從政府政策對農(nóng)村貧困實證
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從1952到1978年這一段比較長的時期內(nèi)，由于新中國成立之初繼承的是飽經(jīng)戰(zhàn)亂落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，當時發(fā)達的重工業(yè)部門被看作是國力和成就的象征，這種觀念被政府中領(lǐng)導人所認同，于是自然而然采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這是構(gòu)成城鄉(xiāng)差異的形成根源，在本質(zhì)上，這種政策可以認為是通過吸收農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)提供資本積累和對城市進行補貼試圖達到工業(yè)化。國家實行掠奪農(nóng)民的價格“剪刀差”政策，使本來不景氣的農(nóng)業(yè)與處于貧困狀態(tài)中的農(nóng)民的處境雪上加霜，嚴重地阻礙了農(nóng)民生活水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。此時的政府以低價獲得農(nóng)產(chǎn)品，對農(nóng)民的利益有極大的損壞，極大的損壞了農(nóng)民的勞動積極性，破壞了農(nóng)村經(jīng)濟的長遠發(fā)展，是一種聚焦短期利益的短視的發(fā)展戰(zhàn)略。
在改革開放初期的1979到1985年左右的時期內(nèi)，在亞洲四小龍崛起的背景下，我國政府進行了反思，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的觀點，對農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸放開，勞動力和資本在農(nóng)村和城市之間流動。
從1986到1993年，城市改革和再分配，政府采取經(jīng)濟發(fā)展向東部傾斜的政策，以犧牲中西部經(jīng)濟發(fā)展為代價，導致區(qū)域經(jīng)濟增長和收入水平差異的擴大，由于城市人口高度集中于東部沿海，這種擴大的地區(qū)差異就意味著城鄉(xiāng)差距的擴大。同時各種制造性障礙如戶籍制度和相關(guān)的就業(yè)政策，仍然嚴重制約著勞動力流動和人口遷移，而城市居民繼續(xù)享受著住房、教育補貼、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保障等福利。而來自農(nóng)村的流動人口則被排除在這種福利體制之外。這種福利保障的系統(tǒng)性傾斜，阻礙了農(nóng)村家庭向城市的永久性轉(zhuǎn)移，成為城鄉(xiāng)之間收入差距的一個重要原因。適應改革開放的需要，中國實際上是把發(fā)展的重點放在了城市。無論是國家的財政投入，還是社會投資，絕大部分都集中在城市。因此，農(nóng)村和城市的差別不但沒有縮小，而且有擴大之勢。統(tǒng)計資料表明，1978年時城鄉(xiāng)居民人均收入比是2.57：1，農(nóng)村改革開始后這一比例逐步降低，到1983年降到最低點1.82：1，隨后城鄉(xiāng)收入差距又有擴大，到1990年城鄉(xiāng)收入比為2.2：1，1995年為2.71：1，2004年，則達到3.2：1的歷史最高水平。我國城鄉(xiāng)人均收入比大大高于大多數(shù)國家不到1.5：1的水平。
從1993年至今，我國政府倡導地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)改進勞動力的流動性，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，以及城市就業(yè)狀況的惡化，地區(qū)發(fā)展政策逐漸向比較平衡的方向發(fā)展轉(zhuǎn)變。1993年以來，中央政府更多地考慮中西部更大地區(qū)的開放和發(fā)展問題。戶籍制度有所放松，一系列城市福利體制改革促使農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。雖然經(jīng)濟改革不斷推進，城鄉(xiāng)收入差距有所下降，但是一系列不利于農(nóng)村人口的政策依然存在，比如對于勞動力流動的規(guī)定繼續(xù)保留著其歧視性而地方性就業(yè)政策仍然給與城市人口以高度的優(yōu)先地位，另外通過各種收費渠道來加大農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移成本，以“再就業(yè)工程”的名義通過懲罰手段誘導企業(yè)用本地失業(yè)工人代替外來勞動力，這些政策的實行都在很大的程度上阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，造成農(nóng)村收入渠道單一，把大量的富余勞動力束縛在土地上，造成農(nóng)村勞動力資源的嚴重浪費。因此，城鄉(xiāng)收入差距下降的趨勢能否繼續(xù)，將仍然取決于政府政策的總體方向。
