政策分析論文：民族鄉村輟學政策分析

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本文作者：于京東作者單位：南京大學

系統的外部條件：寧夏D鄉的基本狀況

（一）社會經濟現狀

D鄉位于寧夏回族自治區中部，曾處于沙漠地帶，飽受干旱和沙塵暴的侵擾，但地勢平坦且臨近黃河，因而從上世紀80年代開始成為自治區政府吊莊移民政策①的規劃地區。D鄉屬于回民區，2008年總人口42136人，回族占60％，計劃生育政策的松動和地區傳統重男輕女思想，導致單位家庭孩子數量相對較多。回族民眾篤信伊斯蘭教，全鄉各處佇立著大大小小的清真寺，回漢文化多元并進。多年的經濟整治使得砂質土壤得到改良，再加上黃河灌溉和搬遷時統一規劃的水渠系統的使用，D鄉逐漸成為適宜種植和居住的地區，以農業為主，主要作物為玉米、小麥和經濟作物枸杞，同時還有少量的畜牧與養殖。由于地理上的交通便利和臨近首府銀川、西安和蘭州等大城市，近年來進城務工的農民越來越多，得益于現代化的趨勢和經濟增長的拉動，D鄉近年經濟進入快速發展時期，勞務需求和人工費的增加使得該地區農民收入普遍增長。據當地政府網站公布數據顯示，D鄉2009年有6000多人外出務工，勞務收入2800萬元，農村剩余勞動力的務工浪潮，給D鄉經濟帶來了發展。

（二）義務教育政策的基本實施

在全國范圍內，《中華人民共和國義務教育法》規定實行九年義務教育，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務。與此同時，D鄉作為少數民族自治地區的農村教育，除法律規定的普遍性政策之外，還具有許多政策上的獨特之處。首先，致力于中西部地區的“兩基普九”。為貫徹推進西部大開發，國家提出實現西部地區基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲目標的“兩基”計劃，少數民族教育成為“兩基”攻堅的難點。行走在D鄉的田間地頭，隨處可見基礎義務教育重點普及地區的標語，D鄉共有完小9所，遍布全鄉26個村莊，完中一所，基礎教育學校體系基本完善。其次，農村義務教育的“兩免一補”。國家從2001年開始實施對農村義務教育階段貧困家庭學生就學實施兩免一補政策，即“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”，2006年又從西部地區開始全部免除農村義務教育階段學生的學雜費。D鄉所有中小學生均享受了基本的兩免一補政策，學費書本費均由國家承擔，上學成本普遍不高，即便存在一定的日常開支，相對該地區近年來平均工資和人均收入而言也不算很多。再次，民族地區的教育政策傾斜。民族教育政策傾斜的支點則在民族基礎教育。［3］D鄉回族學生在入學升學方面均享有優惠政策，以中考為例，回族學生可以有30分的加分政策，同時在入學和錄取上也享有優先保障。日常生活中，政府的“雞蛋工程”讓所有學生每天可以得到一個雞蛋作為早餐。從2012年起，政府還啟動免費午餐的工程，而D鄉作為試點地區提前享受到這樣的補助機會。

