農(nóng)業(yè)水利投資效率提升思路

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1我國農(nóng)業(yè)水利投資的現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)水利設施的改善,為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟的增強、農(nóng)民收入的增加奠定了基礎,所以農(nóng)業(yè)水利投資一直是國家和地方水利投資和建設的重點,也取得了一定的成效。

1.1投資飲水工程,解決飲水困難

從2000年開始,國家安排專項資金,重點幫助中西部地區(qū)解決農(nóng)村飲水困難問題。“十五”期間,中央共安排國債資金103億元,加上地方政府和群眾自籌資金,總投入約200億元,建成各類農(nóng)村飲水工程80多萬處,使6000多萬農(nóng)村人口告別了飲水難。

1.2投資大型灌區(qū)節(jié)水改造,改善農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

從1998年開始,國家安排專項資金對大型灌區(qū)進行續(xù)建配套與節(jié)水改造。至2004年底,已累計投入136億元,其中國債資金75億元,地方配套61億元,對全國402個大型灌區(qū)中的255個進行配套與改造。改善了項目區(qū)灌排條件,提高了農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。

1.3提高抗洪排澇能力,改善生態(tài)條件

2001-2004年,全國累計治理水土流失面積約20萬km2,實施封育保護逾30萬km2,建設基本農(nóng)田1.94萬hm2,建成淤地壩7300余座,營造水土保持林草0.12億hm2,建設小型水利水保工程753萬處(座)。經(jīng)過重點治理的區(qū)域,植被覆蓋率增加,水土流失得到有效控制,生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn),農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善。至2004年底,中央累計投資198.8億元,共安排各類病險水庫除險加固項目1571座,其中安排規(guī)劃一期中央補助項目1204座,占一期規(guī)劃總數(shù)的90%。規(guī)劃一期項目完成后,可恢復防洪庫容60億m3,恢復興利庫容75億m3;恢復年供水能力50億m3,恢復灌溉面積130萬hm2;恢復年發(fā)電量10.5億度;保護960萬hm2耕地和保障1.59億人口的防洪安全,綜合效益明顯。

1.4防汛抗旱能力顯著增強,有效減少了災害損失

2001年以來,我國洪澇災害較為嚴重。淮河發(fā)生了新中國成立以來僅次于1954年的流域性大洪水,珠江流域西江發(fā)生了超過百年一遇特大洪水,黃河支流渭河、長江支流漢江、嘉陵江出現(xiàn)了罕見的秋汛。另外,一些中小河流洪水頻繁發(fā)生,局部山洪、泥石流、滑坡等災害較重。東南沿海地區(qū)多次遭受臺風襲擊。由于各大江河防洪工程體系進一步完善,整體防洪能力明顯提高。據(jù)統(tǒng)計,2001-2004年,全國水利工程防洪減災效益4311億元,年平均減災效益1078億元;因洪澇災害平均死亡1564人,遠遠低于20世紀90年代的平均水平。2003年和2004年發(fā)生了嚴重的冬春連旱和秋冬連旱,江南地區(qū)連續(xù)兩年發(fā)生伏旱,2004年珠江三角洲地區(qū)發(fā)生了建國以來最為嚴重的赤潮現(xiàn)象。通過組織實施引察濟向、引岳濟淀、向扎龍濕地補水、黑河分水和塔里木河輸水等調(diào)水工程,有效地改善了這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。為緩解珠江三角洲地區(qū)的用水緊張局面,首次實施了壓咸補淡,效果良好。據(jù)統(tǒng)計,2001-2004年,平均每年因抗旱減少糧食損失500億kg,減少經(jīng)濟作物損失400多億元,臨時解決了2700萬城鄉(xiāng)人口、1900萬頭大牲畜的飲水困難,取得了巨大的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益。

