公共治理理論對生態環境的意義

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公共資源治理理論的出發點正是這兩個失靈，一是政府（利維坦）失靈，二是市場（企業）失靈。公共治理理論認為，采用私有化和市場交換的方式，或者采用政府集權管理的方式，都不能導致公共利益的最大化，應該采用政府和私有部門之間的牽制、合作來實現這個目標。美國學者埃莉諾•奧斯特羅姆提出的多權力中心的自主治理理論就認為:基于群體內部存在的相互關心與信任，人們能夠從關心他人和群體利益中獲得滿足。由此，人們會產生合作的愿望，有可能通過由組織行為產生一套規則、個體利用的行為規范、監督和懲戒機制等，從而使資源利用服務于社區(如流域)共同而長遠的利益。

公共資源治理理論：通過多中心實現自主治理

多中心治理以自主治理為基礎,允許多個權力中心或服務中心并存,通過競爭和協作給予公民更多的選擇權和更好的服務,克服“搭便車”現象、回避責任或機會主義誘惑,提高了決策的科學性，以取得持久性共同利益的實現。“多中心”(Polycentrity)一詞最早是由邁克爾•博蘭尼在《自由的邏輯》中使用的。邁克爾•博蘭尼引進“多中心”一詞是為了證明自發秩序的合理性以及闡明社會管理可能性的限度,他區分了社會的兩種秩序:一種秩序是指揮的秩序。憑借終極權威,并通過一體化的上級指揮與下級服從的長鏈條維系著自身的“協調”與運轉,實現自身的分化與整合。另一種秩序是多中心的秩序。行為單位既相互獨立,自由地追求自己的利益,又能相互調適,受特定規則的制約,并在社會的一般規則體系中找到各自的定位,以實現相互關系的整合。文森特•奧斯特羅姆的“多中心”理論繼承了邁克爾•博蘭尼的社會秩序理論,更加強調參與者的互動過程和能動創立治理規則、治理形態。“‘多中心’意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關系中相互重視對方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動,或者利用核心機制來解決沖突”。多中心治理體制以自主治理為基礎,強調自發秩序和自主治理的基礎性和重要性。

“多中心體制設計的關鍵因素是自發性”“,自發性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質”。多中心治理制度的安排打破了單中心制度中最高權威只有一個的權力格局,形成了一個由多個權力中心組成的治理網絡。多中心理論是在繼承傳統的鄉鎮自治、自發秩序等思想基礎上運用現代經濟學、社會學的新知識進行的公共管理和公共行政理論的新探索,是保守主義傳統在公共管理理論上的具體化和深化。它論證了多中心或社會自治的社會效率意義,為公共管理學科提供了新的方法和視野。在政治學方面,多中心理論從漢密爾頓和麥迪遜那里吸收了聯邦制理論,從托克維爾那里吸收了自治思想。它豐富了托克維爾的鄉鎮民主理論,多中心學派利用他們的分析框架,發展了托克維爾的民主思想,認為“民主是一個多中心秩序環境中的自主自理的過程”,由此提出了民主治理思想。在經濟學方面,多中心研究者將公共事務治理等同于公共服務的生產和供給,認為生產可以與提供分開,兩者可以形成多種形式的公共服務模式。在公共資源治理的問題中大量運用了博弈論知識、公共選擇理論知識和制度分析知識。多中心學派還吸收了社會學中的社會資本理論,認為外在的治理機制如果不注意內部的社會資本存續和發展,很可能破壞已經存在的地方公共治理中的社會資本,導致治理的低效率。通過多中心可以實現自主治理，奧斯特羅姆通過具體案例的調查為自主治理理論積累了大量實證經驗，并從中歸納出八項設計原則：這八個原則體現了對多樣化的社群自主治理的尊重:自主決策(第三條);自主監督(第四條);為社群自主管理提供基本支持(第一、五、六、七、八條);治理規則有效利用與地方自然條件相關的地方性知識(第二條)。

該八條原則都是在實證經驗的基礎上總結而得出的，對于全球范圍內的公共資源治理有重要的指導和參考意義。這八條原則從方法論上為解決自主治理過程中存在的三個難題提供了路徑。自主治理過程中存在三個難題，分別為：制度供給、可信承諾和相互監督。良好的制度供給能夠促進有效監督,監督的加強則提高了可信承諾,可信的承諾會增加監督,同時也會使制度供給趨于穩定和有效。因此,制度供給是基礎,可信承諾是前提,相互監督是保障,三者相互影響,相互制約,互為補充,統一于自主組織制度的設計體系中。根據八大原則，制度供給、可信承諾、相互監督成為一個互動的自組織系統。

