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      農業(yè)制度瓶頸管理

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      農業(yè)制度瓶頸管理

      1.以小農為本位的農業(yè)經營制度阻礙了農業(yè)效益的進一步提高

      從理論上講,制度效率有一定的時間長度和階段性。一定的制度只能在一定的時間長度內發(fā)揮作用,且效率的高低是現(xiàn)階段性,即制度設計運行前期效率較高,隨著時間的推移、效率遞減,在制度完成任務后,其效率也就釋放完了。以家庭為單位的小農本位,在改革開放初釋放的效率,推動了農業(yè)的高速發(fā)展,提高了農業(yè)的比較效益。但是家庭承包經營制度是為了解決溫飽問題而設計的,盡其最大的潛能(即達到制度效率的極限),也只能解決溫飽問題。因此,早在1984年,我國農村已有許多地方解決了溫飽問題,換句話說在既定的制度環(huán)境和結構下農業(yè)經營制度的變遷能量已基本釋放完畢,其制度安排已達到新的均衡而不再有額外收益。具體來講就是以小農為本位的農業(yè)經營制度已經嚴重阻礙了農業(yè)規(guī)模經營和規(guī)模效益的提高。如果這時還不調整農業(yè)經營制度,從制度上為規(guī)模經營提供條件,農業(yè)就難以有根本性的突破。

      2.無法提供財產安全的農村財產制度抑制了農民財產積累的沖動

      雖然改革開放以來,農村財產主體的變遷使財產基本歸位,財產主體基本到位;并向多元化的方向邁出了可喜的一步。但是這種變遷畢竟是淺層次的,隨著以市場經濟為目標模式的改革深入,淺層次的改革帶來的經濟沖動已不能維持農村經濟的持續(xù)穩(wěn)定增長,一系列的問題難以在目前的財產制度下解決。一是農村財產制度的定義和性質不清楚。二是財產主體的權利和義務分離。三是農村財產組織形式和實現(xiàn)形式不明確。四是私人積累的財產究竟在不在法律保護之列不清楚。因為農民的財產多了、資產多了,但是如果辛辛苦苦賺的錢不能得到法律的保護,農民也不敢露富,更不敢擴大再生產。俗話說;“有恒產者,有恒心”。這就需要建立一種與農村多元化財產主體格局相適應的嶄新財產制度。因此,農民財產的增多迫切需要建立和健全保護個人財產的法律制度。

      3.以解決溫飽問題為主要目標的農村地權制度不能適應發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和農村非農化的需要

      雖然家庭聯(lián)產承包責任制突破了單一的產權結構。形成了多種權能并存的格局,但是這一制度安排以傳統(tǒng)農業(yè)生產經營方式為基礎,以解決農民吃飯為主要目標,主要體現(xiàn)制度的公平性。而隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善,這種簡單的分離,僅僅是農村產權在舊體制下的一種局部的、微觀的、暫時的調整,沒有觸動農村產權的核心——土地制度,不能適應發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和農村非農化對產權制度所提出的要求:一是農地產權結構不合理,層次不清,關系不暢;二是所有權主體多元化,導致所有權主體缺位,所有權代表模糊;王是農地使用權凝固、封閉,二級市場發(fā)育滯后;四是土地承包權的短暫性、臨時性與土地長期規(guī)劃、持續(xù)發(fā)展的矛盾無法解決;五是收益分配權被上級“所有者(或終極所有者及其各級)侵蝕”,剩余收益權也未全部得到保證;六是處置權即讓渡權受社會與所有制、行政和現(xiàn)行法律的限制,難以落實到位。

