代表大會制度完善途徑

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人民代表大會制度（以下簡稱人大制度）是我國人民民主專政政權的組織形式，是我國的根本政治制度，是國家的政體。國家一切權力屬于人民，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權力，這是中國人民在中國共產黨領導下長期奮斗的成果，是歷史的選擇。實踐充分證明，人大制度是適合我國國情、具有中國特色的根本政治制度，有利于人民行使管理國家的權力，有利于國家機構高效運轉，有利于保證黨對國家事務的領導。因此，我們必須始終不渝地堅持人大制度。但同時也應看到，隨著社會主義市場經濟體制的初步建立和逐步完善，隨著社會主義民主法制進程的不斷加快，人們對人大制度也提出了新的更高的要求。因此，在堅持人大制度的根本內容的前提下，進一步完善這一制度，是我們發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的題中應有之義。本文擬就這一問題作初步探討。

一、完善人大制度應該把握的幾個原則

完善人大制度是政治體制改革的一部分，是社會主義政治制度的自我完善和發展，必須把握以下原則。

（一）必須堅持"三個代表"重要思想。"三個代表"重要思想是指導社會主義現代化建設各個領域不斷發展、進步的強大理論武器，自然也是人大工作的行動指南，對完善人大制度具有重要的指導意義。我們已經實行或準備實行的各項人大制度（體制）是否正確，最終要看這些制度（體制）是否符合"三個代表"重要思想，符合的就應該堅持，不符合的就應該進一步完善甚至摒棄。

（二）必須處理好堅持黨的領導與人大行使職權的關系。完善人大制度，一個重要的方面就是要把黨的決策和人大的決定權科學地結合起來。凡是國家事務，凡是關系到全體人民根本利益的重大事項，凡是憲法和法律規定的應由人大及其常委會審議、決定的事項，不僅黨委要做出決策，還要依法提請人大討論決定。在實際工作中，克服以權代法、以言代法的現象，減少黨政對一些重大事項決定聯合發文的做法，支持人大及其常委會行使好重大事項決定權，使之真正到位。人大常委會黨組也要積極與同級黨委溝通，認真領會黨委的意圖，使黨委的決策得到貫徹實施。人大及其常委會做出重大事項的決議、決定，要主動報告并及時聽取黨委的意見，經過黨委原則同意；在決議、決定做出之后，對執行過程中出現的重要情況和問題要及時向黨委匯報。

（三）必須走中國特色社會主義道路。要堅持從我國的國情出發，總結自己的實踐經驗，借鑒人類政治文明的有益成果，但絕不照搬西方的模式。應該堅持人民當家作主這一人大制度的本質要求；堅持在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，各國家機關明確分工的原則，不照搬西方"三權分立"的政治制度；堅持實行全國人民代表大會一院制，不搞西方式的"兩院制"。

（四）必須有序逐步推進。經濟基礎決定上層建筑。人大制度的完善與發展是我國政治體制改革的一部分，必須與經濟的發展相協調、相適應。同時，人大制度的完善是一項系統工程，涉及方方面面，必須統籌兼顧，全盤考慮，漸進式地，有領導、有步驟地推進，不可能畢其功于一役。

二、完善人大制度的基本途徑

完善人大制度包括實踐完善和制度完善兩個層面。這里講的實踐完善，是指在制度相對完善的情況下，通過實踐行為，將制度之內容付諸實施，從而實現制度規定之價值。這里講的制度完善，是指將已經存在但尚不完備的制度進一步具體化，增強其可操作性；或者廢除已經存在但不適應改革發展需要的舊制度；或者進行制度創新，建立新的制度。實踐完善主要是執行層面的問題，與經濟發展、外部環境、個體素質等因素密切相關，本文對此暫不討論，擬著重探討一下制度完善方面的問題。

制度是分層次的。任何宏觀層面上的制度都需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實施，發揮實效。我國的人大制度雖然在宏觀層面上已經建立，但在微觀層面上的具體制度或者尚未建立，或者尚不完善。這也是在今后一個相當長的時期內，我們完善人大制度的主要方向。

