農地制度
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論文摘要：本文在實地調查和文獻研究的基礎上，分別從產權理論和組織理論的角度出發，揭示土地非農化時期鄉村治理結構的特征和發展趨勢，并對長期以來我國土地制度與農村組織的內在關系做出嘗試性的理論解讀。
一、問題的提出
我國的絕大部分農村地區尚未出現大面積征地的情況，仍處于一個土地農用的階段。在這些地方，隨著農業稅的取消，農民、農村組織和鄉鎮政府之間需要打交道的地方越來越少，有漸次疏離的趨勢。由于政府和農民都缺乏充分的資源和相應的利益驅動去改變現狀，這種環境在某種意義上非常有利于村民自治的成長。“鄉政村治”的格局得到進一步的鞏固，成為這些地區農村治理結構的主調。
而在另一些被大面積征地的原農村地區，土地由農民集體所有轉變為國家所有。一旦征地過程完結，農民變成了居民，村委會變成了居委會。雖然那個地區從農地時期跨進到了后農地時代，但由于農民身份及聚居方式的改變和農村組織的消亡，便也無所謂鄉村治理可言了。
廣東省南海政府認識到現行土地征用制度的缺陷，從既要滿足工業化、城市化對土地的需求，又要保障農民完整的土地權益的高度出發，在全區范圍內以農地轉用為契機，推行征地留用制度，保護農民集體土地的非農用產權。倡導土地股份合作制以及土地承包權量化入股和固化股權等一系列改革，不僅承認土地農用時農民的土地權利，還保證了農民能夠分享到土地在非農用以后的增值收益和級差地租。
農民的政治參與和農村的治理方式與農村土地制度及其它經濟制度密切聯系，這是政治學的一個基本結論。據此，有學者提出，目前作為中國農村治理基本格局的“鄉政村治”的基礎就是農村土地的集體所有。然而，很少有學者深入分析農地制度與村治方式的內在結構。
本文選取土地非農化過程中，土地產權結構的變化，在廣東南海引發農村基層組織結構變遷的現實作為研究視角，在實地調查和文獻研究的基礎上，分別從產權理論和組織理論的角度出發，考察地方政府、村級組織、村民小組和農民在這一歷史進程中各自扮演的角色、相互關系和互動博弈的過程，揭示土地非農化時期鄉村治理結構的特征和發展趨勢，它與傳統農區典型的“鄉政村治”的不同，并對長期以來我國土地制度與農村組織的內在關系做出嘗試性的理論解讀。
二、土地留用地政策
征地留用制度，是指在征用農村集體土地時，核定一定比例的土地指標，留給被征地的村組和農民，用于發展非農產業的經營和開發，為失地農民提供穩定的就業崗位和土地租金分配，長期保留農村組織和農民在土地上的發展權和財產權。
南海早在20世紀80年代中期就已經在南海桂城試行征地留用的做法。這一制度的施行使當地農民能夠分享到土地在城市化、工業化進程中產生的巨大收益，而不僅僅是社會變遷的成本負擔者。與其他地方普遍而通行的征地政策不同，南海政府在征用農民土地的過程中，不是將全部土地都收到政府手中，而是核定被征地面積的15～25％，作為留用地返還農民用于非農開發和利用。相同的邏輯，在各地普遍存在的所謂非法(未獲批準的)建設用地的最終使用上，南海(和廣東全省)的農民也擁有相當的份額。
(一)原因分析
征地留用政策作為一種政府的制度創新，既體現了當時領導人銳意改革、屬意民生的前瞻性，同時更可以被看做是當地政府和農民在圍繞土地非農化而展開的博弈進程中，在利益分配上達成的一種妥協。
