對保費補貼資金的使用情況和效果進行評價，并作為確定下年度補貼地區的依據之一；四是接受和審查有意參與政策性農業保險業務經營的代辦機構資格和準入，并為其提供再保險服務；五是收集各地風險損失數據，制定并完善農業災害損失數據庫，建立農業風險動態監控中心。由于我國目前農業保險經營規模尚小，專門設立一個農業保險管理機構可能會導致資源浪費，待農險規模逐漸擴展，力量較為成熟時，可以農業保險監管處為基礎，再聯合其他相關部委如財政部、農業部、氣象部門等單獨成立一個專門的政策性農業保險監督管理機構，確保農業保險財政補貼機制的順利運行，并適應我國農業保險不斷發展的現實需要。

配套措施

（一）立法先行：盡快出臺農業保險立法。我國農業保險立法可以遵循如下構想：首先是正確選擇立法目標及標的。立法目標應定位于既與自身農村、農業經濟發展水平相一致，又能與國家財政實力水平相匹配。其次，明確農業保險政策性保險的特殊屬性。盡管當前政策性保險主要定位于“種植業及養殖業”保險，但從農業保險發展態勢來看，傳統意義上廣義的“大農險”即“農村保險”當中如農房、農機、漁船、漁民保險等也可能會被列入到補貼的范疇中，故在確定其定位時要留有空間；明確政府在推動農業保險經營過程中的位置、作用等，并對農業保險財政補貼方式、對象、范圍、水平、各項稅惠政策，實施自愿或強制保險等均應做出較為具體的規定。再次，明確自愿保險原則，對一些關系國計民生的主要作物應以一定誘導機制而非法定強制投保，力爭使政府、保險機構、農戶、社會真正多方受益。最后，考慮到當前補貼仍處在試點階段，許多制度性變遷需要在長期實踐、長期摸索中逐步完成，因此農業保險立法的訂立要體現出一定的靈活性，為將來農業保險補貼政策不斷科學與完善保留提升的空間。

（二）制度建設：確立財政補貼的長效機制。為了更好地保障農業保險財政補貼的順利實施，開辟財政補貼籌資渠道，多方籌集補貼資金十分必要。一方面，要加大政府財政的支農投入。從我國近年中央政府、地方各級政府財政收入看呈現上升趨勢，但考察支農支出占財政收入比重，總體卻呈現出下降趨勢。在建設社會主義新農村、發展現代農業的大背景下，現階段政府有必要調整財政支出結構，加大對農業保險補貼的直接投入，尤其可以考慮從國家和地方政府已設立的“農業風險基金”中進行列支，加大對政策性農業保險的支持，提升政府支持農業保險發展的能力。另一方面，鼓勵地方政府深入開展農業保險。農業保險能否開展成功，很大程度在于地方政府的支持力度。但由于各地方政府財力有限，且財力水平各有差異，各省市農業保險試點開展的規模存在較為明顯的差異，致使農業保險功效發揮較為有限。據此，應加強中央財政對農業保險的支持力度，擴大中央財政資金的支付范圍，完善中央財政補貼體系，同時，為補貼政策創造良好的制度環境，充分調動地方政府積極性，使各省市補貼工作更深入更充分開展。

（三）效率提升：加大與其他政策的整合力度。在全國鋪開農業保險補貼工作是大勢所趨，但依然可以有效發揮補貼政策的杠桿作用。在按照自愿、擇優原則確定農作物保費補貼試點省份的過程中，要考慮引入優勝劣汰機制充分調動各地的積極性。同時，統籌安排各項支農資金，形成政策合力。充分發揮其他財政政策的杠桿作用，尤其允許財政其他支農項目和資金向農業保險開展好的地區傾斜，同時還應考慮將農業保險補貼與其它農村金融支農政策、糧食直補政策進行聯動，較好地誘導農戶提高參與農業保險的積極性。如規定若未購買農業保險則不能獲得農村小額信貸或其他優惠貸款。這樣可以利用農村金融機構網絡及信貸業務平臺的優勢以“準強制”方式鼓勵農戶更多地參加農業保險，也保證了信貸機構的安全。使財政支農各項政策相輔相成，取得最佳效果。

（四）監督管理：對財政補貼資金實施動態監控。各級財政要承擔的保費補貼資金，應當列入當年度各級財政預算。尤其是各地方財政部門應開展好農業保險保費補貼資金的籌措、撥付、管理及結算等各項工作，實施專項管理，分賬核算；并會同農林、畜牧、水利、氣象、宣傳等部門，相互配合，認真履行各自相關職責。同時，地方財政部門需要根據農業保險經辦機構承保農業保險的進度及規模，及時向其支付保費補貼資金，若有結余，農險經辦機構須將其全部上繳至地方財政部門。為了嚴防出現利用虛假保單套用財政補貼資金的行為，財政部門應建立財政支付動態監控系統，對保費補貼資金支付狀況實施動態監控。

作者：王韌單位：湖南商學院財政金融學院