      4.不合理、不規(guī)范的農村財稅制度難以有效地形成新的激勵,不能調動地方和農民的積極性

      (1)財權、事權、人權分離的財稅制度制約了地方政府的職能發(fā)揮和調動地方積極性。一是以分稅制為基礎的國民收人再分配體制應先劃分事權,然后再根據(jù)事權確定支出,最后確定各級政府應得的收入。而我國現(xiàn)行的分稅制則先劃分中央與地方的收入,在事權的劃分上,中央與地方及地方各級政府之間管理體制仍很混亂,造成了事權與財權的分離,尤其是農村基層政府及農民自治組織,往往有事權,而無財權,只好舉債運作或攤派。二是與分稅制相聯(lián)系的財政收入多種預算渠道造成了國民收入再分配的扭曲格局,違背了公共財政完整、統(tǒng)一、公開的原則。地方政府特別是鄉(xiāng)政府和自治組織的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留只能滿足“吃飯”,還有一些地方連行政事業(yè)費、“人頭費”等項開支也難以滿足。(2)稅費不清的農村稅費征收制度削弱了農民發(fā)展后勁。從農民人均純收入增長率與負擔增長率來看,1988-1992年,農民人均三項負擔支出年均遞增16.9%。而農民人均純收入遞增速度只有9.5%。1994-1996年雖有反彈,但也只有1996年的負擔率低于人均純收入的增長率。據(jù)對全國6.73萬戶農村居民抽樣調查,1997年上半年農民人均三項負擔額,比上年同期增長19.6%,而同期農民人均現(xiàn)金收入僅增長6.5%。就農民負擔按5%計提?純矗菅芯勘礱鰨?994年全國農村居民收入基尼系數(shù)按0.32計算,20%和10%的低收入戶有22.73%、49.42%負擔率超過5%。即使按0.2的基尼系數(shù)計算,20%和10%的低收入戶也有11.19%、15.82%負擔率超過5%。就農民的收入層次來看,據(jù)資料分析,1998年,農戶人均收人在400-500元的農戶其負擔率為16.7%,人均收入在800-1000元的農戶,其負擔率為8.7%,收入在1500-1700元的農戶,其負擔率為6.7%,人均收入在2500-3000元的農戶,其負擔率為4.9%。1998年全國農民人均純收入僅為2169元,所以我國至少有一半的農民的負擔超過5%。

      5.非在偏好的國家資源供給、分配制度導致了農村基礎設施的供給不足,生產潛力下降

      (1)投資主體錯位的農村公共產品供給制度導致農村基礎設施供給不足。籌集并占有一定數(shù)量的公共產品是鄉(xiāng)村基層政權推動社區(qū)經濟和社會發(fā)展的重要前提。根據(jù)(農業(yè)法),農村主要的、大型的、跨區(qū)域的公共產品籌集應是中央、地方和農民個人三方共同負擔,但是中央財力有限和資源分配的非農偏好,導致支農支出數(shù)量偏少而且長期難以到位。1985年國家對農業(yè)的投資占基建投資的6%,1998年全國財政支農三項支出也只占財政支出總額的6.3%,投資主體錯位而導致了農村基礎設施供給嚴重不足。

      (2)嚴重非農偏好的國家資源分配制度削弱了農業(yè)發(fā)展的后勁。由于當前國家處在社會經濟轉型時期,政府的農業(yè)政策偏好是確保社會穩(wěn)定和甩掉財政包袱,并集中財力確保經濟高速增長,因此農業(yè)政策必須服從國家政治利益的需要。在這種利益偏好的導向下,就使得政策績效與農民的預期大相徑庭。為了保證經濟高速增長,政策偏好就把投資或資金集中在能拉動經濟增長的產業(yè)上。據(jù)有關部門統(tǒng)計,農業(yè)投資占整個國有單位投資的比重,70年代末為5%,1992年為3.7%,1993年下降到2.8%,1995年又下降到2%:不僅如此,財政信貸支農資金還出現(xiàn)了嚴重的“農轉非”現(xiàn)象。據(jù)有關資料統(tǒng)計,1993年國家財政、金融渠道向農業(yè)的投資為1265億元,實際用于農業(yè)的只有713億元,1994年凈流出814.5億元。財政、金融支農資金的嚴重不足,使農業(yè)的發(fā)展趨緩。

