鄉村政治發展

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摘要：中國社會是在與西方社會截然不同的歷史路徑中發展的，有其獨特的社會──歷史──文化條件，它不可能完成象西方社會那樣一個由鄉村社會向工業社會的自然轉型。從本質上說，中國的現代化進程是外源型的，而非內生的。它要求以政治發展來推動社會發展。也就是說，政府要在鄉村發展中扮演主導角色。

關鍵詞：政府質量；鄉村政治；生長點

Abstract:TheChinesecommunityintheWestwithverydifferenthistoricalpathofdevelopment,hasitsownuniquesocial────historicalandculturalconditions,itcannotbecompletedasWesternsocietyasaruralsocietytoindustrialsocietynaturaltransition.Inessence,China’smodernizationprocessisforeign-based,ratherthanendogenous.Itrequirespoliticaldevelopmenttopromotesocialdevelopment.Inotherwords,theGovernmentinruraldevelopmentinthelead.

Keywords:quality;ruralpolitics;growthpoint

前言

革命后隨著社會主義改造的完成，在農村逐步建立起了高度集中的計劃經濟體制。要使計劃體制發揮其作用，政府必須以一種前所未有的方式滲入和控制社會各個領域，形成國家對社會的超強自主性。“當國家及其政府對社會越俎代庖而影響個人和團體發展的時候，當國家將社會作為工具而阻礙個人或團體成長的時候，國家行動就會給社會帶來危害。”國家權力的增長必然導致基層社會無權，結果，政治肥大癥造成了經濟萎縮癥，導致了用政治手段解決經濟問題的惡性循環。實踐亦以證明，政府的無限擴張，最終只能是政府質量的貧困化，從而政府也就無力推進鄉村社會的發展。

1982年新憲法通過后，全國實行政社分開，揭開了鄉村改革和發展的序幕。鄉村基層政權體制的重大變化，是革命后鄉村政治發展最重要的篇章，為鄉村社會的發展，從而為實現社會主義現代化提供了政治基礎。這也意味著鄉村政府將承擔起推動鄉村社會發展的最直接、最具體的力量。告別政治全能主義，提升鄉村政府質量成為鄉村政治發展的生長點。鄉村發展的進程告訴我們：鄉村政府的質量體現著推進鄉村發展的政府能力，維系著實現鄉村發展的政治基礎，規范著推動鄉村發展的社會秩序。

一政府質量，從價值范疇觀之，主要指政府的合法化水平。從工具范疇觀之，主要指政府能力。政府能力包括政府機構從社會汲取資源（如稅收、勞力、物資等）的能力，還包括規定人們社會生活的能力（如維持社會發展的秩序、提供政治調控的渠道、建立社會生活的規范等）。當一個社會的政權體系建成后，政府質量的價值范疇也同時確立。政府的合法化水平要由政府質量的工具范疇來體現和實現。因此，政府能力是革命后政府質量的關鍵內容。政府質量集中體現為以下幾方面：第一、汲取社會資源的能力和優化社會資源的能力。在中國這樣一個后發展型的超大社會中實現現代化，完成農業社會向工業社會的轉型，必須首先推動鄉村社會的現代化進程。“因為中國人口的百分之八十在農村，如果不解決這百分之八十的人的生活問題，社會就不會是安定的。工業的發展，商業的發展和其他的經濟活動，不能建立在百分之八十的人口貧困的基礎之上”。可見，政府在鄉村現代化的進程中，必須增強汲取社會經濟資源的能力。這不僅關系到工業化的起飛，而且關系著政府規定人們社會生活的能力的基礎。同時在我們這樣一個社會經濟資源相對貧乏的國家里，政府質量不僅體現在汲取資源的能力上，而且要著眼于優化資源的能力上。唯有如此，政府質量才能真正發揮出推進社會發展進程的水平，降低社會發展成本的能量。汲取資源和優化資源的能力是政府質量的基礎。