2進一步加強農(nóng)業(yè)水利投資

要進一步建設農(nóng)業(yè)水利設施,改善糧食生產(chǎn)和農(nóng)村人口生活的環(huán)境,對此,我國已投入了大量的人力和物力,農(nóng)田灌溉面積達到0.49億hm2,供水能力達到5000億m3,在很大程度上提高了農(nóng)業(yè)抗災能力。但是,近二十多年來對農(nóng)業(yè)水利投資重視不夠,欠帳較多。據(jù)統(tǒng)計,1980年我國農(nóng)業(yè)基本建設投資在社會總投資中所占的比重為4.47%,以后逐年大幅下降,1994年最低降到0.88%,1998-2001年雖有所提高,但仍然不到3%,未達到20世紀70年代末、80年代初的水平。由于投資、投勞不足,我國農(nóng)業(yè)水利工程體系脆弱,抵抗自然災害能力低。具體表現(xiàn):一是大量水利工程年久失修,存在各種隱患。二是江河的防洪能力不斷下降。大江大河一般只能預防20年一遇的洪水,中小河流一般只能預防10年一遇的洪水。三是有效灌溉設施不足。我國灌溉面積只占耕地總量的38%,超過一半的耕地沒有灌溉設施。總體來看,目前我國大多數(shù)地方基本上還是靠天吃飯,水旱災害受災面積平均每年達到0.35億hm2,糧食生產(chǎn)受到極大影響。除此之外,我國農(nóng)田水利基本建設政策不完善、投入不足、管理體制不順、運行機制不活等問題十分突出,特別是工程建設投入長期欠帳,近年來總體又有明顯的下滑。骨干工程建設雖有政府的專項資金支持,但投入規(guī)摸遠不能滿足要求;小型農(nóng)田水利建設,由于農(nóng)村稅費改革取消“兩工”后,政府和民間投資增加不多,農(nóng)民投工大幅度減少,投入下滑更為明顯,農(nóng)田水利基本建設總體狀況有進一步惡化的趨勢。據(jù)各地上報的數(shù)字,2004—2005年度全國農(nóng)田水利基本建設農(nóng)民投工比1998—1999年度下降近70%,完成的土石方量下降59%,改造中低產(chǎn)田面積下降38%,新增恢復改善灌溉面積減少35%。出現(xiàn)這一問題的深層次原因是,在農(nóng)業(yè)比較效益發(fā)生變化、農(nóng)民市場主體地位已經(jīng)確立和農(nóng)民民主意識不斷增強的新形勢下,開展農(nóng)田水利基本建設單純依靠行政手段行不通了,新的機制又未建立起來。要進一步加強農(nóng)業(yè)水利投資面臨四方面的主要問題。

2.1農(nóng)村飲水安全形勢十分嚴峻

保障飲水安全是保障人的基本生存權(quán)利的體現(xiàn),是維護人的健康生命必要條件,因而也是建設小康社會的一項重要指標。近幾年,我們加大了農(nóng)村飲水解困工作力度,從總體上說,飲水困難問題已基本解決,但新的問題即飲水安全問題又擺在我們面前,而且任務更重,要求更高。根據(jù)2005年上半年組織的農(nóng)村飲水現(xiàn)狀調(diào)查,全國農(nóng)村有3.2億人飲水不安全,其中各類飲水水質(zhì)不安全人數(shù)2.26億。飲水不安全,不僅直接損害人們的身心健康,而且成為小康社會與和諧社會建設的嚴重制約因素。按照聯(lián)合國千年發(fā)展目標和我國建設小康社會的要求,今后15年我國農(nóng)村需解決約3億人的飲水安全問題,尚不包括以后因條件變化新出現(xiàn)的飲水不安全人口和因標準改變需要提高解決標準的人口,任務十分繁重。必須采取綜合措施,包括加大飲用水源保護力度、加快供水和凈水設施建設、加強工程和供水管理等,把解決人畜飲安全作為水利工作的第一要務,把解決農(nóng)村人畜飲水安全作為農(nóng)村水利工作的第一要務。