在土地資源的利用上，國家、地方政府和農民有著彼此不同甚至互相沖突的利益考量。簡單地說，中央政府的目標是農地保護、糧食安全和宏觀調控能力；地方政府優先考慮的是地區經濟發展和稅收留成；村級組織的出發點是土地收益最大化，以維持社區福利和公共服務等各項支出；而農民更在意當下的土地分紅和資源的長期可持續性。而這其中任何一方都沒有強大到可以不顧其他各方的反應和感受而能夠獨立實現自身利益的程度。
在征地問題上更是如此。地方政府主導發展經濟的不二法門就是盡可能多地征用農民土地，加速土地轉用。利用低地價的優勢吸引資金，擴大經濟規模。但由于征地補償標準確定的非市場化，征地必然引發利益沖突和加劇社會矛盾。政府雖然是政治上強勢的一方，又有《土地管理法》賦予的合法性，但強行征地的長期成本還是遠遠超出低廉的征地補償款，且背上了不仁的道義負擔。而農民由于失去原有生活方式的基礎——土地，看到外人因地生財不亦樂乎，自然也不是幾個銅板的補償款可以平復的。但因為現行法律的偏向，失地農民很難就事論事地維護自身的土地權益。于是他們轉而更多地去挖掘地方政府的違法。例如未批先征先用，又如大量預征土地而長期閑置，再如超指標征地等等。通過信訪等形式向上級政府甚至中央政府提出訴求。這種利用國家和地方政府利益的不一致性，假借中央權威提高自身原本孱弱的談判能力的方式成為農民有效地維護其土地權益的策略。而地方政府為了不腹背受敵，選擇與本地農民妥協，共同分享土地轉用的紅利，亦不失為明智之舉。
然而，這一制度為什么只多見諸于廣東而不是其他的省份，可能是因為以下幾個初始條件差異造成的：1、廣東在20世紀80年代農地大量征用之初，當地農民已經私下轉租了一些土地給“三來一補”的非本村本隊的“外資企業”，農民已經懂得比較地方政府的征地補償款和已出租土地的租金，不再是15年的農地產出可以滿足的了。因而土地留用既是對當時現狀的一種認可，也得益于廣東農民土地意識覺醒較早。2、有一定的資本原始積累和港澳資金的支持，當地農民有一些自主開發土地的能力。3、廣東人說廣東話。地方領導人的本地化程度高，肯為本鄉本土的農民說話，有擔當責任的魄力。比較其他省份，廣東官場的傳統保持至今——地方色彩濃而行省色彩淡。
(二)留用比例
留用比例在政策文本上是15～25％。它不是100％的合理性在于：農地須經過整理和市政配套才能轉化為非農用地。而每畝土地的轉化成本大約需要20～30萬元之間。一般而言，尤其在當時，農民沒有能力和財力：參與這一過程。因此，認為這一比例是可以接受的。
而具體到每一次征地的留用比例是多是少，往往取決于鄉鎮政府和村組代表的談判能力。而正是這種談判能力替代明確的條文規定的做法，在加強村組土地產權地位的同時也進一步加劇了留用土地權利主體多元化的趨勢。
(三)留用地主體
農村土地歸生產隊所有，這在南海地區是非常明確的。之后推行合并生產隊，將土地所有權上收到村民小組(自然村)一級。但在農地時期，村(行政村)級組織是沒有土地的，這一點官員和農民同樣都十分清楚。但征用組社土地返還留用的時候，政府卻有明確規定多少要留給村委會，另多少留給村民小組或生產隊。這種做法是對土地所有權的一次重大改變，它直接改變了土地權益的分配格局和分配方式，同時也間接地改變了農村政治權力的結構。有關這一點，后文將給出詳細的論述。
這種土地所有權主體的改變雖然沒有堅實的法律的根據，但總的來說，土地留用制度的實行，農民是受益者，而地方政府也承擔了一定的風險，農民選擇認同而不是對抗是非常理性的。農民接受這種辦法的另一個原因是公益事業用地要由村委會統一來做。公共設施、敬老院、小學等都是村委會搞起來的。搞配套、籌錢，村委會比村小組、生產隊有優勢。另外，留用地的比例是一個軟指標，村級組織的談判能力為他們多贏得了一些留用地的份額，這一切都使當地農民選擇認同而不是抵制。
