監督員制度

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摘要：人民監督員制度是主權在民的體現，是人民檢察機關解決自偵案件缺乏國家權力監督與專門監督的體現，尚處于試行階段的制度存在較多的問題，主要體現在人民監督員監督的法律依據、性質、范圍等方面，準確定位人民監督員制度需要科學的法理基礎與明確的法律根據。

關鍵詞：人民監督員；監督；主權在民；司法改革。

社會主義法治的真諦在于公平正義，實現公平正義的目的與社會主義制度實現主權在民的根本目的完全一致，人民監督員制度的探索與試行首先是主權在民的體現，也是中國檢察機關實現公平正義所做出的有益嘗試，在自上而下、先行試點、穩步推進、全面試行的模式下，人民監督員制度正在初步行成。然而建立和完善對法律監督機關的專門監督制度是一個長期的創新過程，我們必須理性的評價這一制度，審慎的反思實踐過程中存在的不足，積極的推進司法改革的進程。從我國現行司法監督制度來看，長期以來，檢察機關作為法律專門監督機關在辦理自偵案件時缺乏權力監督與專門監督，正是出于監督監督者的考慮，檢察機關展開了"人民監督員制度"的創新型探索，然而創新就必須直視現行制度存在的定位困難，總的來說主要表現為監督依據、監督主體、監督方

式、監督程序、監督范圍、監督機制等方面存在較多的定位困難。

一、人民監督員制度的定位困難

（一）"政策性監督"與"法律性監督"--監督依據難以定位。

從我國現行人民監督員制度的直接依據來看，主要是根據最高人民檢察院制定的文件即：《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》（以下簡稱《規定》）、《關于適用<最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規（試行）>若干問題的意見》和《最高人民檢察院關于進一步擴大人民監督員制度試點工作的方案》，為了肯定最高檢的作法，2004年以來中央出臺了一系列政策性文件，特別是2006年10月黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調指出加強司法民主建設，健全包括人民監督員制度在內的各項司法制度，而2007年全國政法工作會議也提出人民監督制度是國家司法體制改革的重要內容。

一系列中央文件指示為推動人民監督員制度提供了指南，雖然這些文件要求盡快實現人民監督員制度的規范化和法制化，但就其本身的性質而言仍然沒有超出政策性文件的范疇，同時，最高檢出臺的一系列決定雖然具備了法律性文件的性質，但其政策性仍然很強，主要是從宏觀角度對如何建立人民監督員制度提供政策性指導，可操作性有待下級檢察機關在實踐中加以檢驗。

我國現行法律體系中，存在為設立人民監督員制度的間接依據。《憲法》第27條規定了國家機關工作應當接受人民監督，《人民檢察院組織法》第7條規定檢察機關工作應當接受群眾監督，《檢察官法》第8條規定檢察官應當接受人民群眾監督，然而前述規定從宏觀角度為設立人民監督員制度提供了原則支持，因此，從人民監督員制度文件的效力層次來看，最高檢的決定及文件尚不具備法律的形式與效力，仍然是作為司法性文件存在的。與人民陪審員制度相較而言，人民監督員制度明顯缺乏高層級的法律提供效力支持。

（二）"專業性監督"與"大眾性監督"--監督的方式難以定位

關于人民監督員的選任條件究竟是以專業性為標準，還是以大眾性為標準是一個較為復雜的問題。從人民監督員的職責來看，具備一定的甚至是較強的法律專業理論水平和實踐操作能力是履行本職工作的基本條件，同時監督員代表人民監督檢察機關的專門工作要求其必須能夠體現人民的意志，能夠代表大眾行使監督權。

較長時期之內理論界與司法界傾向于把這兩個標準對立化。然而，絕對強調專業性，要求人民監督員以純粹法律思維來履行職責，易陷入邏輯上的偏執而脫離社會生活；過于強調大眾化，存在降低法律確定性與權威性的危險。

根據《規定》第6條規定人民監督員主要通過機關、團體、企事業單位推薦，由檢察長頒發證書，同時第5條規定監督員應當具備較高的政策法律水平，這實際上將很大多數的公民排除在可選擇的范圍之外，甚至于龍宗智教授在2005年發表于《人民檢察》第8期的《關于人民監督員制度的幾個問題探討》一文中指出人民監督員基本上由"人大代表、政協委員、法學專家、社會賢達"組成。可以認為領導型與專家型的監督員所占比重很大，從而實際降低了大眾性的要求。

