環(huán)境保護論文:環(huán)境保護機制的革新研究

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作者：文杰單位：華東政法大學博士后流動站

環(huán)境信托與環(huán)境公共信托是兩個不同的概念。環(huán)境公共信托是美國密執(zhí)安大學的薩克斯教授于1970年發(fā)表的論文《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預》中首先提出的概念，它是指將環(huán)境資源作為信托財產(chǎn)、以全體美國人﹙包括當代人和后代人﹚為委托人和受益人、以美國政府為受托人、以環(huán)境資源的可持續(xù)利用為目的而設立的一種信托［3］。可見，兩者的區(qū)別主要在于：其一，環(huán)境公共信托的受托人為政府，而環(huán)境信托的受托人是具有環(huán)境生態(tài)保護能力的民間組織。其二，環(huán)境公共信托的委托人和受益人均為全體民眾，而環(huán)境信托的委托人是特定的土地等環(huán)境資源的所有人，受益人則是不特定的社會公眾。在我國，由于土地等環(huán)境資源屬于國家或集體所有，因而，環(huán)境信托的委托人只能是國家或集體。

由于環(huán)境信托的目的在于保護生態(tài)環(huán)境，受益人為不特定的社會公眾，因此，從性質(zhì)上看，環(huán)境信托應屬于一種公益信托。我國《信托法》第60條即明確規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：……發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境……。”值得注意的是，環(huán)境信托的目的應當具有絕對的、排他的公益性，不得含有非公益的目的。例如，2004年12月13日，成都衡平信托公司采用集合資金信托計劃的方式公開向社會募集4500萬元資金，專項用于都江堰市城區(qū)污水管道建設。這是衡平信托公司首次貸款參與環(huán)保項目，也是四川省首次采取信托方式參與環(huán)保事業(yè)。通過此方式，投資者預計年收益率為5%。為保障投資者的資金安全，衡平信托公司還為該計劃設置了土地抵押、污水廠設備抵押、都江堰市污水處理費收費權(quán)抵押等風險防范措施［5］。這一信托雖然具有保護環(huán)境的目的，但并非實質(zhì)意義上的環(huán)境信托，它其實是將環(huán)境保護事業(yè)與集合資金信托計劃的投資理財功能相結(jié)合的一種信托。在該信托中，委托人的目的首先在于投資和營利，只是附帶起到了保護環(huán)境的作用，因此，將其定性為私益信托更為適宜。

環(huán)境信托制度的價值

信托制度是一種為他人利益管理財產(chǎn)的制度，在英美法系國家和部分大陸法系國家、地區(qū)得到了普遍的運用與發(fā)展，我國也于2001年頒布《信托法》，引進了信托制度。盡管不同國家和地區(qū)的信托制度存在著差異，但信托的基本理念在各國和地區(qū)都是相同的，即信托財產(chǎn)的權(quán)利主體與利益主體相分離、信托財產(chǎn)的獨立性、有限責任和信托管理的連續(xù)性［6］。正是信托具有的這些基本理念，使得環(huán)境信托制度在我國的環(huán)境保護中發(fā)揮著獨特的價值。具體而言：

