國內林木引種檢疫監管問題及策略

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本文作者：宋玉雙作者單位：國家林業局森林病蟲害防治總站

林木種子、苗木及其他繁殖材料是發展林業的重要種質資源和生產資料，與一般林產品相比，具有生命力和再生產能力，依附于它們的有害生物會隨其引進和調運獲得遠距離傳播的可能。因此，林木引種檢疫工作對防止境外有害生物傳入，保護森林資源，維護生態安全具有重要意義。林木引種檢疫管理是一項復雜的系統工程，可分成3個環節，即引種檢疫審批、口岸檢驗檢疫和引入后的檢疫監管。這3個環節緊密相連，環環相扣。我國現行的法律法規對這3個環節的分工和職責有明確的規定，即引種檢疫審批分屬國家質量監督檢驗檢疫總局、農業部和國家林業局3個部門;口岸檢驗檢疫由各口岸檢驗檢疫局把關;引入后的檢疫監管由各地檢驗檢疫局和省級林業植物檢疫機構負責。新中國的引種檢疫管理可以追朔到1951年12月中央貿易部公布的《輸出入植物病蟲害檢驗暫行辦法》;改革開放前30a由于對外交往不多進出境檢疫業務量較小，引種檢疫管理處于起步階段;改革開放以來，由于對外經濟技術交流、貿易往來日益增多，引種檢疫管理處于快速發展階段。特別是我國加入世界貿易組織(WTO)以后，為滿足經濟建設和社會發展的需要，從國外引進優良林木種質資源的活動日趨頻繁。進入21世紀以來，我國的植物引種工作總體上呈現出引種的區域越來越廣泛、種類越來越豐富、數量越來越大的特點。因此，引進種子、苗木及其他繁殖材料攜帶有害生物的風險性不斷增強，檢疫管理的任務不斷加重。近年來，林木引種檢疫管理作為植物檢疫工作的重要組成部分，工作中出現許多新情況，存在很多新問題，本文對此進行深入分析，并就加強我國林木引種檢疫管理工作提出建議。

1引種相關法律法規存在的問題

《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》(1991年)、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》(1996年)、《植物檢疫條例》(1983年，1992年修訂)、《植物檢疫條例實施細則(林業部分)》(1984年，1994年修訂)、《森林植物檢疫技術規程》(1989年印發，1998年修訂)、國家林業局《引進林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批和監管規定》(2003年)等，以及農業部《國外引種檢疫審批管理辦法》(1993年)和農業部、出入境檢驗檢疫局《關于進一步加強國外引種檢疫審批管理工作的通知》(1999年)等構成了我國現行的引種檢疫管理的法規體系。從或修訂的時間看，時間長的已有20多年，傳統的計劃經濟色彩較重，相關法規之間的銜接不好，有交叉和重疊，也有過于粗放和缺失，一些條款內容陳舊，存在很多不適應的地方，個別條款的提法也明顯落后于形勢的發展。從內容看，現行的法律法規絕大部分只針對有害生物，對引進植物本身的安全性缺乏明確要求，使得外來物種管理缺少法律依據。以植物引種為例，《植物檢疫條例》只規定對那些引種過程中可能攜帶危險性有害生物的植物進行檢疫，對植物本身的生態安全性則沒有明確的管理細則。對外檢疫要求究竟應由引種單位還是由審批單位填寫沒有明確規定，現行做法是由審批機關填寫對外檢疫要求。但一些審批機關掌握疫情信息不多，提出對外檢疫要求時常帶有盲目性和隨意性。甚至同一情況下提出的檢疫要求差異較大，使得引種檢疫審批作用大打折扣。在一些具體細節上，相關法規的表述不一致:1)審批單的有效期不一致。林業部門的《引進林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批單》批準的有效期限一般是2個月，特殊情況可適當延長，但最長不得超過6個月。而農業部門的《引進種子、苗木檢疫審批單》審批有效期一般為6個月，特殊情況可適當延長，但最長不得超過1a。2)省級審批限量不一致。林業部門木本綠化樹每批次引進限量50株，木本花卉大苗1000株、中苗2000株，小苗3000株。而農業部門果樹每批次審批限量100株，木本花卉500株。3)對隔離試種期限的表述不一致。對于多年生植物有的規定是不得少于2個生長周期，有的規定是2a以上。對于觀賞花卉類的隔離期限，只有國家林業局關于《引進林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批和監管規定》中有1～4周的要求。4)引種申請辦理期限不一致。有的規定20d內，有的規定30d內完成審批。按照我國行政許可法的規定應一律在20d內完成。

