農業轉型的發展策略

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摘要：本文認為，農業型鄉鎮層面上的矛盾根源于現行的財政體制和行政體制。本文主張農業型鄉鎮行政體制的改革應符合國家治理和鄉村社會發展的需要，方向應是通過漸進的體制內改革完善基本制度建設．強化鄉鎮政府的有效性。

關鍵詞：農業型鄉鎮；行政體制改革；基層民主

農業型鄉鎮是指以農業為主要產業財政收入主要來自于農業的鄉鎮。按照徐勇教授鄉鎮分治的觀點，鄉鎮行政體制改革不宜搞“一刀切”，應將農業型鄉鎮與工商型鄉鎮區別對待。這種區分主要基于兩方面原因：

第一，兩者的發展前景不同，路徑選擇也應存在差別。農業型鄉鎮的發展前景是小城鎮。隨著越來越多的農業人口逐漸加入工業社會，農村日漸萎縮，人地矛盾緩解，農村的共同富裕有望實現。工商型鄉鎮的發展前景是小城市，行政體制改革的方向應該是市政體制。

第二，兩者改革的背景有差別。隨著農村稅費改革的逐步深入，特別是取消農業稅后，農業型鄉鎮財政收入嚴重不足，其存在必要性受到質疑，遑論其有效性；而工商業型鄉鎮存在的主要問題在于鄉鎮政府的無效及職能扭曲。

一、農業型鄉鎮行政體制改革的背景及原因

1．現行財政體制下農業型鄉鎮財政收入嚴重不足

1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財權和事權范圍，加強了中央政府的宏觀調控能力，明確了各級政府的責、權、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配套確定省以下政府間財力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進展，財權與事權劃分模式出現了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財政收入，致使縣、鄉財政赤字增加。

同時鄉鎮政府基本事權并未減少，反而有所增加。鄉鎮政府除了要提供區域性公共物品、落實中央的政策執行上級政府分派的任務，還要在一定程度上支持地方經濟發展(政績驅動和追求可資支配的經濟利益)。鄉鎮政府財權與事權的不對稱嚴重制約了其作為能力。稅費改革后，尤其是取消農業稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數嚴重依賴地方稅類的農業型鄉鎮財政淪為“吃飯財政”．僅能維持鄉鎮政府生存。

農業型鄉鎮財政收入不足可以有兩種解釋：絕對不足和相對不足。絕對不足是指財政自籌制度和農業稅取消之后，鄉鎮財政收入減少．無法維持基本呈剛性的財政支出，鄉鎮行政缺乏效率。相對不足是指農業型鄉鎮有限的財政收入很大部分用于維持不斷膨脹的龐大的鄉鎮行政機構，而用于提供區域性公共物品和執行上級任務所需資金相對不足。這就決定了解決農業型鄉鎮財政危機的兩種途徑：增加鄉鎮可支配財力或減少用于維持農業型鄉鎮政府運轉的資金，相對增加用于履行其正常職能所需資源。后者是屬于行政體制改革的范疇。

2．壓力型行政體制下農業型鄉鎮的行政表現

在單一制和統一領導的國家治理體系下，鄉鎮政府作為縣級政府的下屬機構，其主要職能是完成上級交待的各種任務。在政績考核“一票否決”的壓力下，鄉鎮政府不得不將大部分精力財力用于應付各種名目繁多的各項達標，如“普六”、“普九”、教育“雙基，’達標、計生服務站達標、油路村村通、各種活動室達標等。這些事權的下放不僅導致了鄉鎮政府職能范圍的擴大，而且直接推動了鄉鎮政府機構和人員的膨脹。

相應地，作為國家政權體系的基層組織，鄉鎮政府用于履行其正常職能提供區域性公共物品和公共服務的能力大為削弱。

另外，農業型鄉鎮政府往往表現出很強的自我擴張慣性，經常將權力伸展到職能之外，導致機構和人員編制的擴張。它又表現出明顯的“自我滿足”、‘‘自我服務”的特性，致使行政行為具有追逐經濟收益或財政收益的傾向。

二、農業型鄉鎮行政體制改革的依據和出發點

作為國家政治體制改革的一部分，農業型鄉鎮行政體制改革不應僅局限于解決鄉鎮層面上的矛盾和問題，還應符合國家治理和農村社會經濟發展的需要。國家需要一個穩定發展的鄉村社會，對“三農”問題的關注正基于此。國家需要通過其基層政府的作為確保其對鄉村社會的控制及汲取資源的能力(包括合法性資源的維持與強化)。而鄉村社會中農民最關注的價值是共同富裕，是對其基本權利的保障，以確保在現有貧富差距下人格的平等和尊嚴的維持。農業型鄉鎮的行政體制改革，需要一種寬宏的視角以考察鄉鎮政府存在的必要性及職能定位。過分關注于鄉鎮政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但未必能夠滿足國家治理和農村社會經濟發展的需要。

農業型鄉鎮政府存在的必要性因此以討論。撤銷鄉鎮政府或許可以解決鄉鎮層面上的某些矛盾，但并不能滿足需要。此舉與其說是政府對農民的解放，不如說是政府對農民的拋棄。伴隨著農民負擔的減輕，農村的社會問題同時交還給農民。這種方案的實質是放任農民自治，但考察一下目前的社會形勢和農村現實就會發現，這并不現實。

如果承認農業型鄉鎮政府具有存在的必要性，那么其必要性應該基于新的行政職能。換言之，農業型鄉鎮政府必須為其繼續存在提供充分合理的理由：基于國家治理和農村社會經濟發展的需要，農業型鄉鎮政府應履行以下基本職能：

第一，提供區域性公共產品和公共服務。

這是鄉鎮基層政府存在的義理性基礎。鄉鎮政府必須對其管轄領域內的公共事務負責，諸如治安、農村教育、小型水利設施、鄉村道路建設、社會救濟、社區環境、衛生防疫等。

第二，執行上級政府分派的任務，履行基本管理職責。

在單一制下，垂直的行政體制具有整合社會的功能。這種功能正是通過直接面向廣闊的農村執行上級政府政策和指示的鄉鎮政府實現的。鄉鎮政府還必須履行其基本管理職責，如戶口登記、救災優撫、人口與計劃生育、土地管理等。