農業水利設施投入問題探析

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一、問題的提出

自2009年9月以來，我國西南地區的云南、貴州、廣西、重慶、四川等省（區、市）秋、冬、春連旱，干旱范圍和強度均突破歷史極值，對地區經濟社會發展特別是農業生產造成極大威脅，給人民生活特別是城鄉居民飲水安全帶來很大困難。時值夏季，我國大部地區又普遭暴雨襲擊，洪澇災害泛濫，人民生命財產已遭受重大損失。據國家防汛總指揮部統計，截止到8月4日，全國水利工程水毀損失已達四百多億元，較常年偏多3倍多。歷史罕見的極端異常天氣頻現，更使我國農村多年積弊的水利矛盾充分暴露。我國農業水利設施都是20世紀50-70年代農民群眾集體修建的，農村實行家庭承包責任制以后，大型的水利設施建設無人組織，政府又未能將此列入公共產品。

因此隨著時間的推移，不僅新的大型水利設施增加有限，增加的多數是由政府投資修建的供應城市居民和工業用水的水庫、水渠等設施。而且原有的水利設施老化失修狀況十分嚴重，工程效益衰減，不少地方病險水庫已占到三分之二以上，抗災、灌溉能力非常脆弱。近年來“兩工”取消，又沒有動力興修水利，很多地方基本上只能“靠天收”。極端天氣頻發和水利建設不足對中國糧食安全已構成新的威脅。水利基礎設施建設不僅事關城鄉供水安全，而且對提高農業綜合生產能力、保障民生意義重大。我國灌溉對于農業生產和糧食安全保障具有比其他國家占有更重要的地位。要有效增強防災減災能力，確保人民生命財產和農業生產安全，關鍵在于加大投入、健全機制，加快完善水利基礎設施體系。

二、農業水利設施投入不足的原因分析

（一）中央財政對農業水利設施投入整體不足

水利設施具有公共性、公益性及投資回報周期較長等特點，屬于公共產品的范疇。通常情況下，公共產品供給無外乎政府供給和非政府供給。西方公共產品理論認為，公共產品的供給應該主要由中央及各級地方政府承擔，中央及各級地方政府從強制性的稅收收入中進行預算安排。在我國，城市公共產品就主要由各級政府提供。而在廣大農村，各級政府供給的公共產品則相對較少，尤其是在經濟欠發達地區，受公共財力限制，許多應由國家提供的公共產品都供給不足，特別是以農村最基本的生產性公共產品—水利設施來說，國家投入非常有限。從表1中我們還可以看到，雖然國家財政用于農業支出的絕對數額在不斷增加，但財政農業支出在財政支出中的比重卻相對下降，六七十年代國家財政用于農業的支出大多在10%以上，2000年至今，基本徘徊在9%以下，意味著農村公共產品投入逐年減少。

（二）縣鄉財政困難，限制了基層政府的投入能力

現行分稅制帶來的省級以下政府財權和事權的不協調，對農業水利設施投資產生較大影響。分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重為50%以上，加上省級那一塊，兩者的財力比重之和超過60%占有絕對支配地位，而縣鄉兩級基層政府財政收入比重僅有20%左右。靠20%左右的財政收入應付日常開銷就比較困難，更不用說公共與民生建設了。在現行體制下，地方要想發展主要依靠上級政府的財政轉移支付和債務。由于轉移支付體系以及預算體制本身存在的制度缺陷，上級政府的轉移支付對基層政府來說一般難以滿足需要。在此情況下，相當部分縣鄉政府由于缺乏可支配資金，根據當地需要提供公共產品的能力十分有限。而現實情況是：由縣鄉兩級政府承擔農村公共產品供給的主要支出責任的局面難以改變，這就使得農業水利設施投資不足的矛盾更加突出。從表2可以看出近幾年地方財政支農支出占總支出的比重呈下降走勢。并且在預算執行過程中出現截留、擠占、挪用支農資金，這就從總量上削減了地方財政支農的規模。加之鄉鎮自籌統籌資金的投入也有所下降，因而導致農業水利設施投入的普遍不足。