(四)所有權性質
留用地的性質是屬于國有還是集體所有是完全不同的。首先是期限，國有土地有使用期，使用期結束后歸國家所有。而集體用地沒有年限，可以傳之子孫。其次是稅費標準不一樣，國有土地和集體非農建設用地辦證所需繳納的稅費是不一樣的，前者要貴很多。留用地的集體性質使南海的農民不論是在經濟實惠上還是補償心理上都保持著比較其他地區農民的優勢。
南海政府在非農用地的土地性：質上表現出很大的靈活性。一方面，因為相對于國家而言，地方政府和農民的利益是一致的。另一方面，也表現出政府的長期發展眼光而不是涸澤而漁的短期行為。當然理性地分析，這也是與土地財政的發展階段密切相關的。
三、非農地的經營與集體經濟組織的重建
(一)政府的角色
發展經濟、維護社會穩定和提高人民的生活水平是政府最主要的目標。要實現這些目標，盡可能多地占有、支配資源就不僅是一種愿望，更是一種必需。而土地無疑是城市化、工業化過程中，升值潛力最大、最具價值的資源。于是，政府從土地人手主導實施一系列的改革和制度創新，切中了問題的關鍵。
同樣是創建土地財政，南海的做法立足于發展，立足于長遠。它不像其他地方那樣簡單地采取“一征二賣三收費”的方式。那里短期實現了政府收入的最大化，但換來的是長期與失地農民的緊張關系和巨大的社會壓力。當他們發現發展后勁不足時，寶貴的土地資源已經很少了。南海地區采取“放水養魚”的方式，雖然一次性土地轉讓金收入不多，但由于土地價格上的優勢，吸引到大量的優質投資。政府對土地開發、利用的稅費收入以及與土地經營相關的直接地租收入得到了長期的保證。但也正是因為政府和土地的關系更多的不是一次性的征用、拍賣關系。在土地收益分配中的長期角色決定了它對土地所有權、經營權主體——村級組織有強烈的監督、管理和控制的沖動。為了實現這一目標，它需要將壓力型體制有效地延伸到村莊一級。一方面，削弱農民的(小)集體產權，表現為推行土地所有權單位的逐級上收；另一方面，努力將土地經營置于行政權的監督之下。
重塑一級組織絕不簡單。它要考慮到原有組織改造的成本和在利益調整過程中所面臨的反對意見。但在財政壓力很小又是多贏的環境下，在政治權力上處于強勢的一方——政府的意志還是比較容易得到貫徹的。因為弱勢的一方——農民很難洞察到發展進程中將要出現的問題，尤其是在當地農民的生活得到大幅改善之后，權利意識并沒有相應的提高。只要不出現二十世紀八九十年代那種村集體投資大量失敗的惡性事件，農民似乎并沒有積極維權的動力，而只是處于消極反應的狀態之中。
土地關系決定了農村最根本的利益分配格局。而利益作為塑造政治行為的主要動力，對治理結構的樣態具有決定性的作用。南海村民自治實施較晚，又缺乏自主發展的空間。結果是農民缺乏利益表達機制，村委會未形成社區權威，這一切都決定了他們不可能對政府權力提出挑戰。
(二)土地利用方式的改變和組織因應
在現有的技術一資本約束下，對小塊、零碎的土地采取家庭承包經營，事實證明是有效的。但是隨著留用地政策的推行，原來的農地轉向二三產業的開發和利用，顯然有一定規模、相對集中的土地會更有優勢。因此，隨著土地用途的改變，土地有集中利用的內在驅動力。根據產權理論，土地相對價格的大幅提升使明晰土地產權成為一種可能。因為倍增的土地收益足以補償新增對產權界定和保護的成本。而一旦土地產權明確之后，就可以利用市場這個強大的資源配置器去優化組合，高效地利用土地資源，獲得更高的資本回報。