2林木引種存在的主要問題

我國是世界上植物種類最多、生物多樣性最為豐富的國家之一。但是，由于經濟建設、環境建設和科學研究的需求，每年還要引進大量的國外品種，其中商業性引種占總數的95%以上。林木引種工作中缺少科學評估，受地方利益、部門利益、經濟利益、短期利益的驅動，主要表現出以下4方面問題。

2.1引進林木種子、苗木及其他繁殖材料可直接攜帶檢疫性有害生物進入我國

這是林木引種最直接面對的問題。近些年來，隨種子、苗木及其他繁殖材料進入我國的有害生物很多，如原產非洲的蔗扁蛾1987年隨進口巴西木進入廣州，原產美國的濕地松粉蚧1988年隨引進國外松接穗傳入廣東，原產印度的銹色棕櫚象1998年隨棕櫚科植物進入海南，原產印度尼西亞和巴布亞新幾內亞的椰心葉甲2002年隨棕櫚科植物進入海南。案例1:1998年，我國部分省、市從法國引進數百萬株葡萄種苗，在種苗隔離檢疫期間，發現番茄環斑病毒等檢疫性有害生物，對發現疫情的進口葡萄苗予以銷毀，中方進口企業蒙受巨大的經濟損失［1］。然而，十年后的2009年，寧夏德龍酒業有限公司仍然一次性從意大利引進131．4萬株葡萄苗(其中106萬條砧木苗和25．4萬株枝條苗)，由此帶來的風險非常大。為此，天津檢驗檢疫局、寧夏檢驗檢疫局、寧夏自治區林業局分工負責，定期溝通，聯合監管，確保了此次引種成功和生態安全，也最大限度維護了企業的經濟利益［2］。

2.2引種植物由于多種原因，沒有實現引種目的而轉變為有害植物

這是林木引種要慎重對待的問題。這類事例也很多，如原產北美的加拿大一枝黃花1935年作為觀賞花卉引入，20世紀80年代擴散蔓延成雜草;原產美洲的地毯草1940年引入臺灣，常植作草坪或牧草，逸生后蔓延迅速，排擠本土草本植物，成為農田和果園雜草;原產巴西的水葫蘆1901年作為觀賞植物從日本引入臺灣，20世紀30年代由臺灣引入內地，50年代作為豬飼料推廣后大量逸生為有害植物;原產美國的互花米草1979年為治理海灘而引入，曾取得一定經濟效益，但近年來在一些地方變成害草。