2.2提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力與農(nóng)田水利建設薄弱的矛盾非常突出

糧食問題始終是關(guān)系我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題;調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),促進農(nóng)民增收也是“三農(nóng)”工作的重點。保障糧食安全和促進農(nóng)民增收,最根本的是要提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。而搞好農(nóng)田水利基本建設,恢復和改善農(nóng)田水利條件,正是實現(xiàn)這些重要目標的基礎。20世紀90年代后期,我國的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品供給從過去的長期不足變成了總量供大于求,最高年產(chǎn)量超過5000億kg,但近幾年又出現(xiàn)了連續(xù)下滑。2003年全國糧食總產(chǎn)只有4300億kg,產(chǎn)需缺口超過500億kg。由于糧食連年減產(chǎn),糧食庫存不斷減少,已降至安全庫存的底線。出現(xiàn)上述問題,除了種糧效益比較低使農(nóng)民種糧積極性下降外,主要原因是糧食綜合生產(chǎn)能力下降,而綜合生產(chǎn)能力下降的主要原因又是農(nóng)田水利基本建設下滑,農(nóng)田灌排設施的保障能力下降。雖然2006年糧食產(chǎn)量出現(xiàn)恢復性增長,但那是各種有利因素同向作用的結(jié)果,農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力并沒有實質(zhì)性提高,糧食生產(chǎn)面臨的形勢依然嚴峻。開展以節(jié)水為中心的排灌設施改造,保護和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,將是農(nóng)村水利工作的長期任務。我國農(nóng)田水利骨干工程(包括大中型水庫)大多建于20世紀60年代前后,相當一部分已達到使用年限,加之管理維護不力等原因,老化失修嚴重,急需更新改造。小型農(nóng)田水利工程本來就設計不完善,建設標準低,又缺乏正常的維護管理,損壞失修更嚴重,欠帳更多。同時,為了在我國人口不斷增長的情況下,保障國家糧食安全,還要適度發(fā)展新的灌溉面積。因此,改善農(nóng)田灌排條件,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,將是一項長期任務。考慮我國水資源短缺的矛盾日益尖銳,灌溉用水占整個用水的比重大,節(jié)水潛力也大,因而必須把節(jié)水灌溉作為一項革命性措施來抓,即通過灌溉管理制度的變革,以經(jīng)濟手段為主,綜合運用法律、行政、工程、經(jīng)濟、科技等多種措施,建立長效的節(jié)水機制,以保證在改善灌排條件,提高抗御自然災害能力的同時,為建設節(jié)水型社會做出貢獻。

2.3農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未得到有效遏制

由于自然變化和人類活動的影響,我國農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題十分嚴重,有的還在進一步惡化。一是水土流失尚未得到有效控制,邊治理邊破壞的現(xiàn)象依然存在;二是由于工業(yè)廢水的不達標排放和農(nóng)藥的過量使用,農(nóng)村水環(huán)境不斷惡化;三是由于過度放牧,草原退化甚至沙化嚴重;四是一些地方砍伐林木的現(xiàn)象仍在發(fā)生,直接威脅天然林保護和退耕還林成果;五是過量開采地下水導致區(qū)域性的地下水位大幅下降。這些問題如果得不到有效解決,最終都會導致人類生活環(huán)境的惡化,與建設環(huán)境友好型社會的目標和要求越來越遠。

2.4水資源供需矛盾日益尖銳

我國是一個水資源短缺的國家,水資源的時空分布不均、水資源利用率低及水污染等又加劇了水資源短缺。目前我國城市、工業(yè)年缺水近60億m3,農(nóng)業(yè)年缺水300億m3。北京已出現(xiàn)新中國成立以來最嚴峻的供水危機,直接威脅首都生態(tài)環(huán)境、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活。隨著人口的不斷增長和經(jīng)濟的快速發(fā)展,水的供需矛盾將更加尖銳。因此采取有力措施通過水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,比以往任何時候都更加重要、更加緊迫、更加刻不容緩。

3提高農(nóng)業(yè)水利投資效率的對策和建議

3.1統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)投資,合理布放資金

規(guī)劃是科學有效地開展農(nóng)田水利基本建設的前提和基礎。過去的一些地方搞農(nóng)業(yè)水利投資,確實存在盲目建設、片面追求政績等不講效益、勞民傷財?shù)默F(xiàn)象,不僅造成投入的浪費,而且嚴重挫傷了農(nóng)民的積極性。要堅持規(guī)劃先行的原則,把規(guī)劃作為開展農(nóng)業(yè)水利投資的前提條件和重要依據(jù)。專項規(guī)劃一要貫徹新的治水思路,體現(xiàn)以人為本的思想,體現(xiàn)節(jié)約資源的觀念,體現(xiàn)保護環(huán)境的意識。二是要與其它有關(guān)規(guī)劃,包括經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和其它相關(guān)專項規(guī)劃相銜接。三是要充分考慮需要與可能,提出的目標既要積極,又要通過努力可以實現(xiàn)。四是制定措施要從實際出發(fā),因地制宜,因時制宜,具有可操作性。縣級綜合規(guī)劃不僅要達到摸清情況、明確任務、指導和規(guī)范工作的目的,還要起到協(xié)調(diào)有關(guān)部門、整合投資、提高資金使用效率的作用。做好縣級農(nóng)業(yè)水利投資綜合規(guī)劃,需要特別注意以下三點:一是要充分考慮水資源的承載能力,按照“先生活后生產(chǎn)、先地表后地下、先節(jié)水后開源”的準則,搞好水資源的統(tǒng)一管理和開發(fā)、利用、節(jié)約、配置與保護,以水資源的可持續(xù)利用支持經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。二是要因地制宜,突出重點。根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和國家政策,把農(nóng)村和農(nóng)民最急需解決的問題擺在最優(yōu)先的位置。三是要增強規(guī)劃的權(quán)威性,確保其在實際工作中得到實施。為此規(guī)劃要在縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下由水利行政主管部門編制,編制過程中要廣泛征求各方面意見,規(guī)劃編制完成后要按程序?qū)徟＝?jīng)過批準的規(guī)劃,就是全縣統(tǒng)一的農(nóng)田水利基本建設規(guī)劃,而不是哪一個部門或哪一個單位的規(guī)劃,所有相關(guān)部門和相關(guān)單位都要嚴格執(zhí)行,不能隨意變更或中止。