二、政府政策造成農(nóng)村貧困的幾個主要方面
農(nóng)村貧困是"復雜的問題復合體"，它是由多種因素在特定時空條件下的互動造成的。改革開放前，我國所實施的多項國家政策，包括城鄉(xiāng)隔絕政策、農(nóng)村經(jīng)濟政策、不平衡的區(qū)域發(fā)展政策以及消極的人口政策，都在某種程度上對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了惡劣的影響，使本來貧困的農(nóng)村變得更加貧困；改革開放后，盡管上述政策有了極大的改變，但其惡劣影響暫時還難以消除，對農(nóng)村發(fā)展依舊發(fā)生著強有力的制約作用，農(nóng)村的貧困成為中國最大的問題。
家庭承包責任制所針對的僅僅是農(nóng)民激勵問題，財政又承擔了提高農(nóng)產(chǎn)品價格的成本，所以開始是城市居民沒有遭受直接的損失，一旦農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)上升導致城市生活費用上升，城市居民的相對收入和福利水平相應的下降，他們便會通過各種方式尋求補償。由于政府深知政治穩(wěn)定是進一步改革的前提，自然要對來自城市居民的壓力做出反應，結(jié)果改革先降低了城市居民的相對福利，繼而城市居民對政府施加壓力進行政策調(diào)查，從而導致有利于他們的收入再分配。這樣，在政府政策上仍然沒有根本解決農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展問題，也就無法解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題這個大問題，城鄉(xiāng)之間巨大差異的存在就成為社會和政治不穩(wěn)定的潛在因素，而且更重要的是造成經(jīng)濟效率的巨大損失。很顯然盡管有理由城市居民的政府政策雖然在短期內(nèi)是有效的，但是政府如果長期下去必然導致農(nóng)村弱勢群體的仇富心理的巨大膨脹，所以政府的長期目標應該是推進市場的發(fā)育，改變城市偏向政策和制度，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。
如今在中國的大城市中流動著越來越多的農(nóng)民工，他們帶著濃重的地方口音，菜黃的臉上有著令人心酸的天真和真摯，他們因為勞累而打著哈欠，這就是今天我們所熟知的農(nóng)民工的輕型悲劇特征。這些生活在社會最底層的農(nóng)民工名義上是權(quán)力的主體，可是國家政策的不健全使他們在很大程度上缺少司法和政治關(guān)懷，農(nóng)民工的家庭在廢墟的重壓下承受著致命的威脅。政府把農(nóng)民工問題看作是燙手的山芋，而政府政策同是面對地方保護主義的沖擊，由于城市本地職工下崗日趨突出，而外來務工人員卻占據(jù)越來越多的就業(yè)崗位，其數(shù)量往往超過本地下崗職工數(shù)量，于是在地方往往采取“騰籠換鳥”的方式排斥外來的農(nóng)民工，試圖把他們所占據(jù)的工作崗位轉(zhuǎn)移給本地下崗職工。我們常常批判說企業(yè)主或經(jīng)營者把自我利益作為一切雇傭關(guān)系的準繩，說他們道德敗壞，而我們卻因此常常忽視了政府政策上的諸多不足，比如沒有建立有效的雇傭保障機制，沒有采取恰當有力的手段對這個市場進行強有力的有效管制。
根據(jù)系統(tǒng)論觀點，我們把科技、經(jīng)濟和人口看成是三個不同的系統(tǒng)，他們以不同的等級序列同處于人類社會巨系統(tǒng)中，成為這個巨系統(tǒng)中的三個次級系統(tǒng)，各系統(tǒng)內(nèi)部以及系統(tǒng)之間由于系統(tǒng)本身固有的開放性而結(jié)成各種耦合形式。我國的農(nóng)村在這三個方面的現(xiàn)狀是：文化素質(zhì)差，經(jīng)濟發(fā)展滯后，人口數(shù)量多，人口分布不合理。我國農(nóng)村人口受教育水平偏低，影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，成為國家政策實施科技興農(nóng)的瓶頸和障礙，農(nóng)村整體科技水平的低下是我國農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品附加值的增加徘徊不前，科技不能給經(jīng)濟、人口輸入先進的技術(shù)，使后兩者只能在簡單再生產(chǎn)的低水平上徘徊。