第二、制定發展政策的能力和實現政策創新的能力。“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”。政府執行這種社會職能，就是指制定發展政策，它是指向社會公共利益的。在后發展型現代化國家，政府制定發展政策的能力便至關重要，它維系著政府推動社會發展的能力。政治體系確立后，政府質量不是通過其制度的完美性表現，而是由其產出的發展政策的有效性來展現。在中國這樣一個超大社會中，實現政策創新的能力是地方政府和基層政府質量的非常重要的體現。它要求地方政府和基層政府作為發展政策的執行者在體悟中央所制定的政策精神實質的基礎上，緊扣政策的總目標，結合本地區的實際，在推行政策的程序、和方法等方面勇于創新，創造性地執行政策，使政策結果在整體上符合政策目標。因此，提高政府制定發展政策的能力和實現政策創新的能力是政府質量不可分割的兩個方面。

第三、維持發展秩序的能力和提供政治調控的能力。在某種意義上說，對于我國這樣一個處于現代化之中的國家的政府質量，端賴它在鄉村制定發展政策的能力。另一方面，發展政策的推行需要穩定的社會秩序和政治環境。“中國人這么多，底子這么薄，沒有安定團結的政治環境，沒有穩定的社會秩序，什么事都干不成”。在社會大幅度地變革過程中，政府維持發展秩序的能力是一項基本的政治要求。政府喪失或削弱維持社會發展秩序的能力都是國家推進現代化事業的障礙。超大社會的現代化進程絕對不可能在紊亂或失序的社會中進行。隨著政治全能主義的結束，社會主義市場經濟體制的建立，政府管理經濟主要是提供宏觀政治調控。體制轉型，必然要求結束舊體制下的政治調控方式。政社合一的前提被社會主義市場經濟體制沖破后，增加了政府提供政治調控的難度。也正因為如此，才能體現政府質量的高低。

政府在后發展型超大社會中推進現代化必須提高其質量，唯此，政府才能真正提供現代化所需的政治基礎。

二“改革是社會主義制度的自我完善和發展，是中國的第二次革命。”中國的第二次革命也是從鄉村首先開始的。因為中國社會是一個傳統的農業社會，至今仍有80%的人口居住在鄉村。自然，鄉村發展在很大程度上制約著中國社會的全面發展，制約著中國現代化的整體進程。鄉村改革之后，鄉村社會發生了歷史性地變化。改革改變了鄉村社會的政治、經濟、社會結構，極大地促進了鄉村社會政治的發展、經濟的發展和社會的進步。但是，在經濟體制轉軌過程中，各種變化的背后出現了基層從社會體制脫離的趨向。所謂鄉與村之間形成了“村梗阻”現象，中層組織已不能有效調控基

層社會，導致了農村人口失控、土地失控等局面。各種非體制力量在鄉村社會紛紛抬頭，甚至一些封建落后的東西（如宗族活動、封建迷信、黑社會組織等）在社會主義現代化進程中出現。公共資源的流失，集體工程的荒廢，小農意識的復蘇使鄉村改革與鄉村發展嚴重缺乏后勁。鄉村發展過程中出現這些現象與政府質量尤其是鄉村政府質量的弱花有著密切關系。

其一、政府汲取社會資源和優化社會資源的能力相對貧困化。

家庭聯產承包責任制的實行在農村引起了連續的連鎖反應。它不僅改變了農民的生活觀念，而且改變了基層政府和農民之間的關系，使得本來控制與被控制的政府與農民關系向著現代服務與被服務的關系轉化。當然客觀情況要求政府作這樣的轉變，通過服務汲取現代化進程中所需的社會資源；但是由于農民與鄉村干部的素質以及政治、經濟機制的不成熟性，導致了鄉村基層政府在市場化進程中汲取社會資源能力的弱化和基層財政的相對貧困化。

