鄉鎮行政組織文化探討論文

前言：本站為你精心整理了鄉鎮行政組織文化探討論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

論文關鍵詞：鄉鎮；行政組織文化

論文摘要：鄉鎮的基層性、群眾性等特點決定了鄉鎮行政組織文化的形成及其豐富的內涵，而鄉鎮行政組織在新時期的任務變遷，則要求推進以提高農村公共服務水平為最高目標，以服務行政、自主行政和科學行政為基本框架的鄉鎮行政組織文化建設，同時它又與鄉鎮機構改革相互融合、相互促進。

鄉鎮行政組織文化是隨著鄉鎮行政組織的歷史變遷而形成和發展起來的，而鄉鎮行政組織相異與其它行政組織的功能、特點，則成為鄉鎮行政組織文化形成的基點，并賦予了其豐富的內涵。同樣，在鄉鎮歷史變遷中形成的鄉鎮行政組織文化又融合、作用于鄉鎮機構改革的全過程。

一、鄉鎮行政組織文化形成的基點

鄉鎮行政組織是我國國家行政體系中最基層的行政組織，是指國家根據憲法和組織法，按一定程序在建制鄉鎮所在地區建立的執行國家意志、組織和管理國家事務的行政組織，包括建制鄉鎮設置的行政組織和縣(市)在鄉鎮所設置的行政派出機構。因此，鄉鎮行政組織與其它上一級行政組織的顯著區別就在于它直接面對廣大群眾，具有基層性、群眾性等特點。這些特點決定著鄉鎮行政組織的功能定位，從而成為鄉鎮行政組織文化形成的基點。

第一，鄉鎮職能定位是鄉鎮行政組織文化形成的基礎。我國鄉鎮一級行政組織的設立由來已久，但是不同歷史階段其功能定位卻存在很大差異，這種差異造就了不同的鄉鎮行政組織文化。

傳統的鄉鎮，其功能主要是執行上級政策、命令，尤其在我國城鄉分治的二元體制下，鄉鎮行政組織的功能更多地集中于從農村汲取資源，間接為城市發展做貢獻。這種功能定位使鄉鎮在行政過程中失去了一定的自主性，對上級行政組織一味地服從，對廣大農村群眾則是一種居高臨下的態度。因此，這種背景造就了缺乏自主意識、僵化管制行政的“服從型”鄉鎮行政組織文化。

隨著現代化進程的加快，我國行政體制改革不斷深人，鄉鎮行政組織的功能定位也發生著歷史性的變化。現代意義上的鄉鎮，其功能定位則是為農村居民提供各類公共服務和公共設施，這包括農村經濟發展過程中的產前、產中、產后的信息、技術、法律、政策方面的服務，社會發展過程中的衛生保健、基礎教育、社會保障、社會治安等方面的服務，以及生產、生活的公共設施。新時期鄉鎮功能定位的這種轉變，要求鄉鎮行政組織成員在行政過程中轉變觀念，主動適應經濟社會的變化，以為農村居民提供公共服務為行政的根本宗旨。這必然要求鄉鎮行政組織具備更高的主動性、更好的適應性，促使鄉鎮行政組織服務理念的形成，從而為“服務型”鄉鎮行政組織文化的形成打下基礎。

第二，鄉鎮行政組織的文化氛圍取決于鄉鎮所處的社會環境。鄉鎮行政組織處在行政層級的最底層，直接面對廣大農村群眾，這就使鄉鎮處于特定的社會環境，而這種社會環境直接決定了鄉鎮行政組織文化的形成。

一方面，由于鄉鎮職能基層性的特點，很多鄉鎮工作人員直接來自鄉鎮所在地，加之我國鄉鎮人事制度的不健全，因此很容易造成鄉鎮行政組織中的“裙帶關系”、行政關系網，從而容易形成“人情行政”。

另一方面，鄉鎮行政組織長期以來在實踐中扮演著上傳下達的角色，將上級政策、命令貫徹落實到農村，但是由于受我國傳統壓力型行政的影響，很多政策的靈活性不夠，執行、落實起來有難度，所以很多鄉鎮逐漸形成了他們自認為可行的行政方式，即如何應付上級、對付群眾的“潛規則”。比如“酒桌上辦事”就成為很多鄉鎮不可或缺的辦事方式。因此，正是由于鄉鎮所處的行政層級和特殊的社會環境，決定著鄉鎮行政組織文化氛圍的形成。

