國內水污染源監管政策與機制研究

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本文作者：蔡美芳李開明杜建偉陸俊卿李艷靜作者單位：環境保護部華南環境科學研究所

我國流域水環境現狀令人堪憂，據《2010年中國環境狀況公報》顯示，全國地表水污染依然較重，其中，海河為重度污染，黃河、遼河為中度污染，松花江、淮河為輕度污染，湖泊（水庫）富營養化問題突出。雖然企業排污是造成這些流域水環境惡化的主體，但是由于這些企業也為經濟發展和社會進步做出了貢獻，如果只是簡單地將一切環境責任歸結于企業，則不利于環境問題的最終解決。

環保部周生賢部長在《第一次全國環境政策法制工作會議上的講話》（2006年12月）指出，“既要研究制定環境管理政策、環境技術政策、環保產業政策，又要研究制定環境經濟政策……形成優勢互補、合理配置的環境政策體系”。由于傳統的環境管理制度是以命令控制方式向排污者提出具體的污染物排放控制標準或發放排污許可證，這種自上而下的管理手段在實施過程中已暴露出許多局限性，如，所需信息量大，且信息不對稱、政府反應遲緩、控制污染的費用效果不理想、缺乏刺激污染削減的動力等[1-2]。因此，研究制訂激勵性的環境政策和環境管理制度是推動我國污染減排、降低流域水污染風險的重要保障。

1研究方法

本研究按提出問題、分析問題和解決問題的思路，從我國流域水環境污染狀況出發，分析現有環境政策與管理制度的不足，提出推行環境行政合同制度和環境督查制度以及污染公共處理政策等建議。主要研究方法包括文獻收集、比較分析、問卷調查、專家訪談以及統計分析等。

2現有環境政策與管理制度分析

2.1政策體系

按通常的分類方法，環境政策包括環境管理政策、環境經濟政策、環境技術政策、環境產業政策和環境國際合作與交流政策等[3]；本研究按環境政策主體之間的關系將環境政策分為管制性環境政策、引導性環境政策和自愿協議性環境政策（環境協議）3種。其中，管制性政策是政府環境管理的基礎，并決定著其他環境政策的框架和方向，而且環境管理效果明顯，但是管理效率低，可接受性差；引導性政策和自愿協議性政策作為政府管制不可或缺的補充，主要的功能是提高政府管制的靈活性、降低政府管制的成本和擴大政府管制的影響力，通過激勵企業研發新的技術和產品，使用減少環境破壞和污染的生產技術或工藝方法，來減少污染排放量，因此，具有較高的環境管理效率和可接受性。

2.1.1管制性環境政策

是指具有強制約束力或強烈要求的環境政策，是我國不可或缺和處于主導地位的環境政策。大部分是通過制定和實施有關環境資源的法律法規，強制性地規定經濟活動主體在資源開發和各種生產經營活動中的行為，如環境影響評價、“三同時”、排污許可、限期治理、總量控制、節能減排等。此外，行政調節也是政府管制的一種方法，如，環境保護目標責任制度、城市綜合整治定量考核制度、主要污染物總量減排考核辦法等。該類政策的優點是：具有很高的權威性，容易形成社會共識，對企業的影響力大；政策內容具有很強的穩定性，管理措施規范、透明度高，應用時不會出現隨意性行為，能使企業形成穩定的預期；政策效果明確，管理方式可操作性強。但是，管制性環境政策一旦制定不能輕易更改，其效果取決于政府執行力度和企業接受程度，執行過程需要龐大的執法隊伍和大量的執法經費，而且因為針對不同性質、不同規模、不同地區的企業采取統一的標準而缺乏公平性。

2.1.2引導性環境政策

是指國家在環境保護方面的倡導和要求，主要基于指導、激勵和教育，其目標是通過影響經濟當事人決策和行為，使資源配置達到“雙贏”的狀態，如產業結構調整指導政策、環境技術政策、清潔生產政策以及排污收費、綠色信貸、綠色保險、環保核查（綠色證券）、綠色貿易、綠色稅收等正在探索中的經濟政策。引導性環境政策的優點是：政府監督成本更低、企業選擇空間更大、實現“雙贏”的可能性更大、政策發揮作用的持續性更強。然而，引導性政策也有局限性，這是因為并非所有的環境問題都能轉化為市場問題，而且引導性政策是建立在完全競爭的基礎上的，而現實中可能存在市場扭曲，在這種情況下，引導性環境政策也很難發揮作用。

2.1.3自愿協議環境政策

是鼓勵企業實現比現行環保標準更高的環境表現，它不僅能調動起企業的自覺性和主動性，而且還可以降低環境成本，這是對傳統管理政策的重要補充和發展，已成為西方國家廣泛運用的一種重要環境管理方式，有企業自己制定、企業與政府有關部門商定、企業與NGO商定以及企業與政府和NGO共同商定等多種形式。目前在我國以企業與政府的協議為最主要方式，協議的內容包括具體的環境目標和實現目標的時間表，以及簽約方的責任與義務。在企業實現協議目標以后，經政府有關部門評估認可，將給以鼓勵(獎狀、環境標識、新聞媒體宣傳等)，甚至給以資金補貼，企業從中可以得到直接或間接的經濟效益；如果違約，也要受到約定的處罰。