2.3引種植物在與本地植物的競爭中，可誘導本地有害生物的種群特征、危害行為等發生變化，使原來次要的本地有害生物轉化為重要的有害生物

這是林木引種必須關注的新問題。案例2:蕭氏松莖象是我國的本地種，一直生存在馬尾松林中，危害不嚴重，并沒有引起人們的注意。然而，濕地松火炬松等國外松引入后，由于樹皮厚且柔軟，十分適宜蕭氏松莖象的生存和繁殖，當國外松大面積種植后，蕭氏松莖象的種群數量得以迅速上升，在對國外松造成嚴重危害的同時，也導致本地馬尾松、華山松受害不斷加重［3］。案例3:白蠟窄吉丁是我國的本地種，可危害我國本地樹種水曲柳，但不形成嚴重災害。20世紀60年代，東北林業大學實驗林場從美國引進的美國白蠟樹遭受到白蠟窄吉丁的危害，不得不全部砍除。沈陽市也因白蠟窄吉丁危害，將市區的美國白蠟行道樹清除。1982年天津市引進絨毛白蠟樹也受到這一害蟲的危害，苗圃內樹苗成片死亡，行道樹大量枯死。長春凈月潭森林公園引進的洋白蠟樹被害株率超過90%，唐山市豐南區20a生洋白蠟樹被害株率超過80%，北京市朝陽區15a生洋白蠟樹被害株率達90%以上［3］。幾種引進的白蠟樹因遭受白蠟窄吉丁的危害使引種瀕于失敗。案例4:我國楊屬植物種類很多，擁有白楊派、青楊派、大葉楊派和胡楊派的基因資源，但缺乏黒楊派基因資源。因此，楊屬引種重點是引進黒楊派楊樹。我國主要的楊樹蛀干害蟲光肩星天牛、云斑天牛、桑天牛等均為本地種，楊屬5個派樹種均可遭受天牛危害。其中，我國本地青楊派樹種受害不重，白楊派抗性最強，引自北美的黒楊派樹種受害最重。引進的黒楊派樹種為光肩星天牛、桑天牛和云斑天牛嗜食危害的樹種，成為我國天牛災害嚴重發生的重要原因之一［3］。

2.4個別的引種植物由于社會認識不同，至今還存在爭議，甚至被認為是有害、有毒植物

這也是林木引種值得注意的問題。案例5:原產中美洲的麻風樹16世紀被葡萄牙商人帶到歐洲，現在全球的熱帶和亞熱帶地區均有種植。麻風樹的種仁含油率達40%以上，經過加工適用于生產生物柴油，剩余的殘渣可用于發電。在政府官員和專家心中，麻風樹是解決能源危機、緩解全球氣候變暖的“救星”。麻風樹對于干旱和害蟲有很強的抵抗性，能夠在連續旱災的情況下存活3a，可以在荒地種植，不與農作物爭地。但由于麻風樹的樹液刺激皮膚，果實具有很強的毒性，吃掉未經加工的麻風樹果實可能會使人喪命。因此，一些國家抵制種植麻風樹，甚至下令禁止種植麻風樹。目前，廣泛種植麻風樹的做法還沒有成為各國的共識。案例6:我國引種桉樹Eucalytusspp．已有1個多世紀，由于品種多、用途廣、生長快、成材早、效益好，在我國發展迅速，全國現有桉樹人工林300多萬hm2。但是，桉樹也是爭議最大的引種樹種。社會上對桉樹的認識還存在很多的誤解:桉樹生長需要吸收大量水分，是“抽水機”;桉樹破壞生物多樣性，所到之處“天上無飛鳥，地上無雜草”;桉樹有毒，對其它植物甚至人體有害;桉樹易導致“地力衰竭”，種過桉樹的土地將不能種別的植物;桉樹只能用于造紙，為一個產業犧牲整個生態環境不值得，等等。這些誤解或者缺乏依據、以偏概全，或者危言聳聽、言過其實。產生這些誤解的原因除認識不夠深入外，也不能排除個別人的炒作。

3引種檢疫審批存在的問題

引種檢疫審批是國家有關部門根據我國的植物檢疫法規和進境植物檢疫要求，對擬引進的種子、苗木及其他繁殖材料進行審查，最終決定是否批準其進境的過程。引種檢疫審批是防止有害生物傳入的有效行政手段，也是各國通行的做法。林木引種檢疫審批工作雖然開展多年，但由于相關法規、標準、要求以及人員素質等因素，目前尚存在一些問題。