3.2研發(fā)和推廣農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水技術(shù),提高農(nóng)業(yè)用水效率

我國許多地區(qū)水資源極度匱乏,加之農(nóng)業(yè)灌溉用水效率低,影響了土地資源向糧食資源的轉(zhuǎn)換。應該在缺水地區(qū)大力發(fā)展滴灌、噴灌等先進的節(jié)水灌溉技術(shù),加大相關(guān)的基本投資,通過可控管道系統(tǒng)供水,使灌溉水均勻、定時、定量地浸潤農(nóng)作物,從根本上改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)灌溉和生產(chǎn)方式,減少水資源的流失和浪費,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。據(jù)測算,農(nóng)業(yè)用水有效率提高10%,可以節(jié)水300億m3。可見,我國農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力是很大的。只要在農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)和節(jié)水技術(shù)方面實現(xiàn)突破,將大大提高糧食產(chǎn)出水平。

3.3建立穩(wěn)定的投入保障機制,確保農(nóng)業(yè)水利資源投入

建立穩(wěn)定的投入保障機制,是提高農(nóng)業(yè)水利投資效率的關(guān)鍵。根據(jù)農(nóng)業(yè)水利投資的性質(zhì)和我國的國情,解決農(nóng)業(yè)水利的投入問題,應當而且必須采取政府投入與市場機制相結(jié)合的方式,建立以政府為主導、農(nóng)戶自愿投入為基礎、其他經(jīng)濟組織參與的多元化投入機制。

(1)切實增加政府投入。“三農(nóng)”問題是我國的基本問題,農(nóng)村是相對落后區(qū)域,農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)民是弱勢群體。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上,必須構(gòu)筑起政府主導的新格局,給農(nóng)村予以更多的關(guān)心。特別是建立公共財政框架后,政府對農(nóng)村的關(guān)心和支持更多地從財政投入上體現(xiàn)。目前,我國總體上已經(jīng)開始進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段,隨著綜合國力的增強和財力的不斷增加,國家和地方政府應當加大對農(nóng)田水利基本建設的投入力度。雖然政府的投資仍屬補助性質(zhì),但與過去相比,補助比例必須有一個較大幅度的增長。要在穩(wěn)定增加大中型灌區(qū)骨干工程、水土保持、小水電代燃料等工程建設投入的同時,著力加大對小型農(nóng)田水利建設的投入力度。要進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),從新增財政支農(nóng)資金和新增固定資產(chǎn)投資中,較大幅度地增加農(nóng)田水利建設投入。應切實擔起農(nóng)田水利建設的責任,把農(nóng)田水利建設納入預算,逐年擴大投資規(guī)摸,并形成制度。資金來源可通過新增預算內(nèi)財政收入、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的國有土地出讓金、逐步提高水資源費征收標準等多渠道解決。