2.2環境管理制度

我國在污染源管理方面的主要制度有環境影響評價、“三同時”、排污許可證、排污收費、限期治理、集中控制、環境保護目標責任制、綜合整治與定量考核等八項基本制度以及總量控制、排污交易、企業環境監督員三項新環境管理制度。這些環境管理制度雖然性質不同、功能各異，但相互之間存在著十分重要的內在關系，構成了一個完整的環境管理制度體系，包括時間的漸進關系、內容的層次關系以及整體的網絡關系等。

環境影響評價制度是環境保護中“預防原則”最直接的體現，這項制度改變了以往末端治理的思路，轉而從源頭控制環境污染。我國在2002年通過了《環境影響評價法》，首次以專門立法的形式確立了環境影響評價制度；“三同時”制度是我國首創的一項控制新污染的法律制度，最早規定于1973年《關于保護和改善環境的若干規定》中?！董h境保護法》重申了該項制度；排污許可證制度是以污染物總量控制為基礎，規定污染源允許排放的污染物種類、數量和去向的一項環境管理制度，它是在排污申報登記制度基礎上發展起來的一種事先調控制度，是行政手段和經濟手段的結合體，是各項環保法律法規在每一個排污口的具體體現；排污收費制度是“污染者付費”原則的體現，由政府確定排污價格，由市場決定總排放水平，是我國實施時間最長的一項環境經濟制度；限期治理制度是督促超標或超總量排放水污染物的單位在一定限期內治理污染，是對已有污染源進行有效控制的一項事后補救性管理制度，具有行政管制的性質；集中控制制度是以改善流域、區域的環境質量為目的，根據污染防治規劃，按照污染物種類、性質，來集中處理污染，用盡可能小的投資獲得盡可能大的環境效益；環境保護目標責任制通過采取環境保護責任書的形式，將環境保護工作目標、內容、任務具體化、明確化、定量化，并據此進行考核獎懲；綜合整治定量考核制度是政府對環境質量負責的量化過程和具體實施過程。

總量控制制度是在濃度控制的基礎上提出來的一項比較新的環境管理制度，包括目標總量控制和容量總量控制，與濃度控制相比，污染物總量控制能更真實和直觀地反映進入環境的污染物數量、有利于防止濃度控制中不合理的稀釋排放現象；排污權交易制度是由政府確定總排放水平，由市場確定排污價格，有利于優化污染治理責任配置，在降低環境管理成本、促進企業達標排放、促進企業超量減排、促進企業技術進步等方面有著明顯的優越性；從2003年起，原國家環?？偩志烷_始試行一種全新的環境管理制度—企業環境監督員制度，希望通過該制度達到企業自主實施環境管理的目的，目前該制度還處于試行階段，還沒有成為日常環境管理的組成部分。

2.3不足分析

2.3.1政策執行力度不夠

蔣洪強等對我國主要環境政策執行效果定量評估后得出，目前我國環境政策總體執行效果一般，分數為2.9（總分5分），其中，執行效果較差的環境政策是環境保護責任制度、排污申報登記制度、排污許可證制度[4]。造成這個問題的原因主要為地方保護主義、重視經濟發展。由于污染控制成本過高同時又缺乏相應的激勵，出現了地方污染防治條例的缺失和監管不善的問題。同時，面對既定的污染管理條例和環境標準，不同企業采取的對策不同，如服從、隱性抵抗或技術創新等。一般來說，貧窮地區的環境政策執行力度和環境改善程度要落后于經濟發達地區。

2.3.2對環境風險的科學評估和預警不足

我國環境管理制度雖然在控制污染惡化趨勢等方面發揮了卓有成效的作用，但在應對空前的環境風險方面也表現出一些不足之處：一是對環境風險的科學評估不夠。如總量控制和目標責任制中的化學需氧量和氨氮等常規指標不能真實反映復雜的環境污染狀況和風險；基于單一介質的環境質量評價方法不能真實反映多途徑暴露對生態和人體健康的風險；一刀切的環境管理方法難以實現對具有不同環境風險污染源分類、分級的科學管理；二是對環境風險的預防和預警性不足。大部分地區仍然沿襲“先污染后治理”的發展方式，環境管理仍主要以排污收費、限期治理等被動模式為主；環境監測主要采用的還是常規指標和方法，不能對環境風險進行綜合預測和科學預警，難以實現為風險防范服務的功能。

2.3.3工業污染防治方面仍存在制度性缺陷

我國已經建立起較為完善的環境影響評價制度，但對環境管制的經濟社會影響評價制度迄今仍是空白，長期以來，我國經常以關、停、并、轉中小企業為代價，尋求環境質量的改善，這一做法加劇了社會分配不公，加重了各地執行環境保護的經濟成本，使環境保護政策難以獲得廣泛的社會支持，只有建立環境管制的成本—收益分析制度才能有效合理解決環境保護與經濟發展之間的權衡問題[5]。而且，我國目前環境保護政策與科技創新政策的整合性仍然不高，其結果是，工業污染防治仍以末端治理為主。