3.1審批部門違規現象時有發生

在《植物檢疫條例》對引種檢疫審批分工的基礎上，2003年國家林業局的《引進林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批和監管規定》要求，凡從國外引進林木種子、苗木及其他繁殖材料(包括果木、花卉、中藥材、綠化水土保持用途草籽)，應到國家林業局和各省(自治區、直轄市)林業主管部門辦理檢疫審批。但在實際工作中，農業部門和林業部門的分工并不完全是按以上規定執行的，超出相關規定范圍的審批現象時有發生，重復審批和交叉審批在所難免，甚至在對疫情等不太了解的情況下盲目審批，給口岸檢疫把關造成操作上的困難，為有害生物入侵留下可乘之機。在國外引種檢疫審批中，少數省級審批部門違規越權，超限量或超范圍審批，有些檢疫審批部門為引種單位說情和代辦審批手續;個別省級審批部門對引種手續審核不嚴、忽視疫情監管，甚至出現空白檢疫審批單證流入社會的現象，造成了嚴重后果。此外，由于省級審批機構歸當地相關部門管理，往往受地方利益和局部利益驅動而違規引種;個別審批人員一味滿足引種人的需要。

3.2引種檢疫申請表填寫不規范

2003年，國家林業局關于《引進林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批和監管規定》中提供統一格式的《引進林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批申請表》共有21項內容需要填寫，其中經常出現的問題是:1)植物中文名和拉丁學名對應不上，引種單位最為熟悉的是植物的商品名稱，不清楚對應的植物中文名和植物拉丁名，或者填寫不上，或者填寫錯誤。規范的要求是植物拉丁名應填寫屬名+種加詞，其中花卉植物的拉丁名應具體到品種，其他植物到種;雜交種要寫明父本和母本的植物拉丁名(或至少一方的拉丁名)。2)引種用途要明確，規范的要求是分為植物園觀賞、花卉展覽、商業銷售等。3)引進后的種植地點要具體并標明隔離條件，規范的要求要寫清具備的隔離設施、隔離條件以及種植地周圍環境狀況等。4)引種國家是美國、加拿大、俄羅斯、澳大利亞的，規范的要求應填寫到具體的省(州、郡)。5)風險評估情況和原產地有害生物發生情況，對引種單位來講很難填寫全面、準確。此外，引進植物材料的類型要具體到種子、苗木、插條、接穗、種球、根莖、組培苗等。但目前的審批申請表中恰恰缺少這一重要項目。

3.3引種檢疫審批要求不規范

林業部門用的是《引進林木種子、苗木及其他繁殖材料檢疫審批單》，需要填寫的內容有22項，同申請表對比，增加了單位的信息和引進材料類型、輸出國等7項內容。審批結論性意見是檢疫要求和審批意見，常見的問題是審批標準和審批意見不規范等問題。案例7:檢疫審批標準不一致。某公司由荷蘭進境百合種球，林業部門的檢疫審批提出了百合西圓尾蚜、草莓滑刃線蟲、穿刺短體線蟲、惡疫霉、華麗腐霉、百合無癥病毒、番茄不孕病毒、郁金香碎色病毒、刺足根螨、羅氏根螨等16種有害生物的檢疫要求。同樣從荷蘭引進百合種球，農業部門的檢疫審批只提出煙草環斑病毒和田野菟絲子2種檢疫要求。國家質檢總局對介質土的審批要求是來自指定公司、不含土壤、不帶有植物寄生性線蟲、植物病原真菌和細菌［4］。由于審批標準不一致，給檢疫協定的簽署、口岸檢疫、檢疫處理、經濟索賠等帶來困難。案例8:檢疫審批意見不一致。案例7中，農業部門的審批意見為:“同意引進;限在指定地區集中種植;配合檢疫機構做好疫情監測”。林業部門的審批意見為:“同意引進;貨物入境必須附輸出國家官方植物檢疫證書，證明符合上述檢疫要求及我國的檢疫規定;引進后集中隔離種植1個生長周期，在觀察隔離期滿后，經監管單位檢查合格后，方可分散種植”［4］。對比兩個部門的審批意見，雖然都同意引進，但檢疫要求差距較大，農業部門的審批意見比較籠統，林業部門的審批意見比較具體。案例9:2次審批出現不同的檢疫要求。某公司2次辦理從哥斯達黎加引進巴西木的檢疫審批。同一經辦人，一次提出禁止攜帶劍麻象甲、華麗腐霉、南美玉米苗斑螟3種有害生物;另一次提出禁止攜帶華麗腐霉1種有害生物。某公司2次辦理從荷蘭引進百合種球檢疫審批，2次的經辦人不同，提出的檢疫要求也不同，一次提出禁止攜帶國家規定的危險性病、蟲、雜草，另一次提出禁止攜帶煙草環斑病毒和田野菟絲子［4］。

