土地流轉背景下欠發達地區農民社會保障
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隨著經濟的高速發展，我國城市化的進程也在不斷加快。城市化的比重在我國改革開放初期才17.92%，到2007年則達到了44.94%，高速增長的比重，使得我國工業用地和建設用地的需求量與日俱增，目前全國失地農民已近5000萬人，根據我國城鎮化發展速度以及建設用地需求預測，到2020年失地農民數量將超過1億。事實上，土地對于我國農民不僅是一種生產方式，同時還承載著傳統的社會保障作用，與農民基本生活、就業保障以及養老保障息息相關。欠發達地區農民由于經濟原因往往欠缺其他生產方式，對土地的依賴性就更為突出，目前大規模土地流轉使得欠發達地區農民失去傳統的土地保障，僅依靠農村社會保障體系，而本身欠發達地區農民的社會保障制度就存在不足。
（一）欠發達地區農村社會保障體系不健全
農村社會保障制度的建設雖從80年代就已經開始，但進展比較緩慢，直到近幾年才開始突飛猛進的發展，2009年9月，國務院印發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》標志著一個以最低生活保障、新型農村合作醫療、農民社會養老保險三大制度為支架，輔之以其他社會保障制度或政策措施的農村社會保障體系正在加速形成。將城鎮居民所享有的社會保障制度與農村社會保障制度對比，我們不難發現，現有的農村社會保障制度中，明確提出的有社會保險和社會救濟，社會福利和社會優撫方面并沒有明確的提出；對于社會保障的核心——社會保險方面，由于資金的原因，農民可享的保險主要是新型合作醫療保險和養老保險，而對于生育保險、工傷保險、失業保險等農村社會保障制度中往往沒有涉及。相對于普通農民，欠發達地區的農民所處的經濟條件往往較差，在現有的土地流轉背景下，失地農村所能擁有的保障體系就只剩農村社會保障制度，就目前來看該體系并不能全面和長期的保障欠發達失地農民的相應權利，這無疑不利于欠發達地區的社會穩定。
（二）欠發達地區農民參保率低，社會保障覆蓋面窄
農村醫保方面，有人曾經做過統計，我國占人口總數20％的城鎮居民享受89％的社會保障，占人口80％的農村居民享受的社會保障僅11％，90％左右的農民不享受任何醫療保險，這在欠發達地區就更為明顯。
（三）欠發達地區農民社會保障的水平低
首先就養老保險來言，2010年我國將政府試點的農村基礎養老金數額定為每人每年720元，而2009年我國農村居民平均消費的支出為3993.45元，政府發放的養老保險金與農民實際生活支出相差3200多元，僅就這個數據來言，現有土地流轉背景下，欠發達地區失地農民僅僅依靠農村養老保險并不能維持一個日常的生活需要，僅僅是滿足最低生活的需要，長此以往，欠發達地區農民生活水平與其他地區農民的生活差距會越來越大，不利于地區的之間的和諧和穩定。第二我國的新型農村合作醫療制度，目前來言，其主要是以大病保險為主，對于欠發達地區農民來言，失去土地這個傳統的依賴，沒有其他可以籌集資金的方法，僅僅依靠新型農村合作醫療制度并不能全面救助欠發達地區農民的生病狀況。第三農村最低生活保障制度目的在于保障家庭人均純收入低于當地最低生活保障的農村家庭，使他們能維持基本生活。這項保障制度的建立無疑有利于幫助失去土地的欠發達地區農民度過生活的困難，但是由于國家沒有規定救濟的資金來源，因此在實踐中，困難家庭的救濟資金往往來源于當地的財政，可欠發達地區政府原本財政薄弱，籌措資金的能力低，再加上土地流轉下，失地農民眾多，需要救助的人數也往往較多，一般農村最低生活救濟金的發放往往只能按照最低標準提供，而一些特別貧困的地區，農村最低生活救濟往往成為一紙空文。
二、現有土地流轉制度的不足影響了欠發達地區農民社會保障制度的完善
（一）土地征收補償低影響了欠發達地區農民的社會參保率