土地產權的村組所有、家庭經營和非農土地經濟集約化之間的矛盾在南海出現以后，可以想見的解決方案有兩種。一是明晰產權，用現代企業制度去整合土地資源。二是提升所有權單位，利用原有的農村組織去行使土地權利。搞農業可以一家一戶，搞工業則不行。如果不明晰土地產權，產權不完整，使用、買賣、轉讓就不能利用市場這個強大的資源配置器去優化配置。但是由于土地正式制度的障礙，極高的交易成本阻礙了市場配置留用地可能。此時后一種次優的選擇成為了現實。政府通過政治方式，靠行政組織去整合資源，重建農村經濟組織。當然這一抉擇也包含了政府自身利益的考慮。
(三)土地產權的集體化——上收和并社和村組征地
在土地承包時期，村一級沒有土地，這是不爭的事實。在政府的推動下，村委會以各個時期政府征地補償款的金額為參照，以大致相當的金錢代價將之前實際由農民使用的土地收買，逐步將非農建設用地(留用地)集中到了集體手中。
可以看出，大的方案是政府提出來的，農民個人和之前的村小組的抵抗并不十分強烈。這和面對政府征地的農民的選擇有些相似。因為如果農民拒絕土地征用，政府可能利用將該農地變農田保護區，從而使土地價值降低等手段迫使農民就范。而村委會對待農民個人和小組的不情愿也是相同的辦法。不加入村集體就讓你的土地只能農用，絕對不可辦企業，而且村辦的社會福利也沒有你的分。因此，除非之前這個隊已經發展到一定規模且有一定社會關系，否則是不可能與村委會對抗的。
當然，在并隊和并社的過程中，村是承認小隊作為一個獨立的經濟實體和核算單位的歷史的。但只承認各隊之間積累上的差別和部分農地的多少的差別，與工業相關的區位優勢被考慮的很少。這和國家法律的保護農民土地權益的現狀如出一轍——只承認農地的權利而不承認非農的級差地租。之后，農民在新成立的經濟社和經濟聯社中以其成員權獲得一定數量的集體經濟組織股份，實際上是一種土地股份的分紅權。這種權利代表了一種發展權，是非農增值和收益的那一塊好處。這使得南海的農民在土地征用的過程中，相比其他地區的農民，土地利益得到了更多的保障。但是，這里必須明確土地產權的上收不是出于公平的理念，而是為了發展地方經濟。政府想收上去、也有能力收上去，這就是決策的邏輯。農民個人的利益和反響只是政府需要考慮的一個因素，但決不是出發點。對南海有利，對發展有利就足夠了。而當發展起來，新模式確立之后，提供一些社會保障、基礎建設等等的便利，甚至有收入去搞轉移支付等等只是順應時世。
(四)集體經濟組織實體化與村治結構的重構
隨著后農地時代的來臨，生產方式的改變要求原來一家一戶使用土地并從中受益的土地家庭聯產承包責任制，讓位于由集體經濟組織對土地統一經營并對土地收益統一分配的制度
安排。具體到南海發展模式，就是做實經濟社和經濟聯社，即所謂的集體經濟組織實體化。
進人后農地時期，有大量的集體資產需要統一經營管理，要求做實集體經濟組織顯然順理成章。但當村委會作為村民自治組織在政治上取得法統地位之后，這個集體經濟組織和村委會是怎樣的關系，卻事關村治結構的走向。根據《村組法》的規定，村委會統管一村的公共事務和公益事業，兼有行政、社會和經濟職能。村委會作為承包地的發包方和土地名義上所有者的角色是它獲取經濟資源、建立政治權威的重要憑借，是村民自治這種新鮮事物得以存在和發展的基本條件之一。