4引入后檢疫監管存在的問題

引入后的檢疫監管是林木引種檢疫管理的最后一環，是對前兩個環節的最好補充。我國現行的法律法規對此都有明確要求，但在實際工作中存在“誰來做、在哪做、如何做”的問題。

4.1國外引種檢疫監管不到位

現行的法規規定對引進的種子、苗木及其他繁殖材料需要隔離種植的，在隔離期間應當接受口岸動植物檢疫機關的檢疫監督。國家林業局的《引進林木種子苗木及其他繁殖材料檢疫審批和監管規定》要求，省級林業主管部門是引進林木種子、苗木和其他繁殖材料的監管部門。由于現行法律法規條文不嚴謹造成理解上分歧，在引種隔離試種或隔離檢疫期間，按相關規定林業部門和口岸檢驗檢疫機關都能管，但實際上常常出現管理空缺現象。相關部門間的信息傳遞不夠通暢，信息不對稱難共享，工作不協調難配合是主要原因。

4.2普及型國外引種試種苗圃尚不能滿足檢疫監管需要

引進的林木種子、苗木及其他繁殖材料必須在指定的隔離試種苗圃種植并接受監管。普及型國外引種試種苗圃是實施檢疫監管的重要場所，需國家林業局按行政許可進行認定，國家林業局和省級林業主管部門對其實行監管。截至2011年底，全國認定的普及型國外引種試種苗圃有160余家，這一數量與我國遼闊的國土面積和龐大的引種數量不成比例，遠遠不能滿足引種隔離試種的需要。同時，已經認定的普及型國外引種試種苗圃建設質量參差不齊，主管部門2a1次的審核也不夠到位。這種情況下，檢疫隔離試種苗圃就成為檢疫監管的重要補充，也要發揮作用。

4.3檢疫監管的工作制度、程序尚未完全形成

盡管《植物檢疫條例》及其實施細則都要求，對從國外引進可能潛伏有危險性病蟲的種子、苗木及其他繁殖材料必須隔離試種，在隔離期滿后，須經省、自治區、直轄市森檢機構檢疫證明不帶危險性病、蟲的，方可分散種植，但目前往往由于商業性引種數量大、種植范圍廣、隔離設施簡陋、隔離制度無法落實等原因，沒有形成一整套完備的工作制度，導致不能實現真正意義上隔離。

5加強引種檢疫管理工作的幾點建議

當前，我國的林木引種檢疫工作處在快速發展時期，面對存在的諸多問題，要認真總結經驗，汲取教訓，努力改變以往重服務輕把關、重審批開證輕隔離監管、重跟蹤除治輕源頭控制的被動局面，從以下幾個方面進一步加強林木引種檢疫管理。

5.1完善引種檢疫管理法律法規體系

我國引種檢疫管理的法律法規體系已初步建立，急需進一步完善。要加強相關法規之間的銜接，減少交叉，補充遺漏，形成具有中國特色并與國際接軌的法律法規體系。重點加強檢疫技術法規體系的建立，完善引種檢疫風險分析、進境植物檢疫性有害生物名單確認原則和方法、現場檢疫技術和隔離檢疫技術、突發疫情的檢疫處理技術等，形成完備的檢疫技術體系。在管理層面上，優化檢疫管理程序，降低辦理審批的成本，提供便捷服務，通過法規的完善嚴厲打擊種苗非法入境問題。林業部門承擔林木引種的檢疫管理是法規賦予的職責。目前3個部門承擔引種檢疫審批的現實，反對意見很多。林業部門對此必須給予高度重視，只有做好自已的工作，發揮別人取代不了的作用，才能從根本上保住這一工作職責。