在現有的土地流轉制度下，集體土地使用權如果要轉為城市建設用地使用權，需要由國家統一征收再統一出讓使用權，而國家給予相應的補償。雖然我國正在制定的《土地管理法修正案（草案）》中有關土地補償的規定作了重大修改，“刪除了現行法律第47條中按土地原有用途補償30倍補償上限的規定；在現行47條規定的土地補償、安置補助、青苗和地上附著物補償三項補償的基礎上，把住宅從地上附著物中單獨列出，并增加了社會保障補償。”但該草案目前尚未通過得以執行，并且草案對如何計算補償數額未明確規定，補償計算標準也沒有明確說明，因此欠發達地區農民如何在實際中真正增加補償收益存在實際操作上的困難。欠發達地區農民沒能切實增加補償收益的現狀對我國欠發達地區的農村社會保障體系的參保率產生了一定影響，因為農村合作醫療和農民社會養老保險均采用的是個人繳費，集體補助，政府補貼的方式。在我國欠發達地區往往缺乏相應的資源，沒有資源，就沒法發展，集體經濟組織本身就資金短缺，負擔失地農民社會保障的集體補助部分存在著現實的困難。對于欠發達地區的農民來言，養老保險的繳納還有年限的最低限制，由于補償費低，生活支出費用高，出于生計的考慮，雖然明白農村社會保障的好處，卻往往放棄繳納相應的保險。
（二）土地的不當征收阻礙欠發達地區社會保障制度的發展
欠發達地區由于經濟基礎薄弱，缺乏其他的生產方式，土地往往是當地農民直接的社會保障方式，因此欠發達地區，要建立農民社會保障制度，需要對農民賴以生存的土地資源予以保護，免受不當侵害。依據《憲法》和《物權法》我國對征地公益性做出了明確的限定，但哪些屬于公共利益，法律上并沒有明確的界定，在現有的土地流轉背景下，政府成了征地公益性的裁決者，同時又是征地行為的執行者，這種既當裁判員又當運動員的做法，使得政府在面對巨大土地增值利益時，對于征地行為，政府很難處于中立的裁決者。事實上，政府往往擴大征地的公益性的范圍，衛星遙感資料表明,違法占地數量達占地總量的20%-30%,有的地方多達80%。對于欠發達地區的農民來言，土地資源的不當流失，換取的只是為數不多的補償款，勢必會加重農民家庭的生活負擔，與此同時，會阻礙欠發達地區社會保障制度的發展，體現在需要幫助的農民數量增多，政府沒有足夠的經濟實力負擔這些原本可以依靠土地自給自足的農民。
三、完善現有土地流轉制度促進欠發達地區農民社會保障制度的完善
（一）新的土地流轉政策有利于提升欠發達地區農村集體組織及農民的籌資能力
隨著十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》），《決定》中提到“要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”此決定一出，標志著我國集體土地流轉制度將發生重大改革，從原來的集體土地使用權不可自由有償流轉，需經依法征收轉為國有土地后，該國有土地使用權方可有償出讓的單一流轉方式改革為雙向流轉方式，既可以在一定的土地范圍內由集體自行自由流轉，也可以由國家征收后流轉。首先，允許欠發達地區的農村集體經營性建設用地使用權出讓后，欠發達集體經濟組織將成為土地市場的權利主體，直接參與土地流轉的進程，可以直接和土地需求者協商土地使用權出的讓年限以及費用等，雙方在簽訂合同后，土地使用人以繳納土地使用費為對價即可獲得土地使用權，由此欠發達地區的集體可以不再只是獲得土地征收的補償，而是獲得土地增值的大部分利益。在獲得土地增值的大部分利益后，農村集體的籌資能力自然有了很大的提升，有能力承擔欠發達地區農民社會保障中集體資助的部分。第二，由于集體土地的所有權不會改變，土地使用期限屆滿，又可以進行新的使用權的出讓，從而可以不斷的獲得土地的增值利益，遠遠會高于目前土地被國家征收出讓后獲得的一次性補償金。有了連續不斷的土地收益，欠發達地區農民對于生計的擔心會降低，手上有了閑錢的農民，自然會為自己未來的養老和醫療做打算。長此以往，欠發達地區的農村社會保障參保率少的情況自然會有很大的改變，欠發達地區農民社會保障制度的保障能力會越來越強，逐步縮小與城鎮居民社會保障體系的差距。
（二）新的土地流轉政策有利于降低違法征收，減少社會保障制度的負荷
土地征收權，它是國家權力的一種，在面對因土地征收出讓而帶來的巨大級差收益時，這種權力極易被濫用，從而造成欠發達地區農民喪失自己傳統的土地保證，新的政策下，完善集體經營性建設用地使用權流轉制度，土地資源的流轉不再由國家壟斷，資源已經轉由集體組織控制，國家不再是土地增值利益的代言人，僅僅是土地使用權流轉的監督者，容易保持中立，有利于違法征地率的降低，欠發達地區農民的傳統的社會保障基礎——土地受到了保護，有利于維持當地農民的生活水平，減少了由于不當征收，失地農民增多而給當地的社會保障制度造成的嚴重負荷。
作者：謝靜 單位：貴州省貴陽學院
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