3環境管理政策與制度建議

3.1推行環境行政合同制度

命令控制型環境政策是以單方面的行政方式來約束企業排污行為，雙方缺少有效溝通，無法調動企業治理環境的積極性。因此，建議推行環境行政合同制度，以合同的方式約定政府環保部門與企業在環境保護中的權利和義務，通過一定的經濟激勵政策鼓勵企業超越現行的環境規定和標準，從而取得更好的環境保護效果。該制度的優勢體現在：通過簽訂環境保護協定，企業與所在地居民和地方政府之間可以建立起互相的信任，從而使當事人在相互理解的基礎上更好地解決環境問題；公眾對于不可容忍的環境污染損害和影響可以堅決抵制，對于可容忍的損害和影響，雙方可協商一定的補償或補救措施，也可就污染發生后的處理方式和具體解決方案做出事先約定；對于一些新出現的污染問題，在國家相關標準和規章未出臺之前，地方政府可與企業在環境法、民法、行政法等的基本原則指導下，進行協商簽訂環境保護協定來規制排污行為。

我國《清潔生產促進法》第29條規定：“企業在污染物排放達到國家和地方規定的排放標準的基礎上，可以自愿與有管轄權的經濟貿易行政主管部門和環境保護行政主管部門簽訂進一步節約資源、削減污染物排放量的協議……”，該法第33條進一步規定：“自愿削減污染物排放協議中載明的技術改造項目，列入國務院和縣級以上地方人民政府同級財政安排的有關技術進步專項資金的扶持范圍”，這是我國首次以專門環境立法的方式將環境行政合同制度確認下來，但是對于環境行政合同的相關概念、具體內容、訂立程序等在法律上都沒有明確的規定，極大限制了環境行政合同的具體運用。筆者認為，作為一項合同制度，環境行政合同應當包括主體、客體以及當事人雙方的權利義務等要素。環境行政合同的主體包括環境行政主體和公民、法人或其他組織，客體包括生態環境和污染治理措施等。環境行政主體在環境行政合同中除了具有對履行合同的監督指揮權和對違反合同當事人的制裁權，還應承擔相應的主要義務，如對相對方當事人履行合同義務提供必要條件或支持，并按照約定給予相對方當事人物質損害補償或賠償。

3.2實行建設項目運營期的環境督查制度

《環境影響評價法》僅規定了環境影響評價報告書報批之前的公眾參與權，但對其后的公眾參與途徑卻只字未提。為了督促建設項目的日常排污行為，應根據《環境影響評價法》中有關環境影響后評價制度的規定，實行建設項目環境影響后評價管理制度，對評價主體、評價內容和程序進行明確規定。同時，還應進一步完善企業環境監督員制度，從高校、研究院(所)、媒體等社會單位招聘企業環境監督員，實行一年一聘，連任不超過3年，并授權監督員反映在監督過程中發現的各種環境違法行為，收集整理環保部門和社會公眾對企業環境保護方面的意見和建議，及時向企業反映在環境管理中存在的問題，并提出改進建議，同時還要協助環境執法人員調查，核實所發現的各種問題。

3.3實行污染公共處理政策

環境保護部副部長吳曉青在“2009年全國環?？萍脊ぷ鲿h”上要求，“針對目前實現污染減排目標的嚴峻形勢，面向污染源頭控制、總量削減、達標排放和改善生態環境等科技需求，我國將逐步建立較完備的污染減排環?？萍贾误w系，…開展污染治理市場化試點”。專業化治污企業承包運營政府出資建設的污染治理設施，或從事治理方案、設計、工程施工、建成后的運營承包服務。我國目前的“三同時”制度實際上是一種分散的點源治理模式，實踐中造成資金上的浪費。因為污染防治設施從設計、施工到運行和管理，均需要投入大量的資金，這對于企業來說是一個不小的負擔，而且，許多企業對污染治理方面并不內行，污染防治設施由于缺乏技術指導往往不能收到良好的效果，因此，在某些區域，委托專門的污染治理企業進行集中治理將更加經濟和有效。

4結論

我國環境管理政策已經由末端治理向全過程污染控制演變，由單一的命令控制手段向行政、經濟與技術等綜合手段演變。但是，經濟政策仍然偏少，政策間協調不夠，而且在政策定位上，還是比較強調環境與經濟的相對平衡，在制定環境政策時不僅考慮環境保護目標的需要，還把企業對環境政策的承受力作為一個比較重要的因素，也就是說，我國環境政策的總體戰略是環境與經濟協調型的，而不是環境優先型的。只有不斷健全和完善點污染源環境管理政策和制度，通過充分發揮各種政策制度的強制性和誘導性來約束污染源的排污行為，才能真正改善流域的水環境質量。