由此可見，鄉鎮功能定位及其所處的社會環境為鄉鎮行政組織文化的形成奠定了基礎，而在此基礎上形成的鄉鎮行政組織文化又具有其特殊和豐富的內涵。

二、鄉鎮行政組織文化的內涵

關于行政組織文化的分析討論，通常主要從價值層面、制度層面及行為方式三方面進行，這也是行政組織文化的基本構成框架。鄉鎮行政組織具有與一般行政組織相同的組織特點，因此，鄉鎮行政組織文化的基本構成框架也主要包括行政價值、制度設計和行政方式幾個層面，但是，鄉鎮行政組織文化形成的基點決定了其不同與一般行政組織的豐富內涵：

1．行政價值層面。行政組織成員的共同價值是行政組織文化的核心。鄉鎮一級行政組織長期以來形成了“服從型”文化，行政價值觀念主要來自于上級行政組織的指導思想，這一點，對于政策的總體方向而言是無可非議的，但也使很多鄉鎮養成了依賴、模仿心理，凡事都按指示進行，從而導致鄉鎮行政行為模式與上級組織行為模式的趨同性。而這一點又往往與鄉鎮所處的行政層級不相適應，從而導致效率低下、形式主義等問題的產生。

鄉鎮行政組織具有基層性、群眾性等特點，其成員很多來自于鄉鎮所在地，他們充分了解當地實際，能與當地群眾進行很好的溝通，也很容易掌握群眾的實際需求。這些特點是上級行政組織所不具有的優勢。這種優勢使鄉鎮行政組織服務精神、服務意識的形成成為可能，同時，以服務行政為核心的價值觀念正是目前鄉鎮行政組織所迫切需要的，因此，無論從必要性還是可能性而言，鄉鎮行政組織在把握行政總體原則、方向的前提下，都應當形成其特定的行政價值觀，即始終以服務最廣大農村群眾為其行政宗旨，而不是簡單的執行政策、應付了事。

因此，鄉鎮行政組織價值觀的形成要求其成員將視線由緊盯上級轉向密切關注群眾，這需要鄉鎮行政人員、尤其是領導干部，轉變原有的“官本位”思想，淡化管制行政，強調服務理念，并將這種理念上升為組織整體的行政價值觀。由此可見，從農村群眾的實際需要出發，建立面向農村居民的“服務型”組織是鄉鎮行政組織的最高目標，它不僅是發揮鄉鎮功能的現實需要，也是鄉鎮行政組織文化的核心。

2．制度層面。科學合理的制度設計是規范行政組織行為的關鍵因素。鄉鎮政府作為我國最基層的行政組織，其人事、財政、行政人員職能分工等制度均不健全。這種制度上的缺失使鄉鎮的責、權、利不統一，具體表現為行政人員辦事的隨意性、行為的不規范性和整個組織的低效率。而這些不足也成為鄉鎮行政組織“潛規則”形成的土壤，從而直接影響著鄉鎮組織文化的建設。制度的缺失使鄉鎮行政組織的行為很容易偏離正確的方向，同時也不利于鄉鎮行政組織價值觀的統一。因此，鄉鎮行政組織文化建設的成敗受相關制度的制約，只有科學、合理、健全的鄉鎮行政制度，才能提高行政行為的規范性，從而為鄉鎮行政組織文化提供保證。

3．行為方式。依據廣大農村群眾的實際需要而形成的服務型行政價值觀，是鄉鎮行政組織文化的核心，科學、合理的鄉鎮行政制度則是鄉鎮行政組織文化的保證，而這二者最終都需要通過鄉鎮行政組織的行為方式得以體現。一方面，鄉鎮行政價值觀對鄉鎮行政組織的行為方式具有導向性作用，價值觀是其行政行為的深層次原因；另一方面，只有科學的組織制度才能對鄉鎮行政組織的行為方式、行為過程及行為邊界進行很好的界定，否則就容易導致行政行為的失范。

