中國農業用水水價探析

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1水利工程農業供水水價現狀[1]

長期以來,我國水利工程存在著無償、福利供水的狀況.自國務院《水利工程水費核定、計收和管理辦法》(國務院[1985]94號)以來,水利工程供水結束了長期無償供水的局面,各省市加快了水利工程供水水價的改革工作步伐.特別是1999年將水利工程水費由行政事業性收費改為經營性收費,以及2000年國家計委會同水利部、建設部印發的《關于改革水價促進節約用水的指導意見》,2001年國家計委會同水利部、農業部印發的《關于改革農業用水價格有關問題的意見》等相關政策的出臺,各地物價、水利部門密切配合,積極開展供水價格成本測算,調整了供水水價,并不斷改革水費的計收與管理使用方式,積極推進了水價改革進程.1994年以來,水利工程供農業用水水價每年都有不同程度的提高,但提高幅度明顯低于供工業、生活用水水價提高的幅度.水利工程供工業、生活用水原水價格水平高于農業水價五六倍。然而由于受我國現實條件的制約與影響,直至到目前經歷了一段時期的水價改革后,供農業灌溉用水依然是以遠低于成本水價的水平執行著,甚至供工業及城鎮用水水價都未能達到成本.特別是絕大多數農業水價遠沒有達到供水成本水平,多數農業灌區的現行水價只有供水成本的50%~60%.諸如我國華東、華中地區水利工程農業供水,平均供水價格僅1•98分/m3.湖南省平均農業供水成本10分/m3,實際價格水平只有2~3分/m3,個別地區甚至無償供水.東北地區農業灌溉一般是水庫給灌區供水、灌區再供應農戶的模式,水庫、灌區農業供水總成本在10~15分/m3,實際價格水平為遼寧3~5分/m3、黑龍江2分/m3.低價供水導致灌區靠拖欠水庫水費維持,水庫靠工業、生活供水水費維持,若沒有工業、生活供水,水庫、灌區就難以維持.而在南方地區,部分省仍然沿用以糧食計收水費的做法,許多灌區水費計收標準是10年前制定的,由于糧食價格下降計收標準不變,每公頃收費標準由270~330元下降至當前150~195元.嚴重偏離供水成本的價格導致水管單位虧損嚴重,舉步維艱.

2用水水費與生產成本的比較

農業用水戶水費承受能力的分析是合理確定農業用水水價,確保水費按時足額收取的理論基礎.目前從水費占農業生產成本的比例、水費占產值的比例、水費占灌溉效益的比例以及水費占灌溉耕地純收入的比例等方面看,比例均較低.雖然水價近幾年有所調整,但水費在生產成本中的比例反而降低.水費與其它生產要素相比,在農業生產成本中的比例也是較低的,一般只占到農業成本的5%左右,這可以通過以下幾個實例來說明.在我國西南“天府之國”四川省,其邛崍縣玉溪河灌區農民種植水稻每年每公頃總成本為7350元,在各項費用中水費的支出是最少的,只占到生產成本的5•1%,而化肥則占到近成本支出的17%.據當地農民介紹,按2001年糧價每公頃每年可獲得總收入為11700元,除去耕種成本,每公頃可收益4350元.水費占總收入的3•2%左右.都江堰灌區的農業生產結構是以水稻、小麥、油菜為主,水費在農業收入中的所占比重為3%~5%,占農業生產成本支出的5%~7•5%;安岳縣書房壩水庫種植結構是以水稻、小麥、油菜、玉米、紅苕為主,水費在種植業收入中的比重為1•08%~3•47%,占種植業生產成本支出的2•84%~4•38%.云南省農作物以粳稻、玉米、小麥、烤煙為主.4種作物中以粳稻用水量最大,烤煙用水量較少,玉米生長用水全靠降雨,無需排灌費.這里主要探討水田作物粳稻的排灌費與旱地作物小麥的排灌費占物質投入生產成本與產值的比例.排灌費包括水費與放水工時費.