系統的反常輸出：義務教育政策下D鄉的初中輟學現象

無論是國家整體推行的教育政策，還是落實到民族農村地區的具體政策傾斜，其基本出發點都意在維持所有“適齡兒童接受教育”這一基本目標，而當既定政策目標群體的學生出現流失之時，政策本身也就出現了失靈。目前全國范圍內普遍存在的農村學生輟學現象就是這種教育政策失靈的體現，而寧夏D鄉則尤為明顯。以全鄉唯一的D鄉中學為例，學校共設有七八九三個年級，2010年的在校學生人數為2400人，根據筆者對2010年新入學的七年級其中一個班級為期一年的跟蹤觀察顯示，從2010年9月入學時全班人數63人，到2011年6月學年結束之時全班人數51人，一年期間輟學人數達到12人，其中男生9人，女生3人，漢族2人，回族10人，男生占總輟學人數的比例為75％，回族占總輟學人數比例為83％。同樣的現象反映在學校2010年入學時的統計數據中，如表1所示：首先，隨著經濟的發展和入學成本的降低，D鄉中學尚處在義務教育政策階段的初中生卻出現了輟學人數逐漸增多的反常趨勢，并且此增長一方面是輟學人數的絕對數字的增加，另一方面是從低年級到高年級，伴隨著年齡的增長輟學人數也增加。八年級和九年級的輟學率分別達到17．4％和25．5％，這一指標遠高于同期其他省份輟學率，也遠高于國家“兩基普九”規定的3％的輟學率警戒線。其次，盡管存有地區落后觀念和家長的影響，但多數學生輟學屬于主動輟學。輟學生離開學校，與家庭經濟負擔沒有直接關系。［4］在同期進行的對家長和學生輟學的訪談記錄顯示，有73％的學生認為其輟學是自己的決定，且71％的家長對學生輟學持堅決反對態度，可見地區觀念和家長作用對學生輟學即使起到間接影響但也沒有決定作用。在經濟困難時期，農村青少年更多的是因為貧困而輟學，是被迫輟學；反之在經濟發展時期，更多是因為眼前的社會經濟利益而輟學，是主動輟學。［5］調查中還發現，民族基礎教育的政策傾斜并沒有減少回族學生輟學的可能，相反回族學生輟學率遠高于漢族，八年級輟學人數中回族135人，占88．2％，而在九年級輟學人數中回族占72％。在回族和漢族都具有的重男輕女思想的農村地區，以往女生為主的輟學現象被男生輟學人數遠多于女生的現象所取代，八年級輟學人數中女生只占36．6％，而相反男生輟學人數達到97人，占63．4％；九年級中輟學男生則占輟學總人數的52．7％。

系統輸入：對D鄉輟學學生和教育資源的考察

（一）要求輸入———學生的輟學邏輯

在嘗試辨析影響學生做出輟學決定的因素時，單靠分析訪談學生自身提出的輟學原因是不夠的，為減少這種主觀性的偏差，筆者通過學生提出的輟學原因和實際輟學去向兩組調查數據來分析，有33％的學生認為是學習困難導致信心喪失，無法繼續念書；30％的學生認為讀書無用是自己輟學的原因；26％的學生認為家庭困難是自己輟學原因；還有小部分因為身體等客觀原因而輟學。而輟學后去向，其中有56％的同學外出打工，22％的同學在家打工，6％的同學去清真寺念經，還有小部分同學結婚。在這兩組數據中可以看出學生輟學的隱性邏輯：學習困難容易導致普遍的厭學情緒，并且在朋輩交流和信息媒介的發展下得到傳播，而這種信息傳播和流動機會的增加助長了學生經濟社會參與行為，在D鄉主要表現為學生周末常常跟隨父母進城打工，枸杞收獲的時節，平均兩元錢一小時的人工費也使得大量的學生課余打工，更有甚者逃課曠課去打工掙錢，由于往來交通方便，許多學生出走銀川、蘭州等大城市，脫離校園走向社會。