在我國農(nóng)村經(jīng)濟方面，總體經(jīng)濟發(fā)展勢頭不錯但是由于基礎薄弱，農(nóng)村經(jīng)濟仍然面臨巨大挑戰(zhàn)困難重重，比如缺少發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必要的資金支持、政府對農(nóng)業(yè)的支出和貸款不足等等。農(nóng)村的人口問題是一個最大的問題，由于農(nóng)村科技水平的進步，大量富余勞動力從土地中解放出來，這種現(xiàn)實狀況造成農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力成本的加大，極大的增加了農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重擔。這三個次系統(tǒng)彼此產(chǎn)生逆效應，成為農(nóng)村發(fā)展迫切要解決的問題。
根據(jù)有關(guān)資料，我國至今仍有占63％的人口在農(nóng)村，有占近50％的勞動力從事農(nóng)業(yè)，而創(chuàng)造的國內(nèi)生產(chǎn)總值只占15％。從進出口來看，2004年農(nóng)產(chǎn)品進出口額為514億美元，占全國進出口總額11548億美元的比重為4.5%，而其凈出口額為-46億美元，對農(nóng)村GDP的貢獻率為負數(shù)。經(jīng)濟的落后導致在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的問題更加嚴重，上不起學，看不起病的問題普遍存在?！爸袊母締栴}是農(nóng)民問題”。在民主革命時期提出的這一著名論斷至今仍然沒有過時。今天我們可以說，中國現(xiàn)代化的根本問題是三農(nóng)問題。沒有中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，也就沒有真正意義上的中國的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的崛起，也就沒有真正意義上的中國崛起。
造成農(nóng)村貧困的因素很多，我認為比較實際和比較全面的說法是李昌平先生在中國農(nóng)業(yè)大學做過的一片演講《造成農(nóng)民貧困的18大因素》中所敘述的,文中指出造成中國貧困的重要的因素在于制度和結(jié)構(gòu)，制度主要包括產(chǎn)權(quán)、貧困、社會保障、金融、稅收、資源的配置、教育、就業(yè)、工資、土地、干部、法律、科技進步、市場主體、戶籍、招標、監(jiān)督、這18個方面，制度性貧困造成了結(jié)構(gòu)性貧困。在我國的整體結(jié)構(gòu)方面，我們國家存在很多二元，比如說，城鄉(xiāng)二元、東西部二元、工農(nóng)二元、當官的和老百姓二元、勞動和資本的二元、窮人和富人的二元、主流和邊緣的二元、中央財政和地方財政的二元、實物經(jīng)濟形態(tài)和虛擬經(jīng)濟形態(tài)的二元，產(chǎn)業(yè)鏈條高端與低端的二元。這些二元是怎樣形成的呢？是上述不合理的制度造成的。所有的二元對立中，一個是處于弱勢，一個處于強勢，強勢從弱勢中獲取利益?，F(xiàn)在嚴重的兩極分化，極少數(shù)人掌握著全社會85%以上的財富，并且，財富還在進一步向少數(shù)人集中。
三、如何從政府政策改變農(nóng)村貧困
在一定程度上可以把政府政策看作一個巨系統(tǒng)，而其中具體的政府政策則是子系統(tǒng)，那么這個巨系統(tǒng)中包含的子系統(tǒng)則是紛繁蕪雜的，比如說國家發(fā)展戰(zhàn)略、社會保障、財政、投資、貸款等等都包含在這個巨系統(tǒng)中而組成一個整體。從這個巨系統(tǒng)出發(fā)，必須要協(xié)調(diào)好各個子系統(tǒng)的均衡和側(cè)重，這不是一個相互矛盾的方面，而應該是各個子系統(tǒng)的相互促進和共同發(fā)展，當然在一定時期內(nèi)可以對其中的某一個方面有所側(cè)重。各個子系統(tǒng)必須依據(jù)系統(tǒng)的發(fā)展為引導，必須服從于巨系統(tǒng)的發(fā)展，自然巨系統(tǒng)的發(fā)展必然會為子系統(tǒng)的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的土壤。政府政策必須協(xié)調(diào)好各項具體政策的施行，各項具體政策必須服務于政府總體政策，在擺脫農(nóng)村貧困這個具體問題上只有確立好局系統(tǒng)的目標才能真正實現(xiàn)農(nóng)村的跨越式發(fā)展最終實現(xiàn)中華民族的振興。在這個問題上，我們必須首先明白農(nóng)村貧困不僅僅是經(jīng)濟的貧困，正如浙江師范大學劉堯教授所說的“農(nóng)村貧困不僅僅是收入貧困，還有人類貧困和知識貧困，三類貧困是相互作用的”，所以要解決農(nóng)村貧困問題必須要著力解決好若干方面的主要問題。