（一）在選舉制度方面。選舉制度是人大制度的基礎，因此完善選舉制度也是完善人大制度的基礎性環節。我國的《選舉法》是1979年由五屆全國人大二次會議通過的，并經1982、1986、1995年三次修正。在95年最后一次修正后，到現在已經八年多了，情況發生了很大變化。最突出的就是暫住人口選舉問題。隨著市場經濟的不斷發展，全國流動人口的數量逐年增加。每逢縣（區）、鄉人大代表選舉時，許多外出務工人員無法返回原住地參加選舉，其中一些人就在現工作地或居住地參加當地的選舉。那么，這些外來人員參加選舉需具備哪些具體條件？是否附加居住期限的限制？如果規定這種限制，是否與憲法、選舉法有關選舉權、被選舉權不受居住期限的限制的規定相抵觸？也就是說，憲法和選舉法規定的"居住期限"的具體含義是什么？是僅指常住期限，還是包括暫住期限？另外，應否將選民資格與人大代表候選人資格區別對待？即對享有選舉權和被選舉權的資格條件做出不同規定（對享有選舉權的資格條件適當放寬，而對享有被選舉權的資格條件適度從嚴）。這些問題都需要做深入的研究。差額選舉制度也是選舉法和地方組織法規定的一項重要制度（全國人大組織法未規定差額選舉制度）。但這項制度在實踐過程中，其價值并未得到有效體現。如何讓差額選舉制度的價值回歸，同樣是完善選舉制度的一項重要課題。再有，選舉法和地方組織法規定，選舉采用無記名投票方式，但實際操作中，有些地方將無記名投票進行"記名化"處理，如在選舉辦法中規定，如果對提名的候選人表示同意，可不劃選票（這種情況一般發生在等額選舉時）。這就意味著代表一旦拿起筆來，不是反對，就是棄權，或是另選他人，從而給代表造成相當大的壓力，在一定程度上影響了代表內心意愿的正確表達。這種設計同樣有損選舉制度的嚴肅性。

（二）在組織制度方面。一是應該進一步發揮專門委員會的作用。專門委員會是人民代表大會的常設機構，更好地發揮專門委員會的作用是完善人大制度的題中應有之義。但不少地方在人大機構設置時，忽略了專門委員會的建設，需要引起重視。二是應該擴大委員長會議或主任會議的程序性權力。人大的工作程序同黨委、政府的工作程序不盡相同，它有其自身的特點。人大遵循的是集體行使職權的原則，因此，不宜賦予委員長會議或主任會議以實體性權力，但鑒于委員長會議或主任會議負責處理全國人大常委會或地方人大常委會的重要日常工作，擴大其程序上的權力是必要和適當的。實踐中，不少地方在制定政府規章備案審查的規定中就專門作出規定，一旦專門委員會（或負責審查的其他主體）在審查中認為政府規章存在同上位法相抵觸或者規定不適當的情形時，由主任會議決定是否將審查意見送制定該規章的人民政府。如果主任會議決定不將審查意見送有關人民政府，則主任會議實際上行使了否決權。而這樣規定也是有利于人大工作的開展的。三是應該加強人大常委會自身的建設。要從組織上優化常委會的結構，包括它的知識結構要適應行使國家權力的需要；它的年齡結構要老中青結合，以利于人大工作的連續性和穩定性。第十屆全國人大常委會新進了一批四十歲左右的專職常委即是在組織建設方面的一次有益嘗試，地方人大常委會也應該迅速推廣這一做法。應該更加重視常委會工作機構的建設。常委會的大量基礎性工作是由其工作機構完成的，工作機構的工作質量對常委會的工作質量有著相當大的影響。因此，充分調動常委會工作機構中工作人員的積極性，最大限度地發揮他們的聰明才智，本身也是在加強常委會自身的建設。要把它上升到這一高度來認識，盡快實行并擴大人大機關的干部與黨委、政府機關的干部相互交流制度，并在干部培訓、待遇等方面與黨委、政府一視同仁。

（三）在職權體制方面。人大的立法、監督、人事任免和重大事項決定都需要遵循更完備、更具可操作性的法定程序。立法法已經頒布實施，但仍有許多方面需要在實踐中繼續探索、逐步完善和具體化。如立法法規定了有關部門對法律案聽取意見的方式包括召開座談會、論證會和聽證會。但對聽證的程序、聽證結果的效力等都未做規定，這就需要制定專門的聽證規則。還有，立法法對最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋的效力，以及同憲法和法律相抵觸（現實中這種情況是存在的）時如何處理也未做規定，同樣需要進一步研究。已提交全國人大常委會審議的監督法也應加快進程，盡快制定出臺。同時對地方人大探索出的述職評議制度是否在該法中規定也應慎重考慮。另外，在人事任免、重大事項決定等方面，地方人大已經探索出了不少好的經驗和做法，在適當時候，應當將其上升到法律的層面。

