社會(huì)體制管理

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[論文關(guān)鍵詞]社會(huì)管理；黨的作用；新觀念；新格局

[論文摘要]從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性的變革，與之相應(yīng)，政治體制和社會(huì)管理體制也必須做出相應(yīng)的改變。構(gòu)建新型的社會(huì)管理體制，一是明確黨在社會(huì)中的作用，二是重塑和更新一系列觀念，三是探索社會(huì)管理的新格局。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們不僅建立了高度集中的經(jīng)濟(jì)體制、高度集權(quán)的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，而且還構(gòu)建了黨、國家、社會(huì)“三位一體”、“行政一體化”的社會(huì)管理體制。今天，發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性的變革，與此相適應(yīng)，政治體制和社會(huì)管理體制也必須要做出相應(yīng)的改變。那么，構(gòu)建新型的社會(huì)管理體制又需要樹立和遵循哪些理念呢?

第一，黨在社會(huì)管理中的作用是什么?

按照憲法規(guī)定，黨是國家、社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者。按照黨章規(guī)定，黨不僅代表工人階級(jí)的利益，同時(shí)也代表全中國人民的利益。這種代表者和領(lǐng)導(dǎo)者的職能在社會(huì)管理中如何體現(xiàn)、如何履行?

黨是社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者，是人民利益的代表者，但領(lǐng)導(dǎo)者、代表者，不等于代替者、包辦者，因?yàn)辄h同時(shí)又是人民群眾完成特定歷史使命的工具。關(guān)于這一論點(diǎn)，我們黨早在七大劉少奇修改黨章的報(bào)告中就曾明確指出：“共產(chǎn)黨人在人民群眾的解放事業(yè)中，應(yīng)該到處是、也只能是人民群眾的引導(dǎo)者和向?qū)В粦?yīng)該是、也不可能是代替人民群眾包打天下的‘英雄好漢’。”(《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第352頁)鄧小平在八大修改黨章的報(bào)告中又進(jìn)一步指出：“工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。”(《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1989年版，第218頁)“引導(dǎo)者”、“向?qū)А焙汀肮ぞ摺钡恼J(rèn)定說明，無論在地下斗爭時(shí)期，還是執(zhí)掌政權(quán)以后，“政黨是民眾參與政治的工具”這一政黨的本質(zhì)屬性，都是不可改變的。這一“工具論”告訴我們，領(lǐng)導(dǎo)者、代表者不等于代替人民行事，不等于代替國家發(fā)號(hào)施令。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我們各級(jí)黨組織不僅代替人民做了許多無所不包的事情，而且還凌駕于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群眾。其結(jié)果；管了許多管不了也管不好的事情，出現(xiàn)了嚴(yán)重的官僚主義。對(duì)此，我們必須重新認(rèn)識(shí)，執(zhí)政黨在社會(huì)中到底起什么作用?黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的主要方式與手段又是什么?黨的十五大政治報(bào)告明確提出，“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。”黨的十四屆四中全會(huì)決定又提出要“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政”。也就是說，黨實(shí)行代表者、領(lǐng)導(dǎo)者的作用，必須從“為人民、靠人民”這兩個(gè)方面來理解，如果不是這樣來充實(shí)和擴(kuò)展的話，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用就會(huì)滑向代替包辦與行政命令的老路上去了。

上述分析說明，執(zhí)政黨的作用是社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者，但領(lǐng)導(dǎo)者不是包辦代替人民群眾的一切事務(wù)，而是支持、組織、依靠人民管理自己的一切事物。從這個(gè)作用出發(fā)，建立社會(huì)管理新體制，就應(yīng)該由行政命令方式為主轉(zhuǎn)向民主法治方式為主，由黨、國家、社會(huì)“三位一體”、高度集中轉(zhuǎn)向各就各位，履行各自應(yīng)有的職能。

第二，社會(huì)管理的新觀念是什么?

執(zhí)政黨構(gòu)建新型的社會(huì)管理體制，需要一系列觀念的更新與重塑，其中最主要的便是從統(tǒng)治的觀念轉(zhuǎn)向治理和善治的觀念。

什么叫統(tǒng)治?什么叫治理和善治?我們先從“管理”說起。現(xiàn)在，有經(jīng)濟(jì)管理，有行政管理，按照教課書上的定義，行政管理是指：國家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用國家權(quán)力依法對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)生活的一切公共事務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等活動(dòng)。這里行政管理的主體是國家行政機(jī)關(guān)，即政府；客體是國家公共事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)、政府自身；手段是依法行政。顯然，長期以來，我們是把社會(huì)管理對(duì)象作為行政管理的對(duì)象，采用的手段、方法主要是運(yùn)用權(quán)力，依法行政。