（三）"權利性監督"與"權力性監督"--監督的主體難以定位

人民監督員的自身是何種屬性，是以權利性主體還是以權力性主體履行職權，在現行人人民監督員制度中并沒有相關規定，更無專門法律規定。這勢必影響監督效能的實現。如果以權利性主體身份履行職權，監督員可以在對"三種案件、五種情形"進行監督時放棄權利，甚至怠于權利，濫用權利，即使如此，并沒有相關法律規定人民監督員不認真履行職責或濫用職責的問責方式與責任種類。從法治的角度來看，沒有法律規定，就不存在法律上的責任，這并不利于監督目的的實現。如果以權力性主體身份履行職權，就又陷入了以權力監督權力怪圈，而這種監督機制一方面容易導致權力自身的損耗，同時更容易出現權力腐敗。

（四）"形式化監督"與"實質性監督"--監督的程序難以定位

人民監督員職責的履行實質性較弱，形式化較為突出。

人民監督員制度對實施監督的規定因三類案件而呈現出程序上的不同，對于犯罪嫌疑人不服逮捕案件屬于事后監督，而對于擬撤銷案件和擬不起訴的屬于事中監督，但無論是事前或事中監督，監督程序的啟動并不由人民監督員決定，而是由檢察機關啟動。

同時《規定》第25條表明對于人民監督員的不同意見最后仍要由檢察委員會最后審查，即使人民監督員對于檢察委員會的決定持有異議可以啟動上一級檢委會的復核程序，最終的審查決定權仍然由檢察機關實施，因此可以認為人民監督員僅具備程序啟動的建議權，這種監督的程序性設計仍然不能充分防止檢察機關濫用司法權現象的發生。但是如果賦予了人民監督員以決定司法程序的權力，必然又出現干涉司法獨立的嚴重現象，如何正確定位人民監督員程序性權利是一個影響監督效力的重要問題。

對三類案件五種情形實施監督，必然要求監督員獲取案件的基本信息，但信息是通過檢察機關間接提供所取得，并不是通過犯罪嫌疑人、被害人來取得，因而是一種已經過處理的信息，直接或間接的帶有了辦案人員的主觀特點，信息來源不為監督主體所掌握，同時如果信息不全面、不及時甚至是不正確，那么監督的主動性、客觀性、正確性就會因此而大打折扣。同時人民監督員監督案件的程序并不公開，參加者包括檢察機關的相關負責人、案件辦理人員、監督員，而和案件利害關系最大的犯罪嫌疑人不能參加，社會公眾也不能旁聽。

（五）"公開化監督"與"封閉性監督"監督的機制難以定位

人民監督員制度的機制存在機構設置和物質保障等方面定位不準的現象。使得整個監督過程仍然附屬于檢察機關的工作程序，無法充分實現外部監督的效果。

目前人民監督員辦公室都設立在檢察機關內部，由檢察機關的專兼職人員組成，這種設置便于減少工作環節，節省工作時間，但這種由被監督者設立管理監督主體的作法很難給公眾留下公正、公開的印象。同時，由專兼職人員從事監督的管理與服務，必然占用了檢察機關的辦案力量，增加了工作負擔；另外監督經費實際上是列入檢察機關的業務經費之內，這也就絕對減少了辦案經費的數目。這些定位不準的現象既影響了檢察機關的實際工作效力，制約了監督的效果。二、人民監督員制度正確定位的初步構想

（一）完善制度立法

通過完善立法，提供法律依據是人民監督員制度正確定位的關鍵，也是建設社會主義法治國家根本要求。補充完善人民檢察院組織法增加關于人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件應當接受人民監督員的監督這一內容，同時結合刑事訴訟法的修改在總則部分增加關于人民檢察院直接受理案件實行人民監督員制度，并在科學確定監督范圍之后寫入刑事訴訟法。在時機成熟后，可以依照人民陪審員制度的作法，由全國人大常委會制定《關于實行人民監督員制度的決定》，將人民監督員的選任辦法、監督職責、監督程序、管理機構等規定下來，適當的時候單獨制定法律，或與人民陪審員制度一并以法律的形式確定下來。