而南海政府認為，“村級集體資產確權為村委會所有，并由村委會經營管理，村委會往往利用村自治組織的相關規定參與經濟運作，勢必削弱村集體資產發展經濟的職能。同樣，社組級集體資產確權為村小組所有，并由村小組經營管理，村小組往往利用自治組織的規定參與經濟運作，勢必削弱社組級集體資產發展經濟的職能。經聯社(股份集團公司)管理村級集體資產和經濟社(股份合作社)管理社組級集體資產，可以參照《公司法》的規定經營管理其集體資產，有利于農村集體資產培育成為市場經濟主體，有利于推進經濟組織和自治組織的分離，避免村組換屆選舉影響了農村經濟的發展”。這一官方論點顯得頗多疑問。村委會相比新成立的集體經濟組織——經聯社，有更完善的治理結構，為什么會不利于集體資產發展經濟的職能?的確，工商注冊的集體經濟組織——經聯社，比較方便被培育成為市場經濟的主體。但認為“村民委員會、村民小組不具備經濟法人資格，若發生經濟糾紛，上訴法院裁決，法院不給予立案。這樣一來，農村集體資產無疑受到一定損失”的觀點是一種誤解。因為根據《民事訴訟法》第49條及1992年7月14日《最高法院關于適用(中華人民共和國民事訴訟法)若干問題的意見》第40條之規定。村委會屬于合法成立，且有一定的組織機構和財產的“非法人組織”，可以作為民事訴訟的當事人。這樣，也許上文中所謂“有利于推進經濟組織和自治組織的分離”的論述才是問題的關鍵。政府的意圖是改變在全國大多數地區現行的村黨支部和村委會的二元村治結構的一般做法，通過再次肯定做實集體經濟組織的做法，將村級組織塑造成為村黨支部、村經濟組織和村委會的“三架馬車”——“理順農村黨組織、自治組織、經濟組織的關系，逐步構建以村黨支部為核心，村民自治組織和經濟組織分開的新體制，將村民自治組織規范為協助行政管理、開展村民自治、監督集體資產運作；將經濟組織逐漸改造為市場經濟主體，建立起職責明確、管理有序、服務高效的農村基層組織體制。”這樣做的結果是弱化村民自治的地位，令村級組織行政化的趨勢不可逆轉。
四、南海村級組織的特色
整體而言，我國的政治制度是一種自上而下的壓力體制，基層政府向下延伸到鄉鎮一級。而在廣大的農村地區，村莊一級普遍實行村民自治。這種鄉村治理結構被概括為“鄉政村治”。其中“鄉政”是主導性的力量，而“村治”具有更廣泛的群眾基礎，并在不斷發展、成熟之中。“鄉政”在農村代表的是國家權力，而“村治”具有一些社區權威的色彩。
在全國的大部地區，村級組織主要由四部分組成，即村黨支部、村委會、村民小組和各類群團組織。其中村黨(總)支部是村級權利、義務的核心，在政治組織中處于領導核心地位。村黨支部與鎮黨委的關系是領導與被領導的關系。正是黨支部的存在和它在村莊治理中的地位，使國家的行政權向下有效地延伸并和社區權威緊密相聯，互相影響。它們在現實中的邊界也并不僅僅取決于國家法律、法規的制度安排，有時也會因地方政府的政治目標和經濟能力以及村級組織和農民的權利意識，甚至個人魅力等因素而在不同的環境中有不同的表現形式。
近年來隨著村民自治的制度化，村民委員會作為基層群眾性自治組織迅速崛起，極大地改變了鄉村政治原有的面貌和運作方式。由于村民委員會的組成人員由村民直接選舉產生，更能代表民意，又有國家頒布的《村組法》的有力支持，在村民自治的理念愈來愈深入人心的今天，它在村莊治理中起著越來越顯著的作用。尤其是在那些地方政府經濟能力有限，社會服務體系薄弱的地區，村民自治擁有了更大的生存和發展空間，成為名副其實的村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。他們在管理社區性事務的同時，還承擔部分政府的職能，在村莊治理中逐漸取得了主導的地位。