（三）農戶參與農業水利設施投資意愿不強

農業水利設施是農業、農村、農民的“血液”。農業水利設施短缺是與農田水利供給的個體化密切相關。如果說對于農業技術和和信息服務，農民的個體化都難以供給的話；那么，對于農業水利建設，農民的個體化就更難以供給。因為農業水利設施屬于資本密集型產品，需要大量的投資。農村稅費改革后，一方面，隨著非農產業經濟的快速發展，農民就業范圍在逐步擴大，出現農戶對農村小型水利工程投勞投工的大幅度減少，尤其是“兩工（農村勞動積累工和義務工）”，的取消，使農戶勞工投入出現了明顯下降；另一方面，原來由鄉統籌和村提留開支的“農田水利基本建設”等公益事業項目所需資金，不再固定向農民收取，采取“一事一議”的籌集辦法。可現實情況是，“一事一議”實際發揮的作用非常有限，很難在農村生產性公共產品供給方面發揮有效的作用。其原因主要是農民出于自身經濟理性的考慮，導致內部自我協商的交易成本和組織成本過高，實際操作難度大。由此可見，稅費改革后，由于農民自身經濟性的萌發和政策設計的缺陷，導致農村“一事一議”式的農民自我供給模式很難在農業水利設施建設方面擔當重任。

三、政策建議

（一）建立中央財政支農資金穩定增長機制要使有限的公共資源在中央和地方之間實現優化配置，關鍵是立法保障中央財政支農支資金的“兩個比重”，即支農資金占中央財政總支出的比重、當年新增支農資金占當年中央財政新增支出的比重，保障中央財政用于支農的資金占財政總支出的比重逐年有所提高，從而建立起中央支農資金的穩定增長機制。

（二）規范和加大中央對地方一般性轉移支付首先，中央對地方一般性轉移支付額度要以立法的形式確定下來。其次，一般性轉移支付的分配應標準化。國家應從優化支出結構、減少和杜絕腐敗、著力加快水利建設，切實解決農民的實際問題，削減部門支配的財政專項資金，整體打包，分配到縣鄉政府。國家支農轉移支付資金“整體打包”給地方政府以后，各部門由主要的財政資金的支配者轉變成規劃者、監督者這就可能促使中央、省、市各級、各部門可以更好地指導和監督，促進政務公開，從源頭上防止腐敗。地方政府可以統籌使用財力，在各級各部門的強力監督下，發揮財政資金的最大效用。

（三）充分調動農戶參與農業水利設施投資的積極性改善農村的水利條件，除了國家必須把大中型水利工程項目納入國民經濟和社會發展計劃，增加資金投入，盡快建成發揮作用外，另一個很重要的方面是把農民的積極性調動起來，管好、用好現有農村小型水利工程，投資興建更多的水利工程，使農村各種零碎的水資源得到充分有效利用。為此，必須做好以下工作：

第一，尊重農民自主意愿，完善民主決策機制。要實現公共產品最優供給，就必須與農村居民的需求有機的結合起來，實現公共產品交換與生產的帕累托最優。為此，必須建立充分顯示農村居民需求偏好的“自下而上”的農村公共產品供給決策機制，使多數農村居民的需求意愿能夠充分表達，滿足農村居民對公共產品的迫切需求，實現農村公共產品的“按需供給”。這是調動農民積極參與農業水利設施投資的前提。

第二，制定并實施各項優惠政策，綜合運用稅收、補助、參股、貼息、擔保等多種手段，給予農戶及其他投資者優惠，繼續完善“民辦公助”“以獎代補”等政策措施，拓寬農業水利設施投資渠道，緩解資金投入農業后不能有效地轉化為利潤的現實，確保資金投入的可持續性。