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一西部地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化的支撐環(huán)境分析
諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者Arrow認為支撐環(huán)境對區(qū)域發(fā)展有著重大影響。推進新型城鎮(zhèn)化,同樣存在一個支撐環(huán)境問題。新型城鎮(zhèn)化以“人”的城鎮(zhèn)化為核心,以城市群為主體形態(tài),以綜合承載能力為保障,以新型工業(yè)化為動力,強調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的真正轉(zhuǎn)變,最終達到“人的無差別發(fā)展”。基于西部地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題,本文認為西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支撐環(huán)境主要體現(xiàn)為制度、經(jīng)濟、人才、社會支撐環(huán)境,四者通過互動共同作用于新型城鎮(zhèn)化。制度支撐環(huán)境和經(jīng)濟支撐環(huán)境形成具有產(chǎn)業(yè)支撐、財力支撐的城市群,通過加大人力資本投資、就業(yè)救助等實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,通過構(gòu)建服務(wù)型政府、完善社會保障為新型城鎮(zhèn)化提供社會服務(wù)保障。西部地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化,應(yīng)關(guān)注區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)、社會發(fā)展的和諧、城市的競爭力等問題,加快支撐環(huán)境的建設(shè)。
二西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化支撐環(huán)境建設(shè)策略
1完善城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系
調(diào)整城市結(jié)構(gòu),為新型城鎮(zhèn)化提供制度支撐和空間保障根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求和城鎮(zhèn)化發(fā)展實際,西部地區(qū)應(yīng)完善城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系,調(diào)整城市結(jié)構(gòu),以城市群為主態(tài),走大中小城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑,實現(xiàn)“點—線—面”結(jié)合。
1.1在強化以成都、重慶和西安為中心的西三角經(jīng)濟區(qū)樞紐基礎(chǔ)上,推進泛西三角經(jīng)濟區(qū)建設(shè)打破重慶、成都、西安的行政區(qū)劃編制,建立西三角經(jīng)濟區(qū),以其為樞紐,形成更加完善的城市群網(wǎng)絡(luò)。同時,加快以南寧為中心的北部灣經(jīng)濟區(qū)、以呼和浩特為中心的呼—包—鄂經(jīng)濟區(qū)、以昌吉和烏魯木齊為中心的天山北坡城市群為基礎(chǔ)的泛西三角經(jīng)濟區(qū)建設(shè)步伐,將其變成西部地區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)的二級樞紐中心。
1.2依托交通線,發(fā)展軌道式和發(fā)散式城市群依托蘭新線,東西走向的河西走廊式發(fā)展;依托包蘭線,以蘭州、白銀、烏海為中心的蘭烏走廊式發(fā)展。在交通線的基礎(chǔ)上,以城市為中心發(fā)展發(fā)散式城市群,依托貴昆線、成昆線、南昆線,以昆明、貴陽、南寧為中心的西南部城市群,依托蘭新線、北疆線、南疆線以吉昌為中心的天山北坡的發(fā)散式城市群,依托蘭青線,以蘭州、白銀、西寧為中心的蘭白西的發(fā)散式城市群。
1.3走不均衡發(fā)展道路,建設(shè)生態(tài)型小城鎮(zhèn)費孝通認為,小城鎮(zhèn)是一種比農(nóng)村社區(qū)高一層次的社會實體,無論從地域、人口、經(jīng)濟等因素看,它們都既具有與農(nóng)村相異的特點,又都與農(nóng)村保持著不可缺少的聯(lián)系。西部地區(qū)缺少與大城市相匹配的有特色的小城市,大城市難以充分發(fā)揮擴散效應(yīng),形不成對其腹地尤其是農(nóng)村的強有力經(jīng)濟輻射。因此,西部地區(qū)要把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為推進新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié),依據(jù)地域特色、文化特色、民族特色等,走不均衡發(fā)展道路,建設(shè)生態(tài)型小城鎮(zhèn)。生態(tài)型小城鎮(zhèn)強調(diào)發(fā)展的地方化、生態(tài)化和多元化,在城鎮(zhèn)化中起到承上啟下,服務(wù)農(nóng)村的功能。建設(shè)中,以信息和空間的通達性為基礎(chǔ),以綠色農(nóng)業(yè)為導向,建立城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟連接網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)間的社會連接網(wǎng)絡(luò)。