首先，家庭聯產承包責任制的實行使得生產資料所有制的主體開始從國家向集體和個人下移，從而帶動了分配方式的變化。政府不再可能對社會資源作壟斷性分配，農民在處置自己的勞動成果上有了相對的自主權。因而基層政府的財政汲取機制從政府──農民的分配型汲取向農民──政府的收入型汲取轉變，汲取能力相對下降。鄉村改革使家庭獨立的經營地位得到了加強，而原本極其脆弱的集體經濟卻是雪上加霜。集體經濟的削弱，也就意味著政府汲取社會經濟資源的渠道被阻塞。其次，市場化進程要求政府與農民的關系從政治全能主義下的控制關系向現代的服務關系轉變。但是，由于復雜的歷史和現實原因，鄉村基層政府中的條塊關系、政企關系、黨政關系并沒有理順。這樣既阻礙了基層政府的改革，也滯礙了經濟的發展。最后，人的素質也直接導致了基層政府財政汲取能力的下降。脫離了政治全能主義時代催生的政治熱情，在市場經濟的催動下，農民的自私的一面表現出來。由于基層政府直接親合于農民，不可避免的要受到其負面的影響，腐敗便是其導致的結果之一。同時，鄉村社會的公共工程（如發展農業必不可少的水利設施）難以得到保護和修繕。這說明，政府在利用和優化鄉村人力資源上的能力在鄉村改革過程中遭到了削弱。

其二、政府制定發展政策和實現政策創新的能力相對貧乏。

以的解體與鄉政府的建立為基本內容的鄉村社會的政治發展是鄉村改革過程的必然要求。改革開放推進數年之后，鄧小平同志非常準確地概括了中國社會現代化的總體發展趨向。“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就會阻礙生產力的發展，阻礙四化的成功”。改革開放的推進，經濟體制的轉型，利益主體從相對單一向多元方向發展，政治環境從封閉走向開放，中央與地方、地方與基層的關系面臨著新的格局等，已經向政治體制提供了新的機遇和提出了新的要求。

中國的農業和農民問題長期得不到解決，其中一個重要的原因就是體制問題沒有得到很好地解決。鄉政府這一基層政權組織的建立在政治體制上為鄉村社會的發展提供了組織力量。但是由于長期的計劃經濟體制的影響，在計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型過程中，基層政府的質量在制定基層社會發展政策和實現中央政府政策的創新上受到了嚴重挑戰，這對于超大社會來說是危險的。后發展型的超大社會的現代化進程必須要有一個統一的權威的中央政府的存在。但在經濟體制的轉型過程中，隨著中央政府向地方政府、基層政府的放權，政府關系陷入了“一放就亂，一收就死”的縱向權力關系的往復循環之中。地方政府和基層政府為謀取地方利益，有計劃地利用中央政策規定，故意在政策執行過程中實行政策規避。政策規避不是地方政府和基層政府的政策創新，而是為了謀取地方利益，削弱國家利益。這是超大社會發展過程中要絕對避免出現的現象在鄉村改革過程出現了。如有的地方為規避國家關于每次審批土地使用權不能超過300畝的規定，采取化整為零的手段，將22平方公里的土地按每塊300畝的面積化為小塊，一夜間批出110個土地使用權，從而達到了出讓整塊土地的目的。以這種方式來出讓土地，吸引投資，無論經濟代價，還是政治代價都太高了。保持地方政府和基層政府的積極性和創造性原本是超大社會推動現代化的必不可少的政治資源，這種積極性和創造性主要表現在它們對中央政府發展政策的創新方面，但是當政策創新走向反面的時候，不僅不會給地方長期發展帶來效益，而且嚴重阻礙了超大社會的政治一體化進程和現代化的整體進程。可見，政策規避絕不是政府質量高的表現，恰恰是政府質量不高的表證。