﹙一﹚有利于彌補政府管理環(huán)境的不足

目前，我國政府管理環(huán)境主要依靠以發(fā)放污染排放許可證為中心的行政管制和按照污染排放量征收排污費的經(jīng)濟手段。盡管這些環(huán)境管理方式對保護環(huán)境起到了重要作用，但由于政府管理部門—58—、物力與資金等方面的不足以及有的地方為追求經(jīng)濟發(fā)展而不惜犧牲環(huán)境，使得環(huán)境保護的效果不甚理想，環(huán)境污染與破壞問題已成為制約國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。信托的基本理念之一是信托財產(chǎn)的權(quán)利主體與利益主體相分離，即信托一旦有效設立，受托人便享有以自己的名義管理和處分信托財產(chǎn)的權(quán)利，但其應將由此產(chǎn)生的利益交付給委托人指定的受益人，并在信托終止時將信托財產(chǎn)也交付給該受益人或信托文件指定的其他人，其自身僅能依據(jù)信托文件的約定取得一定報酬。據(jù)此，通過設立環(huán)境信托，政府﹙在我國，由政府具體代表國家行使所有權(quán)﹚將特定的土地等環(huán)境資源委托給具有環(huán)境生態(tài)保護能力的受托人進行管理。在信托期間，由于受托人是以自己的名義管理該土地等環(huán)境資源的，基于其公益組織的屬性和擁有該環(huán)境資源之后的歸屬感，其將依信托法和信托合同的規(guī)定運用保護環(huán)境生態(tài)的能力優(yōu)勢，對受托的環(huán)境資源進行有效管理，社會公眾因此可以享受生態(tài)環(huán)境的共同利益，同時還便于避免為了地方經(jīng)濟的發(fā)展而犧牲環(huán)境現(xiàn)象的發(fā)生。在信托終止時，政府可以恢復行使對土地等環(huán)境資源的各項權(quán)利。這樣，有利于彌補政府管理環(huán)境的不足。

﹙二﹚有利于實現(xiàn)對環(huán)境的合理利用和持續(xù)保護

信托的一個基本理念是有限責任，這既體現(xiàn)在信托的內(nèi)部關(guān)系中，也體現(xiàn)在信托的外部關(guān)系中。信托內(nèi)部關(guān)系中的有限責任表現(xiàn)為受托人對受益人支付信托利益，僅以信托財產(chǎn)為限負有限清償責任。換言之，在信托事務處理過程中，只要受托人沒有違反職責，即使未能取得信托利益或造成了信托財產(chǎn)的損失，受托人也不以自有財產(chǎn)負個人責任。信托外部關(guān)系中的有限責任則表現(xiàn)為受托人對因信托事務處理所發(fā)生的債務，以信托財產(chǎn)為限負有限清償責任；只有當其違反職責時，才以自有財產(chǎn)承擔清償責任。同時，信托又是一種具有長期性和穩(wěn)定性的財產(chǎn)管理制度。這根源于信托管理的連續(xù)性之中，主要表現(xiàn)為信托成立后，除非受托人違反信托目的處分信托財產(chǎn)或者管理處分信托財產(chǎn)有重大過失，委托人不得解任受托人；受托人一旦接受信托，非經(jīng)委托人和受益人同意﹙若該信托屬于公益信托的，須經(jīng)公益信托管理機構(gòu)同意﹚，不得隨意辭去其職務；只有當受托人出現(xiàn)死亡、被宣告為無民事行為能力人或限制民事行為能力人、解散、破產(chǎn)、辭職或被解任等法定情形時，其職責方才終止。信托的有限責任理念有助于激發(fā)環(huán)境信托的受托人經(jīng)營管理土地等環(huán)境資源的能動性與創(chuàng)造性，對受托的土地等環(huán)境資源進行專業(yè)化管理和合理利用，充分發(fā)揮這些環(huán)境資源的效益，而絕非只是使其成為一個靜止的生態(tài)保存庫而已。而信托管理的連續(xù)性理念可使受托人對土地等環(huán)境資源的管理做好長期規(guī)劃，防止短期行為影響土地等環(huán)境資源的價值。這樣，有利于實現(xiàn)對環(huán)境的合理利用和持續(xù)保護。