5.2完善檢疫管理工作制度

嚴格和嚴密的工作制度是規范檢疫管理工作的重要保障。審批人員在審批工作中，要做到清正廉潔，公正、公開、公平地開展工作;要嚴格按照審批規定的權限和程序推進工作;加強審批單證管理，確保審批單證、印章安全使用;以周到熱情的工作態度體現為引種單位或引種人服務的宗旨。政務大廳的窗口工作人員只有接收引種審批申請表的責任，沒有直接進行引種檢疫審批的權力。要逐步探索建立引種檢疫管理的綜合評價制度、國家許可制度、備案制度，加快完善檢疫監管制度和疫情監測制度。有計劃地開展產地預檢工作，實現引種檢疫工作由被動向主動的轉變。

5.3完善風險分析等基礎性工作

按現行法規要求，首次引種國內或種植地所在省沒有的林木種子、苗木及其他繁殖材料，或者已有引種，但一次進口數量特別巨大的，審批前必須進行風險評估和分析。要高度重視有害生物風險分析工作，它關系到進境植物檢疫性有害生物名錄的提出和修訂，關系到林木引種檢疫要求的提出，關系到引種審批數據庫的完善，關系到口岸檢疫把關和引入后的檢疫監管，也關系到一旦發現有害生物傳入所應采取的措施等。因此，風險分析是一項十分重要的基礎性工作。我國的有害生物風險分析起步較晚，發展較快，已建立起具有我國特色的風險分析方法，并對多種有害生物進行了風險分析。針對今后的引種工作，應加快以有害生物傳播途徑為起點的，以引種國家或以引種植物為單元的風險分析工作，有目的的提出一個國家或一種(類)引種植物的檢疫性有害生物和限定的非檢疫性有害生物建議名單，為定期修訂進境植物檢疫性有害生物名單和檢疫審批的檢疫要求奠定基礎，為完善引種檢疫審批數據庫提供基本素材。

5.4完善檢疫審批基礎數據庫

目前，林木引種檢疫審批的依據主要是《中華人民共和國進境植物檢疫禁止進境物名錄》和《中華人民共和國進境植物檢疫性有害生物名錄》以及在風險分析基礎上提出的某個國家或某種(類)引種植物的檢疫性有害生物和限定的非檢疫性有害生物建議名單，據此提出檢疫審批要求。要避免出現類似案例7、案例8和案例9的問題，就必須有一個強大的數據庫支撐。現行的《中華人民共和國進境植物檢疫性有害生物名錄》中共有435種有害生物，其中與林木引種有關的占50%左右，但每一種有害生物只有中文名和拉丁名，缺少原產地、分布和寄主植物的內容。除這個名錄外，針對一個國家或一種(類)寄主植物提出檢疫性有害生物和限定的非檢疫性有害生物建議名單還非常缺少，影響審批要求的科學性，需加快相關的風險分析工作，并將分析結果補充到檢疫審批數據庫中，使之不斷完善升級。

5.5建立一支穩定的檢疫管理隊伍

林木引種檢疫管理是林業有害生物管理工作的一部分，是植物檢疫工作的一項重要內容，重點在國家和省級兩級檢疫機構，要固定專人從事引種檢疫審批，要建立一支穩定的檢疫管理隊伍，加強相關法律法規學習，加快相關業務知識積累，不斷提高業務素質，提高檢疫執法水平，提高服務社會的能力。專門從事引種審批的人員要有較高的外語水平，能夠了解國外林業有害生物發展情況，跟蹤有害生物傳播擴散的動態;要有很強的計算機操作能力，能夠熟練操作引種審批軟件，熟悉相關的法律法規，提出合理的檢疫要求;要有較強的依法行政的能力，公正廉潔，熱情服務，處理好把關與服務的關系。監管隊伍要落實人員、經費、設備，把日常監管、監測與應急處置結合起來，一旦有疫情發生，要嚴密封鎖在隔離區內，防止有害生物擴散，確保林木引種工作安全。