公共治理理論對生態環境補償機制設計的啟示

綜合上述理論的分析，公共治理理論對生態環境補償機制上的啟示，可歸結為產權制度的合理設計、多種主體的共同作用、對社會資本的充分利用等方面。

（一）混合的自然資源產權制

度自然資源產權弱化容易引起自然資源的耗竭性使用,導致“公地悲劇”。之所以會產生“公地悲劇”,是因為缺乏以產權制度為核心的制度激勵。自主組織與自主治理是可供選擇的規避“公地悲劇”的自然資源產權制度安排。我國對自然資源實行的是由政府作為所有者直接開發利用的制度。我國自然資源產權制度大體經歷了完全的公有產權階段、使用權的無償取得與不可交易階段、使用權的有償取得與可交易階段。在我國,資源屬于國家所有,使用權交易市場的性質是符合這一所有制前提的。國家是自然資源的所有者,使得環境資源的所有權、行政權和經營權出現混淆。同時,者的機會主義行為,層層的管理機制使國家所有的資源轉變為部門所有、地方所有,從而使得國有資源的產權虛置和弱化,不僅使國有資源收益流失,而且造成了部門之間、地區之間的利益之爭。同時,各級政府和部門為了眼前的利益(如個人和團體的政績、增加財政收入等)不惜犧牲長遠利益,有時甚至允許企業對自然資源進行掠奪式的開發利用,對環境進行肆意破壞和污染。同時自然資源產權制度安排的不合理性容易導致尋租活動和滋生腐敗,由于資源分配的不合理，在資源開發中加劇了貧富分化和社會沖突，導致自然資源產權市場配置的低效率。公有資源的合理開發與效率使用的最好途徑就是在產權明晰基礎上界定經營者的權利、利益與責任。通過明晰產權、有償開采、有序流轉、利益分享來最大限度地發揮自然資源產權制度改革的效率,并促進資源型地區的和諧發展。我國的自然資源產權制度改革,應該實現國家政策目標與微觀經濟主體行為目標的激勵相容,即這種激勵必須同時實現兩個目標:一是國家生態效益應得到激勵并減少“政府失靈”,二是私人經濟效益應得到激勵并減少“市場失靈”。這就必須讓資源可持續利用的正外部性部分地內在化為資源使用者的經濟效益。在改革的路徑選擇上,既不能采取完全的公有產權形式,也不能采取完全的私有產權形式,而應該堅持折中的公、私產權相結合的混合產權制度,只是在混合的“比例”和具體的產權安排上要根據資源的自然及經濟屬性進行綜合運用,既保證公權的控制力,又賦予私權自主性,以使產權制度與市場經濟體制以及資源的可持續利用相協調，也就是充分發揮市場和政府兩只手的作用，并促進兩只手的合作與協調。