﹙三﹚有利于有效保障環(huán)境的安全

根據(jù)信托財產(chǎn)的獨立性理念，信托一旦有效設立，信托財產(chǎn)即從委托人、受托人和受益人的自有財產(chǎn)中分離出來，而成為一項獨立運作的財產(chǎn)，僅服從于信托目的。信托財產(chǎn)的獨立性產(chǎn)生了以下重要的法律后果：其一，委托人、受托人和受益人中任何一方的債權(quán)人都無法主張以信托財產(chǎn)償債。其二，委托人或受托人死亡、解散、破產(chǎn)或被撤銷的，信托財產(chǎn)不得作為其遺產(chǎn)或清算財產(chǎn)。有的學者形象地將之稱為信托的“閉鎖效應”———“信托一旦設立，信托財產(chǎn)即自行封閉與外界隔絕”［7］。將信托財產(chǎn)的獨立性理念運用到環(huán)境信托中，可使受托人將其自有財產(chǎn)與作為信托財產(chǎn)的土地等環(huán)境資源區(qū)分開來，其債權(quán)人不能主張以該土地等環(huán)境資源及其所生利益償債；即使受托人發(fā)生了解散、被撤銷等情形而終止，受托的土地等環(huán)境資源也不可能作為其清算財產(chǎn)。這樣，有利于有效保障土地等環(huán)境資源的安全。

環(huán)境信托制度的構(gòu)建

為保障環(huán)境信托規(guī)范、有序地運行，世界上一些國家和地區(qū)專門制定了有關(guān)環(huán)境信托的法律。例如，英國早在1907年就制定了《國民信托法》；我國臺灣地區(qū)于2003年頒布了“環(huán)境保護公益信托許可及監(jiān)督辦法”。借鑒其他國家和地區(qū)的立法例，筆者認為，在環(huán)境信托的立法方式上，我國可考慮先由環(huán)境保護部制定《環(huán)境信托實施辦法》，然后在將來修改《環(huán)境保護法》、《信托法》時增加環(huán)境信托制度的內(nèi)容。在具體設計我國的環(huán)境信托制度時，應重點注意以下幾個方面的問題：

﹙一﹚環(huán)境信托的受托人

選任合適的受托人對環(huán)境信托的運行效果至關(guān)重要。我國《信托法》第24條規(guī)定：“受托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規(guī)對受托人的條件另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”環(huán)境保護屬于社會公益事業(yè)，且專業(yè)性強、耗費的人力物力量大，一般的自然人、法人不宜擔任環(huán)境信托的受托人，而由具有環(huán)境生態(tài)保護能力的民間環(huán)保組織作為受托人較為合適。因為從民間環(huán)保組織的宗旨而言，可以說與環(huán)境信托的理念不謀而合，二者均在于保護環(huán)境；民間環(huán)保組織的成員眾多，其中多數(shù)成員都擁有較高的學識和專業(yè)技能，并且其物質(zhì)和資金來源較為廣泛，便于開展環(huán)境保護工作。在其他國家和地區(qū)，環(huán)境信托的受托人也是由民間環(huán)保組織來擔任的。如英國的國民信托組織、日本的財團法人自然保育協(xié)會等。環(huán)境信托的受托人在享有自主管理環(huán)境資源權(quán)利的同時，應履行相應的義務。這些義務應主要包括：﹙1﹚忠實義務。環(huán)境信托的受托人在對環(huán)境資源的日常管理活動中應以社會公眾利益的最大化為出發(fā)點，不能為自己謀取不當利益。﹙2﹚親自管理義務。委托人是基于對受托人環(huán)境保護能力的信任，而將環(huán)境資源委托給受托人管理的。環(huán)境信托的受托人應親自管理受托的環(huán)境資源，不能再委托其他人進行管理。﹙3﹚謹慎義務。環(huán)境信托的受托人應以民間環(huán)保組織普遍具有的謹慎態(tài)度來管理受托的環(huán)境資源。﹙4﹚報告義務。環(huán)境信托的受托人應定期、及時地將環(huán)境資源的運行情況，向信托監(jiān)察人、管理機構(gòu)等主體報告，并且接受它們的質(zhì)詢、對相關(guān)情況作出說明。

﹙二﹚環(huán)境信托的管理機構(gòu)