      (3)排斥、拒絕農民的農村信用制度抑制了農民的投資欲望。一是由于農業(yè)生產經營風險較大,回報率又比較低,而農民比較分散,貸款管理成本高,在各種金融風險的威脅下,以農村信用社為主的涉農金融部門常常表現(xiàn)為“慎貸”、“借貸”,甚至拒絕從事涉農貸款。二是沒有從法律上明確農戶為市場法人,而農民以自然人貸款又沒有法律依據(jù),所以無法從金融機構取得貸款,擴大生產經營的規(guī)模。三是當前涉農金融機構是以農村信用社為主,勢力弱,無法滿足農民貸款的需要。四是貸款手續(xù)復雜,銀信部門的服務不到位。五是擔保和抵押、質押要求繁多,給農戶貸款造成人為障礙。因此,即使許多農戶有進一步擴張的欲望和需求,但是因缺乏相應的金融支持而難以如愿。

      6.弱保護、低覆蓋、不完善的農業(yè)支持保護制度無法滿足農業(yè)和農民市場化、國際化的需要

      當前我國農業(yè)正處在由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè),由催耕催種的農業(yè)向市場農業(yè),由粗放農業(yè)向精品、精準、集約農業(yè)轉軌的過程。發(fā)達國家普遍實行以工業(yè)積累來支持農業(yè)的政策。在對國內農產品價格補貼方面,美國政府對農產品的價格補貼占農場主純收入的10%-30%。但是我國還處在工業(yè)化的初期,工業(yè)不發(fā)達,積累不多,根本就補不起。加之國家農業(yè)支持保護政策不配套、不完善,對農業(yè)的扶持大多停留在口頭上,如農產品的價格政策、農業(yè)基礎設施的建設和農業(yè)科技的研制、開發(fā)和推廣等都是依靠地方政府和農民,而地方政府自己又是“泥菩薩過河,自身難保”。

      因此,國家所謂的扶持政策成了“農民自己扶自己”,既有的支持形式和支持機制也未盡人意,存在較大的缺陷。一是農業(yè)生產經營支持體系不完善。農業(yè)支持體系的目標比較模糊;支持體系的重點不分,當前的支持體系沒有明確區(qū)分當前和長期支持的重點;支持的主客體不清,支持是以中央政府為主,還是以地方政府為主,支持對象是生產者、經營者,或者是生產環(huán)節(jié)還是經營環(huán)節(jié)也不清。二是支持體系的行政色彩過濃。如糧食的支持政策總是從影響供產銷著手來建立糧食的支持體系,或者說通過直接把糧食的支持建立在供產銷三個環(huán)節(jié)上,從而導致支持政策行政色彩太濃,常常干擾糧食的市場化運行。三是生產經營支持體系的遠距性。如糧食的支持往往是對各級國有糧食部門給一定的好處或者優(yōu)惠政策,或者是賦予一定的支持保護職能,或者干脆讓糧食企業(yè)執(zhí)行國家的糧食支持政策。但是各級糧食部門是市場經營的主體,追求利潤最大化是經營的宗旨,不可能完全履行對糧食生產的支持可能,把自己的好處讓給糧農。這種支持政策用一句通俗的話講,就是支持糧食生產的距離太遠,環(huán)節(jié)太多。四是支持體系有關政策不符合WTO農業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”規(guī)定。

      我國即將加入WTO,這就要求我們的糧食生產的國內支持措施符合國際規(guī)則,特別是馬拉圭農業(yè)協(xié)議的規(guī)定。但是我國現(xiàn)在的部分糧食支持政策,如家產品的價格保護、生產資料價格補貼等方面的支持措施尚不符合農業(yè)協(xié)議“綠箱政策”的規(guī)定。五是支持體系過多地注重農產品的社會約束,而較少考慮通過市場化、國際化來淡化社會約束。