解決三農(nóng)問題涉及許多方面,如體制的改革問題、農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化問題、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化問題等等。但是，最關(guān)鍵的是錢的問題。沒有錢，什么事情也辦不成，而農(nóng)村由于貧窮落后，缺乏自身發(fā)展的能力，所以必須從外部注入大的資金。單靠一般的政策性傾斜，或國家逐年加大財政投入的力度，很難從根本上迅速改變?nèi)r(nóng)面貌。要把發(fā)展的戰(zhàn)略重點由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，必須在財政支出、社會投資和銀行信貸三個方面下手，三管齊下。就是說，應該將政府的財政支出、社會投資和銀行信貸資金的大頭轉(zhuǎn)向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。以2004年為例，在國家空前加大了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村財政支出的情況下，全年中央財政用于“三農(nóng)”的總支出共2626億元，而當年中央財政總支出18274.39億元，用于三農(nóng)的財政支出不到總支出的15%。2004年全國社會固定資產(chǎn)投資總額為70072億元，其中農(nóng)村11452億元，城鎮(zhèn)58620億元，農(nóng)村投資不到城市投資的1/5。銀行信貸資金農(nóng)村得到的更是少得可憐，2005年6月末，全部金融機構(gòu)各項貸款本外幣余額為19.9萬億元，農(nóng)業(yè)貸款余額僅為10299億元，僅為5%多一點。這種情況必須迅速加以改變。應該使用于發(fā)展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的國家財政、社會投資、銀行信貸的規(guī)模起碼與農(nóng)村人口所占比重相適應，即分別達到63%或者以上，則中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村應該得到的份額將分別達到11386億、44145億和12.5萬億或者以上。這對中國農(nóng)村來說，簡直都是天文數(shù)字。如果這樣，中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)將會在三、五年內(nèi)發(fā)生巨大變化，不用十年就有可能根本改變其落后面貌。
信貸和金融方面也應該做相應調(diào)整，不僅使銀行信貸的規(guī)模與財政和社會投資的規(guī)模相適應，而且應該多方面為農(nóng)村發(fā)展開辟財源。中國現(xiàn)在的金融政策，不利于錢往農(nóng)村流動，反而使農(nóng)村的錢流入了城市。應該制定相應的法律法規(guī)，形成錢往農(nóng)村流動的金融體制。例如規(guī)定國有商業(yè)銀行實行農(nóng)村項目優(yōu)先的原則，以及利率方面的優(yōu)惠政策。同時，可以允許地方政府發(fā)行專門用于農(nóng)村交通和其它公共設施建設的債券。地方政府發(fā)行債券，關(guān)鍵是要加強監(jiān)管，防止貪污挪用等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在嚴格管理和監(jiān)督的條件下，還可考慮放開農(nóng)村金融市場，允許農(nóng)村多渠道進行集資，利率可以自由浮動。在農(nóng)村市場利率高于城市的情況下，城里人也會愿意把錢投入農(nóng)村。此外，也可以考慮發(fā)行三農(nóng)彩票，設立國家三農(nóng)發(fā)展基金等。
加強農(nóng)村地區(qū)的基礎設施建設、教育和社會保障體系的建立?；A設施建設方面，主要是“五通”，即路通、電通、水通、汽通、網(wǎng)通。爭取用幾年的時間，使農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上地區(qū)做到高速路或準高速路連接，電、水、汽基礎設施完備，通訊網(wǎng)絡覆蓋，以便為吸引大量投資做好準備。