（四）在會議制度方面。制定行之有效的會議制度，對提高人大及其常委會的審議質量起著重要作用。一是應完善人大會議的審議、表決制度。為克服分組審議的局限性，可以就一些關系國計民生或人民群眾普遍關心的熱點、難點問題組織大會發言、辯論，或借鑒全國人大常委會的做法，就一些重要議題采取聯組會議的方式，擴大討論的范圍。為克服整體表決法律法規（草案）的不足，可以借鑒西方議會制度的一些做法，進行逐條表決或者采取修正案方式，也可以在草案中提供備選方案供委員們選擇。二是為進一步擴大代表或委員了解信息的渠道，可以在大會上聽取行政管理相對人或有關方面代表的意見，或聽取有關部門就立法背景、相關制度等進行說明。也可以在審議前舉辦與審議議題有關的講座，為審議議題做好理論準備。三是擴大會議公開報道制度。新聞媒體除報道人大及其常委會會議開幕、閉幕場面外，還要對有關審議、討論情況實行現場直播，并探索在媒體上公布選舉、表決中的得票情況。

三、完善人大制度必須保持權力的平衡

我國憲法規定，"一府兩院"由人大產生，對人大負責，受人大監督；人大及其常委會由選民直接或間接選舉產生的代表組成，受選民和原選舉單位的監督。這就要求我們在保證各級人大及其常委會充分行使職責所需要的各項權力的同時，又要對這些權力的行使進行有效的制約和監督。但對人大及其常委會如何進行監督呢？憲法和法律基本未做規定。這應該是今后完善人大制度的一個重點。

對人大及其常委會的監督，主要應該解決兩個方面的問題。一是對"不當作為"的監督。如對于人大及其常委會"亂用權"、"錯用權"而導致的不適當的決議，應由上級人大常委會依法加以改變或撤銷。在這方面有關法律已做出規定，關鍵是貫徹落實。為了預防"不當作為"的發生，還應當建立回避制度。在具體制度設計上，可以借鑒三大訴訟法的有關規定，凡人大代表或常委會組成人員與所決定的事務或問題的處理有利害關系，就應當自行申請回避；有關機關和個人也有權申請該代表或常委會組成人員回避。是否回避由大會主席團或常委會主任會議決定。二是對人大及其常委會"不作為"的監督。人大及其常委會大量存在的情形是"有權不敢用"、"有權不去用"的不作為現象。對于這種情形，現行憲法和法律未做規定。例如，應運用"質詢"、"罷免"、"特定問題調查"的權力，對一些問題進行處理的，不少人大及其常委會卻坐視不管，造成"一府兩院"的錯誤行為難以糾正，人民利益遭受損失。對此類情況如何處理，應作研究。但可以明確的是，人大實行的是集體行使職權的原則，職權在集體，不在代表或常委會組成人員個體。那么即使發生"不作為"的情形，要追究代表或常委會組成人員個人的責任，理由似乎并不充分，但集體的責任實際上又無法追究。也就是說，從法律責任的角度來試圖解決人大及其常委會"不作為"的問題存在困難。那么這一問題到底應如何解決呢？恐怕還得從選舉和罷免制度上入手，在選舉時，應通過制度設計，確保選出的人大代表和常委會組成人員具有高度的責任心和積極履行職權的能力。人大代表和常委會組成人員怠于履行職責，其所在選區的選民也可以依法將其罷免。當然，現階段，最緊迫的仍然是需要大力支持和鼓勵人大及其常委會積極行使憲法和法律賦予的職權，但對其進行必要的監督和制約也是不可或缺的。

總之，完善人大制度任重而道遠。但我們有黨中央的堅強領導，有人大制度建立以來特別是20多年來積累的寶貴經驗，有全黨和全國各族人民的共同努力，人大制度建設一定會取得豐碩的成果。