      7.匱乏、扭曲的農村社會保障制度無法解決農民的后顧之憂在市場經濟和農業(yè)生產經營國際化的條件下,農業(yè)的發(fā)展需要完善的社會保障體系。

      改革開放以來,我國長期忽視農民的社會保障問題,導致了社會保障在農村形成了空白,因此農民的生、老、病、死、殘全由自己負擔。另外,在農村缺少社會保障的情況下,就賦予了土地社會保障功能。因此,土地長期以來,就成為了農村社會保障的主要載體和保障基金的主要來源,這種保障體系,在只求解決溫飽問題的傳統(tǒng)農業(yè)社會不出現(xiàn)較大的問題,但是一旦農民的溫飽問題解決,要求長期增收致富時,這種保障體系的缺陷就暴露出來了。因為單一的土地保障.農民的就業(yè)空間和渠道窄,在收入和就業(yè)不穩(wěn)定的預期下,根本不敢放棄土地,這又在一定程度上固化了小農經營,阻礙了農業(yè)規(guī)模化和專業(yè)化發(fā)展。

      8.“路徑依賴”強和創(chuàng)新少的農村組織制度根本無法帶領農民進入市場現(xiàn)行農業(yè)制度下的農村經濟

      組織主要包括農戶和農村集體經濟組織,其中農戶是最基礎、最重要的經營組織。但是,由于我國長期以來依托農村集體經濟組織和政府對農戶進行服務和指導,依賴于集體經濟的統(tǒng)一經營,忽視了對經濟組織的再造和既存組織的創(chuàng)新。而近年來新涌現(xiàn)的如農業(yè)“一體化”組織、農村大戶經濟、農村流通組織等又太少,換句話講就是舊的組織制度已經衰弱,而新的組織制度又尚未完全建立起來,根本無法解決農戶行為的不確定性,無法滿足市場經濟條件下農戶進入市場的要求。一是集體經濟的“非農特色”和自身的制度缺陷決定了無法滿足農民組織的需要。農村集體經濟組織設立的初衷是為了克服農戶經營的缺陷,但是集體經濟本身存在著嚴重的制度缺陷,難以履行其職能。二是農業(yè)產業(yè)化組織發(fā)育不良無法擔任起組織的重任。農業(yè)產業(yè)化以市場為依托,實現(xiàn)產加銷、農工商、內外貿、農科教一體化,通過龍頭企業(yè)連基地,基地連農戶,可以有效地解決小農生產與大市場的非籍合性。產業(yè)化組織是針對農戶經營本位所設計的一種較為理想制度。

      但是,各地實踐表明,產業(yè)化組織并沒有按照制度設計的軌道運行,沒有達到預期的目的,當前是“假龍多,真龍少”,“龍尾多,龍頭少”,“兩頭多,中間少”,“個體多,鏈條少”。許多農戶諷為;“龍頭龍尾各顧各,真龍假龍水份多,要想龍頭讓點利,先項壓級又壓價”。三是農業(yè)中介組織極度匱乏,無法滿足農戶的組織需要。中介服務組織應該是農民走向市場的主力軍,是農戶行為不確定性的有效矯正機制。但是當前這類組織的發(fā)展卻不盡如人意。不僅數(shù)量少,且發(fā)育不健全,無力勝任引導農民一體化經營的重任,農民在市場中與其他主體交易的被動地位仍然沒有扭轉,也就是講農民增收的市場環(huán)境還比較惡劣。

      9.城鄉(xiāng)分割、帶有明顯歧視性的戶籍制度阻滯了農村剩余勞動力轉移和農村城市化

      改革開放后很長一段時間,城鄉(xiāng)戶籍制度不僅沒有轉變,而且還在一定的程度上得到了強化。雖然近年來有一定的改善,但是由于地方的阻撓,根本難以明顯改善。具體有如下幾種表現(xiàn):一是許多地方出臺了許多土政策對農村勞動力進行限制,如某些行業(yè)不準農村勞動力就業(yè);二是規(guī)定農村勞動力進城要交城市征容費,前幾年國家明文規(guī)定取消了,可是有些地方又變成了征收解困基金;三是在城市務工經商的農民子女上學只能讀“議價”,等等。這些限制就使農民進城的預期不可靠、不持久。因此,農民即使在城里有比較穩(wěn)定的職業(yè)、有比較穩(wěn)定的住所,但是也不敢放棄農村的土地、農村的地籍。這種離鄉(xiāng)不離土、進城不棄田的狀態(tài)就沒有達到轉移農村剩余勞動力、提高農村勞動生產率的預期。10.“意識形態(tài)”濃的農業(yè)行政管理制度無法適應市場經濟下農業(yè)宏觀調控和農民服務的需要