種植粳稻在物質投入生產成本中,2001年化肥、農藥費分別占40•7%,12•1%,而排灌費僅占到6•7%,2000年化肥、農藥費分別占31•5%,12•2%,而排灌費僅占6•1%.排灌費相比其他費用在生產成本中所占比例是相當低的.排灌費占產值的比例2001年為1•46%,2000年為1•70%.2001年水田作物排灌費所占成本與產值的比例較2000年有所降低.13•03%,而排灌費僅占到0•75%,2000年化肥、農藥費分別占45•70%,11•09%,而排灌費僅占到0•67%.排灌費在產值中所占比例是非常低的.不僅如此,排灌費占產值的比例也是相當低的,2001年只有0•32%.黃河流域農業水費占農業生產產值的比例僅為3%左右,大大低于其他生產要素所占比例.水費占灌溉效益的比例為10%左右,對農業用水戶來說,其水費支出與其受益相比是很小的,另外水費占純收入的比例不到5%,可以看出黃河流域的現行水價標準偏低.由此可以得出:目前我國農業生產中,就水費這項投入來說,無論是在產值中所占比例,還是水費與其它生產要素的橫向分析,其比例都處于較低水平.可見水費不構成加重農民負擔的問題.從目前情況來看,現行的農業水價對農民的心理承受能力和經濟承受能力均是可以承受的,按照逐年“小步快走”調增水價的空間是存在的.因此,廣泛宣傳和加強水費計收環節的管理,提高水價是可能的.目前還存在這樣一個現象,一方面我國國有灌區工程供水價格由政府制定,普遍偏低,虧本運行;而另一方面相當一部分地區的農民實際負擔水費卻居高不下.究其原因之一是由于在水費征收過程中,中間亂加價、搭車收費現象比較普遍,使一些不法行為損害到農民的利益,而政府的政策調控目標卻沒有得到實現.同時,這也很容易使農民乃至社會產生誤解,即似乎水費是加重農民負擔的主要原因之一,從而給農業水價改革帶來了極大的阻力.

3用水水費征收管理狀況

自我國實行水利工程供水水價改革以來,農業用水水費在計費方式、計征手段與計征方式上取得了進步,規范了農業水費的征收管理.但是,依然存在某些問題,而且這些問題是困擾我國水價改革的“瓶頸”所在.計費方式上,目前我國農業用水以耕地面積分攤為多數.由于缺乏科學合理、簡易、經濟和有效的計量設施,計量到戶難以實現,多數灌區水費的收取實行按耕地面積均攤,以此收費既不利于農民“水利工程供水是商品”意識的形成,而且水費與用水多少沒有直接關系,導致農民和水管單位均沒有節水積極性,助長了水資源的浪費,同時也給搭車收費者提供了有利的條件.全國范圍內有條件的地區,部分水利工程農業供水實行按量收費,這種計費方式能有效地提高農戶節水意識,減少水資源的浪費,但是由于目前農村以家庭為基本生產單位分散用水,安裝計量設施成本較高,因此按量收費還難以全面推廣.計征手段上,各灌區改變了以往“以糧計價、實物征收”、“實物征收,貨幣結算”的方式,實行“貨幣計價、貨幣繳納和結算”的方式,從計征手段上取得了進步.

計征方式上,目前主要有以下幾種:(a)直接收取.水管單位直接對農戶收費,只要努力,收取效果還可以,可節省農民的水費支出,但收費工作量大,這種方式一般在中小灌區使用;(b)委托縣市財政代征.采取財政代收水費,水費收取率較高,水管單位省事,但水管單位使用這類資金手續繁瑣,同時這種代收方式不符合國家關于經營收費管理的要求,難以繼續執行下去;(c)委托鄉鎮(村組)代征.通過鄉鎮、村組收繳水費,中間加收、截留、挪用水費現象普遍,農民沒少交,水管單位收不到位;(d)委托農民用水者協會代征.采取農民用水者協會管理小型水利工程和收繳水費的方式,水費的收取率高,也減少了中間收費環節,可適當節省農民水費支出,這種水費計征方式將成為今后水價改革的一個方向.在目前的計征方式下,農業水費的收取率普遍低于非農業水費的收取率,全國平均農業水費的收取率為74%左右,除個別省份低于50%,大部分都在60%以上,甚至有的可以達到95%以上.由問卷調查得到全國各省(市)水利工程農業供水的水費收取率.