鄉鎮政權和鄉鎮干部的戰斗力、凝聚力如何，直接影響到民心的向背、事業的興衰，在很大程度上，人民群眾就是通過鄉鎮干部的形象來認識我們的黨，通過鄉鎮政權的執政能力來判斷我們事業的興衰成敗。這就要求鄉鎮行政人員不斷規范其行為方式，在服務行政理念的支撐下“科學行政”、“有效行政”、“自主行政”。而對于鄉鎮行政組織，它處于行政體系的最低層，面對著農村群眾各種各樣的實際需求，政策的執行、落實具有動態性、復雜性等特點，這必然要求鄉鎮行政組織行為的自主性、靈活性和適應性。因此，鄉鎮行政組織的行為方式是其價值觀及行政制度的外在表現，有什么樣的價值觀、行政制度，就會有什么樣的行政行為方式，它們共同構成了鄉鎮行政組織文化的基本形態。由此可見，以面向廣大農村群眾實際需要為宗旨的“服務型”行政價值觀是鄉鎮行政組織文化的核心，科學合理的鄉鎮行政制度及自主型行政行為方式則構成了鄉鎮行政組織文化的外部條件，而鄉鎮行政組織自身的特點又從這幾方面賦予了豐富的內涵，從而形成了鄉鎮行政組織所特有的文化。

三、鄉鎮行政組織文化建設中存在的問題及應對原則

鄉鎮行政組織自身的特點決定了鄉鎮行政組織文化的形成，但其中也存在一些問題。

第一，鄉鎮行政組織價值觀的模糊性。一方面，我國鄉鎮長期以來的職能定位是很不清晰的，雖然歷經多次改革，但鄉鎮職能定位的目標性不強，鄉鎮在行政過程中無法形成自身的組織價值觀；另一方面，鄉鎮一級行政組織成員極少受到專門的教育、培訓，個人的行政理念、行政意識存在差異較大，這也使個體行政意識很難統一并上升到鄉鎮行政組織的價值觀層面。

第二，制度缺失和行政行為的不規范。雖然中國正處于上升階段，但傳統因素仍將以其慣性和人員思維定勢在現代性組織形式中發揮作用，中國行政文化具有現代性的外層結構和暗含傳統性內層結構并存的二元性特征。這一特征在鄉鎮行政過程中表現的尤為突出，主要是由于鄉鎮行政組織的相關制度如人事制度、組織制度等還不完善，與經濟社會的發展還不相適應，造成很多鄉鎮的行政行為過于僵化、低效，同時，由于缺乏科學合理的制度設計，鄉鎮行政人員行政行為的理性不足、法治觀念淡薄，這就很容易使行政行為失范。

這些問題的產生是有其歷史原因的：鄉鎮行政組織文化是伴隨鄉鎮行政組織的產生和變遷而形成、發展的，同時它還受到經濟社會變遷和傳統社會文化等因素的影響，所以鄉鎮行政組織文化建設的過程就本身就是一個長期的歷史過程，而解決這一過程中產生的問題也必然需要長時期進行。由于行政組織文化的核心在價值觀層面，所以解決鄉鎮行政組織文化中存在的問題，需要的是一般性的指導原則而不是具體舉措。這些原則有：一是實效性原則。鄉鎮行政組織處于最基層，直接面對農村群眾，需要解決的問題一般是具體、復雜和多變的，所以無論行政價值觀的塑造，還是行政行為方式的選擇，都應當注重實效。實效性原則能夠引導鄉鎮行政價值觀念的轉變，從而為服務型行政組織文化的建立提供前提。二是行政過程的適應性原則。適應性指國家行政組織適應生態環境，即本國當時、當地的社會綜合因素和總體發展水平。鄉鎮行政組織文化建設過程中適應性原則的運用包括兩個方面：一方面指鄉鎮能夠在行政過程中很好的領會上級組織的政策意圖，從而使政策的走向不發生偏差；另一方面指鄉鎮行政組織能從農村居民的實際需求出發，并根據不斷變化著的群眾需求及時調整工作重點，從而實現自主行政、科學行政。而這兩點根本上是要求鄉鎮行政組織能夠合理定位，根據組織所具有的特點提高其對上與對下的適應性。三是目標性原則。我國鄉鎮長期以來對于職能定位的目標不夠明確、統一和穩定，直接影響到鄉鎮行政組織內統一行政價值觀的形成。因此，通過明確、統一目標的設定，能夠為行政價值觀和行政行為方式指明方向，從而加快鄉鎮行政組織文化的建設。