（二）支持輸入———基層教育資源的缺乏

首先，經費投入的不足。教育事業賴以發展的基礎是經費投入，［6］經費作為義務教育政策系統的支持性輸入，在我們這個窮國辦大教育，教育事業適度超前發展與教育投入不足的矛盾將長期存在，甘肅和江蘇的校車事件可見一斑。寧夏D鄉雖已基本建立遍布全鄉的小學體系，但在筆者走訪了解過程中，無論是學校建設還是教師工資都存在嚴重的資金缺乏，雖然國家普及的兩免一補和地方性的“雞蛋工程”和“免費午餐”體現出國家在教育經費上的大力支持，但此種支持遠遠無法支撐完善農村義務教育所需的開支，且還要考慮過程中可能有的教育腐敗和資源浪費現象，由中央層面下放的教育投入，經由一級級政府機關的層次扣減，到最后留給基層部門可利用的資金非常有限，而作為這個體系當中最底層的學校和教師，可利用的資源更是少得可憐。其次，師資力量的缺乏。資金不足往往伴隨著師資缺乏，年輕教師流失的原因大多都是出于經濟考慮，而這種師資不足又導致教師教學任務沉重。2010年D鄉中學有學生2400人，40多個教學班，并且這個數字會隨著吊莊移民地區搬遷人數的增加和人口出生率的居高不下而逐年遞增，而學校的教職工人數卻只有142人，除去后勤部門外，能擔任教學任務的教師不足百人，因而在教學任務上，平均每一專任教師負擔學生數為20～30人，遠遠高于2009年寧夏平均16人的水平。［7］此外教師流動和流失頻繁。一方面由于學校缺乏教師，因而許多從縣城和其他地區“借”來的支教老師和交流老師都擔任了主課教學任務，這些臨時性老師經常性的交換流動使得教學工作存在斷裂，對學生學習及心理成長產生消極作用。另一方面業已入職的年輕教師存在大量流失，無論是考取公務員還是研究生，抑或是到更好的縣城和市區求職，在導致師資力量不足現象更嚴峻的同時，也給學生們帶來不良的示范影響。

（三）隱性輸入———現代化與經濟發展

從教育經濟學角度分析，農民將教育看作一種投資，這種投資可為接受教育的人帶來貨幣收益（如未來較高的工資），因而在教育成本和教育收益之間的權衡成為學生是否輟學的一個重要因素，而伴隨著經濟發展和教育普及，教育的資本價值大大降低，讀書不再成為出人頭地前途似錦的唯一方式，世代經學的傳統不再具有政治和經濟的現實意義，如今人們更愿意認為“遺子一經，不如黃金滿籯”?，F代化還打破了傳統的倫理格調和社會觀念，民眾對現實利益的追逐興趣遠勝于教育精神，當外出打工的流行和務工人員普遍收入增長的現象出現時，近在眼前的經濟利益顯然比作為長期投資且存有風險的教育更具有吸引力。此外農村人口具有很強的同質性，大家都沿著相同的軌跡生活，教育改變生活的示范和刺激效應短期難以實現，相反打工掙錢帶來的現實收益和示范刺激效應卻很快對學生和家長產生影響。

政策執行系統：D鄉義務教育政策執行分析

即使存在著學生厭學情緒和讀書無用論，以及教育資金和教師資源的不足和經濟因素等影響因素，義務教育政策都有關于普及義務教育和抑制失學的預防措施，而原本可作為防止學生輟學的最后一道關卡的政策執行在最后關頭失去作用，導致寧夏D鄉大量輟學現象的產生?！霸趯崿F政策目標的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余90％取決于有效的執行”。義務教育政策的形式內容、適用狀況和社會理解程度，執行機構的具體執行和目標群體的接受程度，以及文化社會環境等都是影響義務教育在D鄉成敗的考慮因素，如圖2。

（一）理想化政策：義務教育政策失靈

九年義務教育政策在國內實施以來，曾經取得了長期而廣泛的成就，建國初的1949年全國學齡人口入學率僅為20％，其中文盲達80％以上，到2000年，全國總人口的85％實現了義務教育，初中階段入學率達到85％，小學入學率達到99％。［8］然而任何政策，決不能有利而無弊，也不能歷久而不變。教育系統在D鄉的失靈源于理想化的政策與時代的脫節，時代在變，相應的政策和制度理應隨之變化。