      (1)職能不清的農村經濟工作制度無法滿足農民要求指導和服務的需要。政府職能雖然在向適應現(xiàn)代市場農業(yè)、大農業(yè)、多元化農業(yè)的方向改進了不少,但是受傳統(tǒng)農村工作方式的束縛,仍然無法適應市場農業(yè)發(fā)展的需要,這就導致了政府在對農業(yè)工作的領導上出現(xiàn)了偏差,對農民指導、服務和協(xié)調的職能沒有很好地履行。誤認為市場經濟的政府就是收稅政府,只要能夠把稅收上來,就完成了任務。其實,市場經濟條件下,

      政府另一個更重要的職能就是引導農民增收,幫助農民提供優(yōu)質的服務,幫助農民開拓市場。即使是發(fā)達國家的農民對政策的各種引導、服務也都有很大的依附性,何況剛剛從計劃經濟襁褓中走出來的分散經營的中國農民。如我們經常說調整農業(yè)、調整產品結構,但是究竟如何調、調什么、調多少,這一系列的問題政府都責無旁貸。而當前的政府,特別是農村基層政府,在這方面很少發(fā)揮作用,而且許多基層政府即使想發(fā)揮作用也束手無策。正因為政府對農民的引導和服務不到位,在缺少農村其他經濟組織的條件下,加大了農民結構調整的盲目性和風險性。

      (2)上下對口的行政制度是鄉(xiāng)村過度負債和農民負擔重的根源。現(xiàn)行的行政管理體制堅持業(yè)務上條條管理,服務上由社區(qū)負責。在這種職能條塊分割的行政制度下,許多上級業(yè)務主管部門往往以撥款和物質相威脅,要求下級政府設置對應的機構,因此,目前連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都與中央“一線牽”,七站八所一應俱全,導致了機構林立,人員臃腫,少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)70—80人,多的達200人,站所“吃飯問題”,除了過度舉債,就是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)攤派。但是由于近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益不好,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“油水”不多了,農村基金會垮了、散了,借錢也沒有路子了,于是在支出剛性的約束下,只好在農民身上打主意,導致農民負擔屢減屢增,成了一塊難以治愈的頑癥。

      (3)輪換為它的干部任期制度和缺乏客觀依據(jù)的干部考核制度導致鄉(xiāng)村社區(qū)管理的權責不對稱,以及過度去追求政績。在現(xiàn)行的干部考核制度下,地方政府的負責人追求任期內的轟動效應,不顧地方長期規(guī)劃和發(fā)展的連續(xù)性,不按經濟規(guī)律辦事,打著“人民事業(yè)人民辦”的幌子,超越地方財力大辦“面子工程”、“可視工程”,這種情況往往導致同一地點、同一項目搞“張書記開橫溝,李書記開直溝”的多重“重起爐灶”的行為。

      上述農業(yè)制度的缺陷表明,農業(yè)為單獨一項或幾項制度安排的改革已經到了盡頭,在其他制度結構和整個制度環(huán)境沒有出現(xiàn)突破的情況下,單獨一項或幾項制度變遷已經出現(xiàn)了邊際效率為本的狀態(tài)。因此,應進行農業(yè)經濟制度的整體創(chuàng)新和重大調整,即必須對其動大手術,從產權、組織、激勵、約束制度等方面對其進行深層次的制度創(chuàng)新,從漸進式的“包圍”戰(zhàn)略轉向較為關鍵的“攻堅戰(zhàn)”。只有這樣才能從眾多的制度瓶頸中突圍出來。

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