但是，20世紀(jì)90年代以來，隨著科技革命的廣泛興起，中間階層的不斷擴(kuò)展，民主化浪潮的日益發(fā)展，出現(xiàn)了日益壯大的公民社會(huì)，也就是在政府、企業(yè)之外，出現(xiàn)了大量的民間組織，包括非政府組織、非營利組織、志愿組織等等。它們的出現(xiàn)及其對(duì)市場、政府功能的彌補(bǔ)作用，引起了政治學(xué)家、社會(huì)學(xué)家和管理學(xué)家對(duì)社會(huì)治理的重新認(rèn)識(shí)和界定，并據(jù)此提出了治理和善治的新觀念。他們對(duì)社會(huì)統(tǒng)治和社會(huì)治理做出了如下本質(zhì)區(qū)別：一是主體不同。統(tǒng)治的主體只能是公共權(quán)力部門，其權(quán)威只能來自政府；而治理的主體可以是公共權(quán)力部門，也可以是私人部門，還可以是二者的結(jié)合，其權(quán)威依仗的主要并非是政府，而是合作主體之間的持續(xù)性互動(dòng)。二是權(quán)力運(yùn)行的向度不同。政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行向度總是自上而下的單一向度的運(yùn)作過程；而治理則是上下互動(dòng)的管理過程，因而是多元的、相互的，而不是單一的。三是遵循的原則基礎(chǔ)不同。政府統(tǒng)治遵循的是以法律為基礎(chǔ)的正式規(guī)則、制度與程序；而治理則以信任為基礎(chǔ)，遵循的是協(xié)商與同意基礎(chǔ)上的規(guī)則與程序。而善治則是治理的理想狀態(tài)，就是政府與公民社會(huì)對(duì)公共社會(huì)的合作管理，是二者的最佳狀態(tài)。

上述社會(huì)治理與善治觀念的核心之處，就是政府力量與社會(huì)力量，公共部門與私人部門，政府、社會(huì)組織與公民，共同來治理社會(huì)。這一當(dāng)代社會(huì)發(fā)展與社會(huì)管理的精髓值得我們借鑒與吸收。

第三，社會(huì)管理的新格局是什么?

過去，社會(huì)管理體制是黨、國家和社會(huì)“三位一體”，高度集中，這是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。那么，適應(yīng)市場利益主體多元化的社會(huì)管理格局，就應(yīng)該由過去的單一管理模式轉(zhuǎn)向多元化的管理模式。它包括：(1)市場的經(jīng)營性管理。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮市場的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。但由于市場是以效率為軸心，是以利益最大化為目標(biāo)的，于是就出現(xiàn)了局限性。這就需要(2)政府的行政化管理。市場所無法發(fā)揮作用的公共領(lǐng)域，如保護(hù)環(huán)境、扶持弱勢(shì)群體等就需要發(fā)揮政府的職能，因?yàn)檎且怨卜?wù)為軸心的。但是，政府也不是萬能的，它只能提供一般性的服務(wù)，某些特殊性的服務(wù)也難以提供。再加上政府實(shí)行的是行政化管理，講求效率，講求科層，這就容易出現(xiàn)成本高、官僚化和腐敗行為。這就需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量參與，于是就出現(xiàn)了(3)公民的自治式管理。包括城鄉(xiāng)基層自治組織、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等。國外稱之為第三部門、非政府組織、非營利組織、公民社會(huì)等。這些組織不同于企業(yè)，它們是以公益和互益為軸心的，參與方式包括資金、錢財(cái)?shù)木栀?zèng)、投入，也包括時(shí)間、精力的無償付出；也不同于政府自上而下的行政運(yùn)行機(jī)制，它是自愿參加、中立自主、靈活多樣和相互信任的。因此，它既可以彌補(bǔ)“市場失靈”，也可以彌補(bǔ)“政府失靈”。但這種彌補(bǔ)也不是萬能的，而是建立在市場和政府管理之中，不可能代替市場和政府，只能是對(duì)市場和政府的彌補(bǔ)。(4)還需要執(zhí)政黨的引導(dǎo)、服務(wù)、凝聚的作用。這就是黨的十六屆六中全會(huì)提出的：建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。其中黨委發(fā)揮引導(dǎo)、凝聚作用，政府發(fā)揮公共服務(wù)作用，城鄉(xiāng)自治組織發(fā)揮協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的作用，社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。這種新型管理格局的提出，可以說既符合現(xiàn)代治理善治理念，又符合我國國情，是具有中國特色的社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。