鄉鎮行政組織文化在其形成的長期歷史過程中產生價值觀、制度和行為方式等方面的問題是不可避免的，而解決這些問題的辦法是通過實效性、適應性和目標性原則的確立，進而從內、外兩方面推動鄉鎮行政組織文化的建設。

四、鄉鎮行政組織文化建設與鄉鎮機構改革

鄉鎮行政組織文化是在鄉鎮行政組織的形成、變遷過程中形成和發展的，因此，它與鄉鎮機構變遷是緊密相連的，并與鄉鎮機構改革相互融合、相互作用。

鄉鎮機構改革推動著鄉鎮行政組織文化建設。鄉鎮機構改革自上世紀九十年代就開始了，雖然取得了一定成效，但改革出現了反復，其中很重要的一個原因就是對鄉鎮職能的目標定位不夠清楚。近兩年開始的新一輪鄉鎮機構改革則正在逐步明晰鄉鎮職能，即以為農村居民提供公共服務和公共設施為鄉鎮行政的基本目標。隨著這一目標在鄉鎮一級行政組織的確立、統一和深人人心(主要是在鄉鎮行政人員當中達成共識)，鄉鎮行政組織有了統一的奮斗目標，從而極大地促進了鄉鎮行政組織中價值觀的明確形成，最終推動服務型鄉鎮行政組織文化的形成。同時，鄉鎮機構改革的過程，就是一個完善鄉鎮行政制度設計、規范鄉鎮組織行為的過程，這個過程將逐步培育和改善行政人員的理性思維和法治觀念。另外，機構改革的內外壓力能夠激發鄉鎮行政人員行政行為的自主性。因此，鄉鎮機構改革將從價值觀的形成、行政制度的完善及行政行為的規范等內外層面推動鄉鎮行政組織文化的建設。

鄉鎮行政組織文化從根本上促進鄉鎮機構改革。通過對鄉鎮行政人員公共服務意識、公共服務精神的培育，使鄉鎮行政組織中的個體服務理念逐步上升為組織整體的價值目標，從而形成鄉鎮組織服務行政的價值觀，這有利于提高我國幾百萬鄉鎮行政人員對鄉鎮機構改革的認同度；通過對鄉鎮行政組織相關制度的完善和對行政行為的不斷規范化，能使鄉鎮機構改革的目標落到實處。因此，鄉鎮行政組織文化通過其導向、凝聚、規范、激勵和資源整合等作用為鄉鎮機構改革明確方向，并在不斷規范鄉鎮行政行為的同時，促使鄉鎮行政人員達成改革共識并為之努力，這將從根本上促進鄉鎮機構改革的順利完成。

鄉鎮行政組織文化與鄉鎮機構改革相互作用、相互融合。一方面，二者相互作用，鄉鎮機構改革推動著鄉鎮行政組織文化的建設，鄉鎮行政組織文化促進鄉鎮機構改革的全面推進；另一方面，鄉鎮行政組織文化本身的形成、發展是一個動態的過程，是貫穿鄉鎮行政組織變遷始終的，因此，它又是與鄉鎮機構改革相互融合的。所以，在鄉鎮機構改革過程中需要充分注重行政組織文化的培育和建設。

鄉鎮是我國政府最基層的行政組織，它與廣大人民群眾的聯系最為密切，鄉鎮機構改革的成敗根本上取決于鄉鎮行政組織“服務型”行政價值觀和自主、科學行政行為方式的形成，而改革也恰恰需要通過鄉鎮行政組織文化的培育、建設來實現。同樣，鄉鎮機構改革的成功必然會推動鄉鎮行政組織文化建設走上新臺階。超級秘書網：