（二）目標群體：學生和家長教育認知

公共政策制定以后，如果政策目標群體不能正確理解公共政策的內涵、基本原則及其制定政策的重要價值和意義，或者公共政策理解發生偏差，則可能使公共政策執行行動發生偏差。［9］學生和高文盲率的家長對教育認知矛盾構成了對政策理解的搖擺，在諸如D鄉這樣的偏遠的農村地區，一方面，厭學情緒的產生和“讀書無用論”在學生和家長中間的滋長流行導致對教育的質疑進一步加深，另一方面，“教育”價值依然受到傳統的深刻影響，舊有的經學致用風氣的傳承導致學生和家長對教育的理解產生矛盾和沖突，而這種情況下，教育的功利性出路和國家的資金支持就成為影響的重要變量。義務教育政策的失靈伴隨的輟學現象客觀上是由于利益刺激下學生的經濟參與行為，而這種利益刺激，一方面來源于輟學帶來的直接利益，另一方面來源于教育資源不足帶來的間接損失。

（三）作為執行機構的政府部門和學校的偏差

一方面學校在政策執行中出現問題和失范。九年義務教育鞏固率指標是國家“十二五”規劃新增的一項指標，即一個學校入學人數與畢業人數的百分比，這是義務教育政策中為了保障輟學控制而設置的一個特殊指標，而在D鄉中學它更多地成為一個象征性的指標，使得它在控制減少輟學的作用上大打折扣。另一方面，吊莊移民地區的特殊入學政策導致“高齡學生”眾多。調查中發現，該地區學生相較于全國其他地區而言年齡普遍偏高，存在大量高年齡低年級的個體案例，有70％的學生在吊莊移民搬遷至大戰場后留級一到兩年，而這種留級不是根據其實際知識學習狀況，而是當地小學統一實行的留級政策，更有3％的學生從一年級重新讀起，這種入學方式使得后來升入中學的很多學生普遍年齡偏高，甚至已經成年但仍未初中畢業的學生大量存在，這些“高齡”初中生成為輟學的主力軍。再者，當地相關機構在義務教育政策執行中存在造假和腐敗行為。2005年中央黨校經濟部的潘云良教授對全國十六個省市的義務教育進行了為期一年的調查，發現“兩基”達標數據造假現象嚴重，地方政府通過編造假數據來蒙混過關，由于“兩基”已成為政績考核的一個標準，與人事晉升直接相關，甚至出現了“‘兩基’不過關，鄉鎮干部一鍋端”的說法。經濟發達地區尚且如此，更何況社會經濟尚在起步的D鄉，“上有政策，下有對策”，用民族地區自主的“自由裁量權”解釋政策以為自己謀私利，背離了原有政策的精神。另一方面有關部門巧立名目，利用各種名義收取費用，給學生和家長帶來惡性印象。與此同時還缺乏獨立、多元和有效的監督評估，都在某種程度上助長了D鄉的學生輟學現象。

（四）D鄉義務教育的政策執行環境

一方面D鄉有著吊莊移民的特殊環境，分散搬遷集中安置導致舊有的村落格局和社會結構被打亂，日漸龐大的人口規模和源源不斷的零散移民給地區治安和社會管理帶來巨大挑戰，也給教育政策執行造成很大的現實壓力，不僅在家長是否送孩子上學問題上不存在監督，甚至是在學生戶籍和學籍管理上都存在混亂。另一方面作為民族區域自治地方固有的社會環境，在政策實施和執行上擁有一定的自由裁量權，而這種自由權限在缺少監督情況下極易成為隨意錯誤的根源，D鄉自治區的背景一方面導致學生輟學現象無人問津，缺少跟進和整治，同時國家和中央有關部門的政策無法下放到諸如D鄉的基層，導致政令不通，政策執行不嚴。最后，少數民族地區仍舊落后的地區觀念和思想對教育政策的執行存在消極影響?；刈鍝碛兄乳_放又保守的民族文化，在經濟交往領域具有開放性和開拓精神，在信仰、制度、習俗、社會交往等方面又表現得十分保守，這類根深蒂固的舊觀念舊思想仍舊影響著D鄉的義務教育，很多學生因為重男輕女思想和早婚習俗而輟學，也有回族學生因為要去清真寺念書而輟學，這些觀念或多或少影響著一部分學生正常的學習生活，而反過來這些輟學的學生將來成家立業之后對其后一代的教育觀念也勢必受到現在的影響。