其三、政府維持發展秩序和提供政治調控的能力相對弱化。

任何社會大幅度地變革，首先都會給一定社會的政治體制提出要求。在社會發展的不同時期中，在經濟、政治、文化等發展的不同水平上，社會發展向政治體系提出的要求是不同的。高質量的政治體系要判明這些基本的要求是什么，這樣才能有效地推進政治發展，順應社會發展的需要。中國社會的發展向政治體系提出的基本要求是：維護在社會結構大幅度調整過程中的發展秩序，提供在經濟體制轉型進程中的政治調控。這就需要提升政府質量。

孫中山說：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義，沒有國族主義。外國旁觀的人說中國是一盤散沙，這個原因是在什么地方呢？就是因為一般人民只有家族主義和宗族主義，沒有國族主義”。這種狀況是建立現代化國家的不可逾越的障礙，孫中山為此奮斗了一生。社會主義革命后，執政黨清醒地認識到這一問題的重要性。在分析鄉村社會改造時曾經指出：“一個嶄新的社會制度要從舊制度的基地上建立起來，它就必須清除這個基地”。中國共產黨成功地改造了鄉村社會，把正式的體制力量滲透到鄉村社會，實現了鄉村社會的政治整合。但是革命后推行計劃經濟體制，相應的政治全能主義沒有為鄉村社會的發展提供堅實的力量。鄉村改革給鄉村社會的發展帶來巨大能量的同時，出現了村落家族文化的回復，各種帶有濃厚家族主義色彩的非正式力量在鄉村社會興起，使鄉村社會的秩序出現了紊亂，沖擊著正式體制在鄉村社會的地位。更為可怕的是，家族主義和宗族主義侵入了公共權力的領域，導致政治腐敗和社會腐敗。“這里倒不是說血親關系必然導致腐敗，而是說血親關系一旦滲透入公共

權威的活動過程便會滋潤腐敗。關鍵在于社會體制有沒有有效的機制來防范和阻遏這些因素滲透進來”。在新舊體制轉型過程中，改變政治全能主義的政治調控方式，關鍵是要求政治體制提供符合社會發展的調控方式。

三鄉村問題是中國革命和建設的首要問題，是中國社會經濟發展與政治發展中的根本問題。革命后鄉村發展的歷程表明，哪一段時期鄉村問題得到重視，并施之以切實可行的鄉村發展戰略，這一時期中國社會的經濟發展和政治發展就比較協調和穩定。反之，不能正確估價鄉村發展的實際問題，就要使中國社會走彎路。革命后鄉村發展過程使我們認識到，鄉村變革問題的實質并不僅僅在于我們是否重視鄉村問題這一單純的認識論革命上，而且還表現在新的歷史時期我們如何把握鄉村問題的復雜性和系統性中。

革命后鄉村發展在政治全能主義的思想指導下直接造成了中國基層社會的萎縮，農民的積極性和創造性受到了很大的壓抑和制約。事實亦已證明，告別政治全能主義，鄉村改革不僅大大激發了基層社會的經濟發展活力，還掀開了基層社會的政治發展新景觀。在推進社會主義市場經濟過程中，我們同樣要避免走到另一個極端──市場神話。鄉村發展水平依然與社會主義現代化建設的進一步發展不相適應的矛盾也日益凸現。如人口與耕地的矛盾；集體經濟與富民政策的背離；規模經營與家庭耕作的沖突；現代文明與傳統習俗的對抗，等等。這種狀況使我們認識到：穩步、持續、系統地推進鄉村改革對于農業社會向工業社會的變遷之必要性。在中國這樣一個超大社會中的鄉村社會承受著厚重的歷史積淀，又體現著穩定的政治力量。只有廣泛的有組織的穩定的變遷才能有效地解決鄉村社會發展過程中的困境。對于中國這樣一個超大社會，又屬于后發型現代化的國家，要完成農業社會向工業社會的過度，沒有或漠視政治力量的功能和存在，都將嚴重影響鄉村社會的發展和現代化的完成。著名的發展經濟學家M.托達羅把行政管理視為發展中國家“最稀缺的資源”，他認為發展中國家的政府注定要為國家的繁榮和幸福承擔更多的責任，更主動地承擔責任，必定要在經濟發展中起到越來越大的主導作用。政府質量將是鄉村社會能否完成向工業社會的轉型，現代化能否成功的關鍵條件之一。