前面提到,在部分地區農業水費征收中,常常出現中間加價、搭車收費的現象,極大地損害了用水者的利益,擾亂了水價秩序.諸如在西北地區,某村把護林費、滅蟲費、計劃生育費和教育費等搭車到水費上收取.1998年應收水費2•7萬元,實收6•6萬元,村里多收3•9萬元,超過應收水費144%.而南方某灌區1994~1996年共向某縣供水2•02億m3,合同供水價為1•2分/m3,應收水費242•4萬元,而農民實際繳納水費1440萬元.即使考慮到水量損耗的問題,也有1000多萬元屬于搭車收費或被中間環節截留.這種情況造成用水戶誤解,嚴重阻礙了農業水價改革的順利進行.

4對水價改革的幾點建議

4.1準確核定供水成本,合理確定用水水價

在我國,水利工程一般由國家政府投資建設,兼顧防洪、供水、養殖、發電等多種功能.長期以來,由于水利工程作為防洪等公益性的投資未能界定,使得供水成本不清;測算水價時,1993年進行清產核資后,資產普遍采用價格指數法進行計算,忽略了歷史上水庫建設義務出工、無償征地等特殊因素,導致資產估值過低,測算成本偏低;另外,現行水價沒有體現水資源的稀缺性,不利于保護與恢復水資源.上述現象的存在嚴重制約了水資源的持續開發利用[2].為此,建立合理的水價形成機制,科學核定農戶的終端水價是水價改革的正確方向.農業用水應在以公平為主,兼顧效率的原則下,按照合理補償供水成本的原則核定,并根據供水成本的變化適時調整,可以適當引入農業供水的地區差價和季節差價;可根據水資源條件和供水工程情況實行分區域或分灌區定價;在實行農業用水計量的條件下,對于我國水資源豐富、雨量季節分布不均的南方地區,繼續推廣計量水價和基本水價相結合的兩部制水價制度,明確界定基本水價概念與功能,促進水資源的合理分配和水利工程的穩定運行,適當引入豐枯季節差價或浮動價格機制,加大水價的激勵和約束作用,緩解枯水期水資源緊缺的矛盾.

4.2改善用水計量設施,實施合同供水

當前農業用水中,由于供水無計量和農民缺乏節水積極性,導致了農業用水浪費,渠系滲漏嚴重,水資源利用率偏低.可通過改造供水渠系和計量設施,加大農業灌渠改造的投入,減少水的流失和滲漏,為水利工程供水實行計量收費和超額累進加價打下基礎.鑒于當前農民承包的田塊分散,面積較小,普遍安裝水表既不經濟也不便管理,各地水利部門應大力推廣通過量水堰或標準口門計量供水.改善了用水計量設施后,可以有效實施用水的計量收費,從而改變大水漫灌的灌溉方式.除此之外,為了更加高效利用有限的水資源,切實保障用水戶的利益,在政府指導下實行合同供水也是一條可行的途徑.合同供水是供用水雙方共同協商簽訂供水合同,水管單位按合同規定按時按量供水,用水戶則依據合同按時繳納水費.供水合同既保障用水者能獲得高質的供水服務,又能促進用水者及時繳納水費,兩全其美.福建省東清水庫在分析按耕地面積計費與按量計費的基礎上,2000年開始,對農業用水實行合同水費.具體作法是:以行政村為水費計收單位,灌區管理站在年初與各行政村協商簽訂當年供水合同,根據受益村灌溉面積及往年用水量、水費,經協商確定當年的供水量及水費,即不論受益村當年用水量是否達到合同內規定的水量,受益村均應支付合同內約定的水費,而灌區管理站必須較好的滿足受益村提出的用水要求.

4.3建立農民用水者協會等民主管理制度[3]

在灌區內成立干支渠管理委員會和村社用水者協會,采取水利工程管理單位與受益村社簽訂供水合同,做到供需雙方直接見面,有效地減少水費征管的中間環節,避免了擠占、挪用水費現象的發生,逐年提高水費的實收率.如四川省綿陽市武都引水工程、內蒙古河套灌區等大型灌區在灌區鄉(鎮)、村、社分別設立民主管理組織,制定周密的民主管理協會章程,這有利于把政府行為轉化為群眾意愿,有利于分鄉(鎮)、村、社,按水利工程布局統一調度和管理,有利于節約用水和水費的征收和分配.實踐證明,用水者協會或灌區民主管理委員會的建立可以有效地簡化水費收取程序,從而避免了中間環節的截留和加碼,保證水管單位水費的實收率,有效地減輕農民的負擔.