1.4引導人口有序流動,形成合理的城市結(jié)構(gòu)西部地區(qū)應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化路徑,規(guī)劃人口布局,通過優(yōu)惠政策和基礎(chǔ)設(shè)施的完善吸引人口向相應(yīng)的城市、小鎮(zhèn)流動。加快寧夏、西藏、青海、新疆這些一枝獨秀省區(qū)的特大城市、大城市建設(shè)步伐,填補這些省區(qū)大城市空缺。在西藏、青海依托青藏線及延伸線,擴大格爾木、那曲、日喀則、林芝等城市的規(guī)模,依托那曲物流中心使其成為西藏經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。在新疆,依托蘭新線,發(fā)展吐魯番、阿克蘇、哈密等城市;在寧夏,進一步發(fā)展旅游資源豐富的中衛(wèi)、吳忠等城市。
2加快區(qū)域價值創(chuàng)造和轉(zhuǎn)移活動,為新型城鎮(zhèn)化提供經(jīng)濟支撐
2.1發(fā)揮比較優(yōu)勢,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),形成新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐一是,基于西部地區(qū)豐富和獨特的自然和文化資源,發(fā)展生態(tài)旅游、民族旅游等特色產(chǎn)業(yè),以產(chǎn)業(yè)帶動城鎮(zhèn)、推進基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),加速城鎮(zhèn)化發(fā)展;二是,針對西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè),將綠色農(nóng)業(yè)作為主導模式,進一步推進設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展;三是,推進以金融、物流、咨詢等為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展,優(yōu)化西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);四是,依據(jù)西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃,發(fā)揮其資源豐富、要素成本低等優(yōu)勢,積極承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,推動產(chǎn)業(yè)升級,使工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化匹配。
2.2加大區(qū)域營銷力度,形成新型城鎮(zhèn)化的區(qū)域價值支撐區(qū)域營銷需綜合考慮區(qū)域的社會經(jīng)濟、歷史文化等因素。西部地區(qū)一方面應(yīng)依托黃河流域文化、長江流域文化、民族風情文化有針對性地對區(qū)域進行科學定位,樹立良好的區(qū)域形象,突出區(qū)域的比較優(yōu)勢和核心競爭力,如云南映象、甘肅的絲路花雨等;另一方面,依托絲綢之路,挖掘新絲綢之路交通大通道、綠色能源大通道、物流大通道的潛能,擴大對外開放度,從外部引進資金、技術(shù)、人才等資源,實現(xiàn)區(qū)域資源與能力的互補。
3加大人力資本投資,為新型城鎮(zhèn)化提供人才支撐
我國資源豐裕的地區(qū)經(jīng)濟增長速度普遍要慢于資源貧瘠的地區(qū),存在著“資源詛咒”效應(yīng)[9]。西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中要跳出強資源、弱發(fā)展的怪圈,打破“資源詛咒”效應(yīng),就必須加大人力資本投資,引進和培育人才。
3.1以資源和能力互補為導向,加強高層次人才的引進、使用、培養(yǎng)和激勵高層次人才是地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的主導因素,是提升地區(qū)發(fā)展核心競爭力的引擎。一是,進一步優(yōu)化針對西部地區(qū)的博士服務(wù)團、西部之光、千人計劃、援藏計劃、援疆計劃、援青計劃的管理體制,拓展源頭,強化激勵;二是,依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人才需求,在引進人才時,注重創(chuàng)新型人才、技術(shù)型實用人才,優(yōu)化引進人才的住房、科研、落戶等政策環(huán)境。使用高層次人才時,應(yīng)實現(xiàn)人盡其職,職盡其能,使人才自身成長、價值實現(xiàn)和城市發(fā)展實現(xiàn)良性互動;三是,完善以知識資本化為核心的激勵機制,積極推進技術(shù)、管理入股,建立人才柔性流動機制,讓城市尤其是城市群中的中心城市成為高層次人才集聚、培訓和交流中心。