(二)充分利用社區中的社會資本和自主組織模式

公民的團結、互助、合作與信仰，是政府與市場外存在“第三只手”來治理公共事務的基礎，這第三只手便是公共法理或多中心法理，第三只手作用的發揮有賴于社會資本的潤滑作用。埃莉諾•奧斯特羅姆教授認為，作為社會資本的重要形式，規則體系既是自然演化的又是人們自覺設計的，它有助于個人克服在社會中遇到的各種社會困境和集體行動問題；規則體系體現了積極公民在公共治理中的作用，他們不是單純的政府服務消費者，也不完全是作為政府對立或反對力量而存在，而是社區管理的一部分。當然，參與其中的公民并不同質，大家所認同的東西是經過長期的反復博弈、協調、對話、容忍與尊重中形成的。這種東西可以說就是社會資本。與物質資本相比，社會資本具有四大特征：一是社會資本不會因為使用但會由于不使用而枯竭；二是社會資本不容易觀測；三是社會資本難以通過外部干預；四是全國性和區域性政府機構對個人用來追求長期發展努力的社會資本類型和水平有重要影響。因此，埃莉諾•奧斯特羅姆教授認為，社會資本是在公民積極參與問題的解決過程中形成的，它是維系社群生活的重要條件。社區之所以能夠在公共資源治理中發揮作用,主要是由于社區具有明顯的合作優勢,它本身是人們長期合作的產物,人與人之間的關系較為密切,同時又具有共同的價值觀或信仰、信念,這使得人與人之間的相互認同與團結程度較高,容易達成一致性同意。另外,社區內部長期形成的社會機制,諸如聲望、信譽、道德、輿論等,對社區成員構成了一種無形的監督和約束,使得違規者難以逃脫社會的懲罰。因此,有學者指出：“社區是最容易達成相互合作的場所。即便我們將社區簡化為最沒有特色的一群陌生人的臨時組合,它們也會由于人數規模有限、互動頻繁而容易通過溝通實現合作。”總之,社區在公共資源治理中的作用是它能夠促進公共資源使用者之間的相互認同與合作,增進彼此間的承諾、信任與社會資本,避免政府失靈、市場失靈的現象,從而有效地治理公共資源。社區雖然在公共資源治理方面比政府或市場更容易使人們達成合作,具有一定的相對優勢,但并非所有類型的公共資源都適合社區治理的方式,其限制條件較為嚴格。在我國現階段,傳統意義上的社區正受到工業化與現代市場關系的沖擊,社區內的互信、承諾與相互監督受到嚴重挑戰。另一方面,國家權力對社區的滲透在逐漸加強,社區建設以制度與組織建設為主,在農村是村委會、在城市是居委會。傳統意義上的社區文化、鄰里關系、家庭紐帶、民間權威與共同的價值取向正接受著來自行政文化與多元化價值取向的挑戰。也正因為如此,傳統意義上的社區在逐漸變異,在新的信任體系和價值體系建立之前,社區的自治性越來越弱,致使社區的作用在公共資源治理中也存在一定局限性。

(三)發揮多元主體的作用

治理主體的多元化已經成為公共資源治理的重要趨勢。也就是說,在公共資源治理中并不只是政府一個公共權力中心,除政府之外,諸如志愿性組織、第三部門或非政府組織及其他社會組織,企業、公民個人等都是公共資源治理主體的重要構成,它們形成了一個由多個權力中心組成的治理網絡,共同承擔起對公共資源治理的職責。公共資源的網絡治理實際就是指政府部門、私營部門、第三部門以及公民個人等眾多共同行動主體通過彼此合作、相互依賴、共同管理公共資源的過程,其目的是為了實現公共資源的永續利用,增進公共利益。網絡的構成是相互選擇的結果關系,其本身蘊含著相互信任、互惠與共同遵守的行為規范。自主治理需要多元主體的支持，多元主體的合作有助于自發形成民間協會或組織。民間協會為面對面討論共同的問題和未來可能采取的共同策略提供了論壇，改變了決策結構，使參與者從互不溝通的獨立決策轉變為互相交流各自選擇基礎上的決策。民間組織發揮了信息傳遞機制，這種信息發現使多元主體更能科學的參與決策，并增強參與決策的積極性，強化了合作的預期，最終形成穩定的網絡法理結構，各方利益達到相對均衡。

總結

目前，我國的生態環境補償機制的主導者是政府，政府從制度設計、法律規則的制訂、資金的提供等方面均處于絕對的地位，政府的科層式管理由于層級過多，部門利益的交錯和信息的不對稱，使生態補償機制從補償主體、補償對象、決定方式等方面存在較嚴重的制度性缺陷。企業的市場化參與在局部領域進行了嘗試，有一些成功的案例，但總體上還在初級階段，而且由于政府與企業的規范合作還有諸多欠缺。我國過度的政府主導型方案和發育不足的市場化路徑都無法為生態補償制度的完善提供足夠的動力支持和利益激勵。根據公共資源自治理論，我國生態環境補償機制需要多中心的權利參與，包括政府、企業、公眾、非營利組織等；在社會資本的利用上，對社區的內容合作應有更充分的潛力挖掘，發揮社會的自發秩序，也就是承認社區的自發性民主，并允許這種非正式制度與正式制度的對接；而要調動各方力量的自覺參與，需要從生態資源的產權制度上進行合理的利益分配，為各方主體提供參與公共治理的基本激勵，從方向上，主要加強集體所有制，弱化部門利益和地區利益，并規范政府的行為。

作者：王智勇丘海斌單位：貴州財經大學