我國《信托法》第62條規(guī)定：“公益信托的設立和確定其受托人，應當經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)﹙以下簡稱公益事業(yè)管理機構(gòu)﹚批準。未經(jīng)公益事業(yè)管理機構(gòu)的批準，不得以公益信托的名義進行活動。”但對于哪些機構(gòu)是公益事業(yè)管理機構(gòu)，該法沒有作出明確的規(guī)定。筆者認為，可由全國人大環(huán)境與資源委員會擔任環(huán)境信托的管理機構(gòu)。理由如下：﹙1﹚便于開展環(huán)境信托的批準和管理工作。環(huán)境信托的信托財產(chǎn)為特定的土地等環(huán)境資源，往往可由多個行政主管部門進行監(jiān)管。例如，濕地的保護涉及環(huán)保、水利、國土等諸多行政主管部門，難以確定由哪個行政主管部門作為濕地信托的管理機構(gòu)。而由全國人大環(huán)境與資源委員會擔任環(huán)境信托的管理機構(gòu)，則便于統(tǒng)一開展環(huán)境信托的批準和管理工作。﹙2﹚有利于增強對環(huán)境信托管理的權(quán)威性、嚴肅性。全國人大環(huán)境與資源委員會專門負責環(huán)境資源領(lǐng)域的立法以及開展執(zhí)法監(jiān)督檢查等工作，由其擔任環(huán)境信托的管理機構(gòu)，可以體現(xiàn)出對環(huán)境信托的審慎態(tài)度和對環(huán)境保護的重視程度。不過，現(xiàn)行法律未就公益信托的管理機構(gòu)批準公益信托的設立和確定受托人時應考慮的因素或判斷基準作出明確的規(guī)定，這將不利于全國人大環(huán)境與資源委員會開展環(huán)境信托的批準工作。為此，可考慮在全國人大環(huán)境與資源委員會設置一個常態(tài)性質(zhì)的環(huán)境信托批準及監(jiān)督咨詢機構(gòu)。該機構(gòu)可由國家環(huán)境保護部、學者專家與民間環(huán)境保護組織的代表組成，定期召開會議討論環(huán)境信托的申請、批準等事項。其在審查是否作出批準決定時，不應局限于受托人的財務狀況或組織規(guī)模，主要應審查受托人是否具備專業(yè)能力管理信托財產(chǎn)。甚至國外環(huán)境保護組織若有意愿擔任受托人，該機構(gòu)也可考量國內(nèi)環(huán)境保護技術(shù)與專業(yè)能力不足等因素，準許國外公益組織﹙如綠色和平組織﹚擔任我國環(huán)境信托的受托人。

﹙三﹚環(huán)境信托的監(jiān)察人

環(huán)境信托的受益人為不特定的社會公眾，難以對受托人的行為實施有效的監(jiān)督，而委托人一旦設立信托，除非信托法和信托文件另有規(guī)定，一般不干涉受托人對信托財產(chǎn)的經(jīng)營管理行為，因此，為了保護社會公眾的利益，環(huán)境信托有必要設置信托監(jiān)察人。我國《信托法》第64條明確規(guī)定：“公益信托應當設置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機構(gòu)指定。”鑒于環(huán)境保護行政主管部門是負責環(huán)境保護工作的政府機構(gòu)，熟悉環(huán)境保護事業(yè)，由其擔任環(huán)境信托的監(jiān)察人，有利于對環(huán)境信托受托人的行為進行有效監(jiān)督。為保障環(huán)境保護行政主管部門履行信托監(jiān)察人的職責，應賦予其必要的權(quán)利。但我國《信托法》第65條僅規(guī)定“信托監(jiān)察人有權(quán)以自己的名義，為維護受益人的利益，提起訴訟或者實施其他法律行為”，至于信托監(jiān)察人享有哪些具體的權(quán)利，該法未作明確規(guī)定。筆者認為，環(huán)境信托監(jiān)察人至少應享有以下幾種權(quán)利：﹙1﹚知情權(quán)。信托監(jiān)察人有權(quán)向受托人提出要求，查閱、復制信托賬簿、信托財產(chǎn)目錄、以及其他有關(guān)信托財產(chǎn)收支情況的文件，并可以要求受托人對此作出說明。﹙2﹚撤銷權(quán)及損害賠償請求權(quán)。受托人如果違反信托義務或者不符合信托目的而處分信托財產(chǎn)的，信托監(jiān)察人可以向法院請求撤銷其處分行為，并請求賠償損失。﹙3﹚訴權(quán)。如果信托監(jiān)察人認為受托人的行為違反信托義務、不當處置信托財產(chǎn)的，有權(quán)以自己的名義，為了維護社會公眾的利益而向法院提起訴訟或?qū)嵤┢渌尚袨椤?/p>