3.2以就業(yè)力為導向,加大農(nóng)民工的培訓救助新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化,實現(xiàn)由地域轉(zhuǎn)移的粗放式城鎮(zhèn)化向身份轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變,而其中的關(guān)鍵在于農(nóng)民工就業(yè)力的提升。國家統(tǒng)計局的2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示:接受過技能培訓的農(nóng)民工僅占32.7%,西部地區(qū)56.4%農(nóng)民工局限在建筑業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)就業(yè)。我們必須以就業(yè)力為導向,構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)力模型,實施分類、分層培訓,提升農(nóng)民工的就業(yè)力。對于文化程度比較低、成就動機低的培訓對象,重點對其進行免費的生存能力培訓,可以在各街道辦事處、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立就業(yè)服務(wù)中心,免費開展培訓和就業(yè)咨詢服務(wù);對于文化程度比較高、成就動機強的農(nóng)民工,可以對其進行發(fā)展能力的培訓。
3.3形成以政府為主導的“國家+社會+企業(yè)”多元化籌資模式,加大教育、科技、培訓等人力資本投資美國西部大開發(fā)成功的經(jīng)驗之一是政府主導的科技、教育、人才西部特惠政策,催生了斯坦福大學、硅谷等世界知名大學、頂尖創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。我國西部地區(qū)高層次人才存在總量偏少、分布不合理、流失嚴重等問題,制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一是,發(fā)展多元化教育模式,形成國家、社會和個人共同參與教育投資的格局。在保證義務(wù)教育的基礎(chǔ)上,使高中教育、職業(yè)技術(shù)教育和民族地區(qū)的民族教育等并進發(fā)展。加強高校、科研機構(gòu)與企業(yè)的合作,改變?nèi)瞬排囵B(yǎng)模式,并鼓勵高校、企業(yè)、社會組織加大繼續(xù)教育和培訓力度;二是,通過稅收、金融政策傾斜和引導,鼓勵各類組織、個人投入研發(fā),尤其是西部地區(qū)急需的節(jié)能技術(shù)、新能源、新材料、生物技術(shù)、環(huán)保技術(shù);三是,加大醫(yī)療衛(wèi)生等健康投資,發(fā)展社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)。
4提高城市綜合承載力和管理效率,為新型城鎮(zhèn)化提供服務(wù)支撐
4.1建設(shè)服務(wù)型政府,加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供,提升管理效率積極推進服務(wù)型政府建設(shè),打破行政區(qū)劃的限制,依據(jù)城鎮(zhèn)化規(guī)劃建立西三角、泛西三角大經(jīng)濟區(qū)指揮和協(xié)調(diào)中心,建立功能齊全的綜合管理信息系統(tǒng),加強對西部地區(qū)綜合信息的動態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享,增強政府的回應(yīng)性,提升管理效率。同時,建立“國家+社會+個人”的資金籌集渠道,加大財政傾斜力度,以道路面積和長度、綠地面積、公共交通、水、氣、暖、電、交通、通信、教育等承載力為目標,全面推進硬件設(shè)施和軟件環(huán)境建設(shè),不斷提高公共服務(wù)能力,改善城鄉(xiāng)人民生產(chǎn)生活環(huán)境。
4.2完善對弱勢群體尤其是農(nóng)民工的社會保障,為城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定的社會環(huán)境2013年全國農(nóng)民工達到26894萬人,西部地區(qū)外出農(nóng)民工達到5250萬,其中跨省流出2840萬人,82.7%流向東部地區(qū)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進,農(nóng)民工總?cè)藬?shù)還以每年800萬左右的速度遞增。與第一代農(nóng)民工的“宜城亦鄉(xiāng)”狀況不同,第二代農(nóng)民工日益成為“非城非鄉(xiāng)”的“邊緣人”,在就業(yè)過程中普遍存在著邊緣化、短工化、低待遇、低保障等現(xiàn)象。農(nóng)民工能力的缺失導致就業(yè)排斥,而就業(yè)排斥進一步導致權(quán)力排斥(如社會保障權(quán)力)、社會空間排斥,并最終遭受社會關(guān)系排斥,從而在喧鬧的城市中成為“孤島”。政府應(yīng)健全相關(guān)的法律制度,將農(nóng)民工市民化問題納入城市發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃中,對最低工資制度、就業(yè)保護、勞動工資協(xié)商、社會對話、收入分配制度等方面不斷改革,解決農(nóng)民工的社會保險繳納、接續(xù),心理救助、住房保障等問題。西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化問題是一項系統(tǒng)工程,既涉及到城市本身的建設(shè)、又涉及到經(jīng)濟發(fā)展、人力資源保障。西部地區(qū)必須從全局出發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃,達到天時、地利、人和,從而推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
作者:付春香單位:甘肅政法學院