國民收入分配制度應該向農(nóng)民傾斜，在我國社會主義初級階段，國家在短期內(nèi)不可能拿出完全能夠攀比發(fā)達國家補貼農(nóng)業(yè)的巨額資金從而在世貿(mào)組織限定時間內(nèi)扶持我國弱質(zhì)低效的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。在分配制度方面，我們必須把“多余、少取、放活”的方針切實貫徹下去，確定國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政補貼單位，禁止農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象，必須盡快免除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等，可以把農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅賦從種地農(nóng)民身上轉(zhuǎn)移到經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的商人頭上。對農(nóng)民的福利制度必須要徹底改變，改變對農(nóng)民的各種歧視性待遇，社會主義國家的一個重要標志就是人民當家作主，真正發(fā)揮社會主義的優(yōu)越性，體現(xiàn)我國現(xiàn)階段和諧社會的發(fā)展理念，其中最為迫切的一點就是用于農(nóng)村的醫(yī)療保險、失業(yè)保險和養(yǎng)老保險制度的建立。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)村的社會保障基本上處于空白狀態(tài)，應該改變這種狀況，使農(nóng)民享受和城里職工同等的待遇。
政府應當將鼓勵、支持農(nóng)村合作組織發(fā)展作為一項長期方針，制定有效的扶持農(nóng)村合作組織發(fā)展的經(jīng)濟優(yōu)惠政策。否則，作為弱勢群體的農(nóng)民合作組織憑借自身力量直接進入市場進行平等競爭是很困難的，如果任其發(fā)展，那么這一弱勢群體很可能在物競天擇、適者生存的市場法則下被已經(jīng)成長的強者扼殺在搖籃里，導致富者更富，窮者更窮的“馬太效應”。
要大力發(fā)展農(nóng)村教育。除一般基礎教育以外，還應大規(guī)模地開展對農(nóng)村富裕勞動力的職業(yè)技能培訓，提高其就業(yè)能力，為使他們從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中轉(zhuǎn)移出來創(chuàng)造條件。農(nóng)村教育有一個師資問題。所以解決農(nóng)村教育問題，首先應從培訓農(nóng)村教師開始，建議規(guī)定有條件的大專院校都要承擔定向為農(nóng)村培訓教師的任務，財政上可以由國家給予全額或部分補貼。另外，國家應該鼓勵和以優(yōu)惠的政策吸引城里的退休教師去農(nóng)村從教或辦學。
在農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)階段，毫無疑問，最重要的就是根據(jù)農(nóng)村的具體特點來實施具體的政府政策。農(nóng)村貧困人口擁有的最為重要的資產(chǎn)就是他們自己的勞動力，除了自己的勞動力外他們幾乎沒有其他可以用來創(chuàng)造收入的資產(chǎn)，而農(nóng)村人口的勞動力大部分都被束縛在種植業(yè)中，根據(jù)經(jīng)濟學分析農(nóng)產(chǎn)品的收入彈性和價格彈性都很低必然容易出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”的惡性結(jié)果。所以如果要根本解決農(nóng)村貧困問題，新的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略必須把重點放在減少農(nóng)村勞動力上。當農(nóng)村勞動力減少，留在農(nóng)村務農(nóng)的勞動力就能獲得更多的土地和資源。這樣，農(nóng)村勞動力的相對稀缺性和相對價值就會增加，以勞動力為最主要資產(chǎn)的農(nóng)村貧困人口的收入也就會相應提高。農(nóng)村龐大的人口壓力是阻礙其經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙，因此從國家政策出發(fā)，必須打破城鄉(xiāng)差別的堅冰，尤其是在戶籍制度、勞動用工制度和社會福利制度方面加強政策管制，緩解農(nóng)村勞動力的巨大壓力，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的多元化。
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