(2)充分調(diào)動受益農(nóng)戶的積極性。我國農(nóng)田水利建設量大面廣,投資需求巨大,完全依靠政府來負擔是不現(xiàn)實的,至少在短期內(nèi)難以做到,這是一方面。另一方面,現(xiàn)階段農(nóng)村中還存在大量富余勞動力,充分發(fā)揮農(nóng)村勞動力資源豐富的優(yōu)勢,繼續(xù)利用農(nóng)閑季節(jié),組織和引導農(nóng)民盡可能多地搞勞動積累,是在我國資金資源稀缺的情況下加快農(nóng)田水利基本建設的有效途徑。還應該看到,由于開展農(nóng)田水利基本建設,可以改善農(nóng)民自身的生產(chǎn)生活條件,農(nóng)民可以從中受益,只要引導得好,農(nóng)民是有積極性的。因此在新的形勢下,仍然應該把引導農(nóng)民投資投勞作為建立農(nóng)田水利基本建設投入保障機制的一個重要方面。要正確認識減輕農(nóng)民負擔與加強農(nóng)田水利基本建設的關(guān)系,嚴格區(qū)分農(nóng)民自愿投資投勞與加重農(nóng)民負擔的界限。要通過政策引導、資金支持、民主議事、組織協(xié)調(diào)和技術(shù)服務等方式,充分調(diào)動農(nóng)民投資投勞的積極性。要在農(nóng)民自愿和充分考慮農(nóng)民承受能力的前提下,把政府補助與農(nóng)民自籌掛鉤,多籌多補,先干后補,以鼓勵農(nóng)民更多地投入農(nóng)田水利基本建設。

(3)積極鼓勵社會資金投入。農(nóng)田水利基本建設范圍廣、內(nèi)容多,既有公益性,也有經(jīng)營性。水電、兼有二三產(chǎn)業(yè)用戶的供水等項目具有較強的經(jīng)營性,可在一定程度上通過市場機制解決投入問題。既使是農(nóng)業(yè)灌溉等準公益性項目,如果能夠通過穩(wěn)定可靠的機制,對公益性資產(chǎn)損耗進行補償和政策性經(jīng)營虧損進行補貼,也能吸引一部分社會資金的投入。因此,要把利用社會資金作為解決農(nóng)田水利基本建設投入的有益補充,制定有效的政策和措施,鼓勵和吸引社會資金投入農(nóng)田水利基本建設。投入的主體可以是個體,也可以是其他經(jīng)濟組織。投入的工程可以是經(jīng)營性工程,也可以是非經(jīng)營性工程,只要符合有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)田水利規(guī)劃,不改變工程性質(zhì)和用途,不降低服務標準和質(zhì)量,就應該為其創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

3.4探索新的組織方式,保證投資項目的實施

長期以來,我國農(nóng)田水利基本建設的一個主要特點是政府決策和組織,農(nóng)民被動服從和參與。不論是解放初期、時期的“一平二調(diào)”,還是上世紀90年代的兩工制度,都帶有一定的行政強制色彩,雖然推進了全國農(nóng)田水利基本建設,但客觀上也加重了農(nóng)民負擔,由于決策的不民主、不科學,還造成了一定程度的浪費。為了減輕農(nóng)民負擔,促進農(nóng)村勞動力的合理流動,2000年中央決定取消統(tǒng)一規(guī)定的兩工,村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需勞務實行一事一議,由村民大會民主討論決定。這是中央主動適應農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段的要求,對農(nóng)民多予少取的重要步驟,是堅持以人為本,充分尊重農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利的具體體現(xiàn)。第一,用民主管理替代行政命令。要充分尊重農(nóng)民的市場主體地位,尊重農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利,轉(zhuǎn)變組織方式。農(nóng)民自己能夠興辦的工程,政府要放手讓農(nóng)民去做,實行民辦公助;需要政府組織、農(nóng)民參與的工程,也要與農(nóng)民協(xié)商,尊重他們的意愿,體現(xiàn)農(nóng)民的利益,征得他們的同意,變要我干為我要干,

徹底改變過去一平二調(diào)、行政命令等強制性做法。第二,完善一事一議政策。要按照總理的要求,抓好一事一議的三個環(huán)節(jié);一是所議之事要確實符合大多數(shù)村民的意愿;二是議就要真議,是充分發(fā)楊民主而不是搞形式;三是議完之后的實施過程和結(jié)果要接受群眾監(jiān)督,真正做到村務公開。考慮到農(nóng)田水利基本建設的實際需要,總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗,可將一事一議的范圍由僅限于村內(nèi)工程擴大到跨村的斗渠、小型水庫、圩垸等農(nóng)田水利水土保持工程。跨村工程建設需要向農(nóng)民籌資籌勞的,應按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、分村議事、聯(lián)合申報、統(tǒng)一施工”的程序和辦法實施。無論是村內(nèi)工程一事一廣議,還是跨村工程分村議事,都要嚴格遵守自愿互利、注重實效、控制標準、嚴格規(guī)范的原則。一事一議籌資籌勞的上限標準,各地可根據(jù)實際情況,因地制宜地確定。