﹙四﹚環(huán)境信托的變更與終止

環(huán)境信托的變更、終止，涉及環(huán)境保護的公益目的是否能實現(xiàn)，因此，何種情形下環(huán)境信托將發(fā)生變更、終止十分重要。根據(jù)我國《信托法》第66、68、69條的規(guī)定，環(huán)境信托的變更事由包括：﹙1﹚受托人辭任。受托人的辭任可以導致環(huán)境信托的變更。但由于環(huán)境信托受托人的隨意辭任，不利于環(huán)境信托目的的實現(xiàn)，為此，我國《信托法》第66條要求受托人的辭任應經(jīng)環(huán)境信托的管理機構(gòu)批準。﹙2﹚受托人被解任。環(huán)境信托的受托人違反信托義務或者無能力履行其職責的，可由環(huán)境信托的管理機構(gòu)變更受托人。﹙3﹚不能預見的情形發(fā)生。環(huán)境信托成立后，發(fā)生設立信托時不能預見的情形，環(huán)境信托的管理機構(gòu)可以根據(jù)信托目的，變更信托文件中的有關(guān)條款。我國《信托法》對公益信托的終止事由未作出特別規(guī)定，而是適用非公益信托終止事由的一般規(guī)定。根據(jù)該法第53條的規(guī)定，環(huán)境信托的終止事由有：信托文件規(guī)定的終止事由發(fā)生、信托的存續(xù)違反信托目的、信托目的已經(jīng)實現(xiàn)或者不能實現(xiàn)、信托當事人協(xié)商同意、信托被撤銷或被解除等。值得注意的是，若委托人、受托人、受益人之間對環(huán)境信托的目的能否實現(xiàn)發(fā)生爭議時應如何處理，以及如何認定環(huán)境信托的目的不能實現(xiàn)，現(xiàn)行法未作出具體規(guī)定。筆者認為，將來對環(huán)境信托立法時，可規(guī)定若委托人、受托人、受益人之間對環(huán)境信托的目的能否實現(xiàn)發(fā)生爭議時，當事人可向法院起訴，請求法院予以裁判。法院認定環(huán)境信托目的是否能實現(xiàn)時，可考慮信托目的若繼續(xù)執(zhí)行是否會危害社會公益；情事變更致使信托目的不能實現(xiàn)，是否僅是管理信托財產(chǎn)不符合成本效益原則或其他經(jīng)濟上的理由等因素加以確定。

結(jié)語

環(huán)境是人類賴以生存并無可取代的空間資源，需要善加守護。我國在追求經(jīng)濟發(fā)展目標之際，妥善保護環(huán)境，構(gòu)建人與自然的和諧關(guān)系至關(guān)重要。環(huán)境信托是通過民間組織的力量，對特定的土地等環(huán)境資源進行經(jīng)營管理的一種環(huán)境保護方式。它對彌補政府管理環(huán)境的不足、實現(xiàn)對環(huán)境的合理利用和持續(xù)保護以及有效保障環(huán)境的安全等方面都具有重要的意義。我國的環(huán)保民間組織發(fā)展迅速，社會公眾參與環(huán)境保護的熱情較高，據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況藍皮書》顯示，截止到2008年底，全國共有環(huán)保民間組織3539家［8］。這為我國開展環(huán)境信托提供了有利的條件。只要對環(huán)境信托予以重視并建立相關(guān)的制度，其價值必將得到充分發(fā)揮。