由市場經濟制度取代計劃經濟制度，必然為政府擴展設定限度，市場經濟所提供的競爭機制就是旨在用分散權力的辦法來把人用來控制人的權力減少到最低限度的制度。由此可見，提升政府質量是推進鄉村發展乃至國家發展的重要課題。中國社會穩定的維持、經濟發展的推進和政治發展的推護，首先要看鄉村能不能發展。在某種意義上論，一個處于現代化之中的超大社會的鄉村發展，端賴于政府在鄉村推行改革的能力。這就需要在限定政府擴展范圍的同時提升政府的質量。這不僅僅是提升中央政府的質量，在更深的層次上是亟待提升基層政府的質量。

首先、增強政府汲取社會資源和優化社會資源的能力。由于生產力的相對不發達，鄉村社會經濟資源的不足成為首要矛盾。土地制度的改革，農民承擔起了獲取社會經濟資源的首要任務，同時基層政府的資源積累和資源提供的能力大大削弱。現在的問題是要使政府實現政治調控方式的轉變，維持鄉村社會的秩序，執行發展政策的創新，前提就是要增強政府的資源支配量。當然，在資源相對貧乏的國家，必須注重政府優化社會資源的能力。因而，從現代化整體戰略出發，社會體制應當支持基層政府重新建立其資源汲取的手段。我們可以看到，凡是鄉村企業較為發達、集體經濟較為強大的地方，基層政府依然能夠保持對基層社會發展的調控，維持鄉村社會的秩序。

其次、提高政府實現政策創新的能力。處理好中央、地方和基層的關系，對于中國這樣一個超大社會來說是一個十分重要的問題。這不僅具有經濟意義，而且具有政治意義。正如同志所言：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。要發展社會主義建設，就必須發揮地方政府政策創新的積極性。在建立社會主義市場經濟體制過程中尤其要提高地方政府實現政策創新的能力。但是提高地方和基層政府實現政策創新的能力是與它們自覺地維護中央政府的統一和權威相一致的。如果地方和基層政府的政策創新有違于國家的利益，削弱了中央的權威，這就不是政策創新，而是政策規避。就社會經濟發展論之，社會化大生產要求權威，“消滅大工業中的權威，就等于消滅大工業本身一樣。”經濟體制的成功轉型，要拋棄政治全能主義，但需要統一的政治權威。就政治發展論之，維護中央政府的權威，是政府質量的固有內涵。

再次、加強政府維持發展秩序和轉變政府政治調控方式的能力。這是建立社會主義市場經濟的政治要求。在轉型期社會大幅度地改革過程中，農村出現一定的失控和無序是不可避免的。但是長時間的社會秩序紊亂就會影響鄉村社會的發展和進步。因為任何紊亂和失序都會給我國這樣一個超大社會造成巨大的損失。無法想象一個超大社會的發展能夠在廣大基層社會失序的基礎上進行。鄉村改革，絕不是要割斷政治力量對基層社會的調控。吉爾伯特。羅滋曼認為，中國現代化所需的大規模資源積累受到三個重大的不利因素的影響：一是人口規模過大；二是中央政府沒有采取新的政策來促使城市集中；三是中國社會中占壓倒優勢的是以家庭為中心的組織，缺乏能夠起到抗衡作用的中間組織。除家庭和宗族的聯系之外，可以進行控制和協調的基礎一直很脆弱。社會主義革命后政府以正式的政治力量對基層社會的滲透實現了政治整合。問題是在計劃經濟體制下政府擴展沒有限度使鄉村社會的發展失去了活力。但是無論從價值理性的高度，還是從工具理性的角度出發，在中國社會建立社會主義市場經濟體制不能沒有政府對鄉村社會的政治調控。