但南海近年來的發展和實踐則表現出另一幅圖景。由于政府擁有充足的政治、經濟和社會資源和調控能力，并且在農村土地利用和管理中擁有巨大的利益，地方政府表現出對村莊治理極大的關注，對比其他地區有更強烈的驅動對農村加強調控去實現并有意識地塑造有利于政府行政權力貫徹實施的村莊治理結構。同時，另一方面，在南海村級組織結構的變遷之中，尤其是集體經濟組織的重建，大量借重政府的權力和資源，黨支部通過對經濟組織的實際控制，重新成為村治結構中的核心部分。但村級組織行政化的同時，村級組織通過大量提供農村公共物品和公共福利，贏得了村民的擁戴，很大程度上抵消了村民政治參與下降的負面影響。但這種村治結構上的差別歸根結底是由土地產權安排上的變化引起的。土地制度的變遷要求有新型的村級組織去實現和分配土地非農化帶來的經濟利益。土地產權束在農民和村集體之間分布的變化——集體經濟組織取代農民成為土地使用權和收益權的主體——顯著地改變了農民和村級組織之間原有的關系。南海的村級組織成為了社區經濟、政治和社會生活的主角。并需要履行許多與過去農地時期完全不同的新功能。再加上國家賦予農村組織要求它在各個時期履行的不同的行政和社會職能共同構成了農村集體的功能束。因而農村組織的建構可以看作一經濟組織為核心吸納其他職能而形成的綜合性組織。
具體以怎樣的方式去實現這些功能，國家意圖起著關鍵作用。但在不將(或沒能力)農村組織徹底納入行政體系的前提下，須最大限度地利用經濟組織。而一旦農村組織結構確立，如何引導和控制組織就是另一個問題了。政府出臺措施、推動改革，不僅僅是一個簡單地利用行政權力實施制度創新的過程，也是一個政府權威逐步建立的過程。老百姓得到了實惠，就會認同政府的做法。反之，就會產生矛盾。南海的農民沒有像其他地方那樣因為土地問題而與政府發生對抗，南海社會保持了穩定。說明總體而言，老百姓認同政府的行政。
總結：土地制度與農村組織
聯產承包責任制的推行，農民獲得了比較完整的農地使用權和收益權，而原來由村級組織負責的生產和經營等經濟職能則相應地大幅減少。時期所謂“政社合一”的農村組織中“社”的內容漸漸淡出，只剩下“政”負責一些行政事務和準行政事務。不難看出，土地產權束在農民和集體之間分布的調整是當時村民委員會、村民小組取代生產大隊、生產隊成為村莊主要組織形式的重要原因。隨著土地非農化進程的展開，農民一家一戶獨立、分散地承包利用土地的方式不再能夠適應非農土地要求集約經營的內在要求。為了更好地發展土地經濟，農村面臨一個組織創新的問題來實現土地資源的整合。
建立新型農村土地合作組織大致可以有兩類模式，即市場的方法和非市場的方法。由于我國實行土地集體所有制，土地產權未能真正明晰到戶(非私產)，利用市場配置資源的方式交易費用太高且受到各類法令或明或暗諸多的限制；而另一方面，地方政府出于發展本地經濟，加強對土地的統一規劃和管理的施政考慮，積極推動和誘導農民和農村組織采取后一種方式——利用已有的村級黨支部、村委會的組織架構，通過不斷地收集農民的土地產權，再建集體經濟組織，逐漸形成了目前南海這種新式的政社合一的村級組織形態。但由于外部環境市場化程度的不斷提高，政社合一中“社”的一面表現出越來越大的獨立性，集體經濟組織中最獨特的部分——社員權面臨著市場資本日益嚴峻的挑戰。終于有一天，資本會突破農村固有的地緣和人緣的束縛，利用集體經濟治理結構上的缺陷，瓦解村級集體經濟獨特的產權基礎，取得對土地經濟的支配權，使村級組織面臨再次的解體和重組。
不難看出，在研究組織結構的演化過程中，正式制度和政府意志是需要優先考察的因素。但同時，土地產權制度安排對組織運作的成本一收益格局具有決定性的影響，它也是組織建構中基礎性的變量。因此，基本的邏輯是：國家(政府)如何在農村實現有效統治是塑造農村組織結構的決定因素；土地產權安排決定的(各方的)成本一收益格局是做出選擇的客觀約束條件；在農民、村級組織(農村干部)和地方政府之間展開的博弈過程決定了各地農村組織結構在實現形態上的多樣性。