（二）確定主體性質

筆者認為，從主權在民或人民當家作主的角度出發，人民監督員是代表人民行使對檢察院的監督權，在這里監督權是指一種權力，而實現的則是人民主權的權利。因此將人民監督員單純界定為權利性主體或權力性主體都不利于實現設立這一制度的目的，人民監督員因"權利"而具備了"權力"，是一種"權利--權力"的復合體，將公眾參與司法的權利通過專門的監督結合起來。

（三）改進選任方法

關于人民監督員選任的兩個標準基本目的是一致的，即確保檢察機關的工作具備公信力。因此，筆者認為公信性監督才是人民監督員監督的基本屬性，而專業性與大眾性只是這個標準的兩個方面，因為不具備專業的理論知識，就會降低監督技術操作的質量與水平，難以實現監督的正當性、嚴肅性與權威性，同時監督公信力的評判主體不是檢察機關，而是社會公眾，如果沒有普遍的代表性，這種監督容易形式化。在建設法治國家的時代背景下，筆者認為進一步增強人民監督員的平民化，突出其大眾性是較為現實的問題。

對于人民監督員的選任辦法，應改由對人民檢察院行使監督權的各級人大常委會選任，面最高檢曾經就明確提出，人民監督員的選任工作最終將完全獨立于檢察體系之外，這一點在試行的過程中應當大力推行，而山東省臨沂市人民檢察院和臨沂市河東區檢察院就已經實現了人民監督員由權力機關選任的作法，這樣作既有利于增強人民監督員產生程序的嚴肅性，又有利于增強人民監督員的公信力。

（四）優化監督程序

首先檢察機關應當建立相關人民監督員閱卷制度。由監督員定期對除保密和有礙偵查的案件，可以對檢察機關直接受理的案件先行查閱，對于檢察機關一經受理就認為可能做出撤銷處理或不起訴的案件做好監督預備工作。

其次建立人民監督員監督案件公開或旁聽制度。實行案件監督時，權力機關的相關負責人應當列席會議，但無表決權。同時除犯罪嫌疑人可以申請參加外，對于有被害人的也可以通知其申請參加，另外允許社會公眾旁聽，以真正實現監督程序的公開化、民主化。但同時應當堅持表決的無記名和不公開的制度。

再次建立爭議案件的權力機關審查制度。對于人民監督員與檢察機關有爭議的案件，人民監督員可以提請權力機關備查，由權力機關最終做出決定。如果權力機關認為檢察機關作法有誤，可以啟動權力監督程序糾正檢察機關的錯誤。

（六）理順監督機制

在實現人民監督員由權力機關選任前提下，應當在各級人大常委會設立專門的人民監督員管理機構，負責對人民監督員的管理、培訓教育和考察，以及日常工作的處理；同時在相應各級檢察機關設立專兼職的人民監督員聯系員，負責聯絡、協調工作。同時建立人民監督員保障機制，將監督費用納入國家財政預算，減輕檢察機關經費負擔。

在人民監督員制度試行的過程中，還有不少專家學者和司法工作人員提出在監督范圍中三類案件存在法律適用和實際操作的困難，主要是認為我國刑事訴訟法關于逮捕的法定條件過于模糊，缺乏司法審查環節，人民監督員難以把握，而對于擬不起訴或撤銷案件的情況則可能相對或絕對延長對犯罪嫌疑人的羈押期限，從而可能侵犯犯罪嫌疑人的合法權利，但在實踐中真正因人民監督員履行監督職責而在擬不起訴或撤銷案件的審查中侵犯犯罪嫌疑人權利的情形很少。但對于不服逮捕案件的監督確實存在一定的操作難度，但由于逮捕是我國最為嚴厲的強制措施，同時隨著司法水平的日益提高，而且我國對于司法錯誤的國家賠償制度不斷完善，檢察機關對待逮捕的態度非常慎重，需要進行監督的案件所占比重不大。當然提高人民監督員的法律水平對于正確履行監督職責，減少失誤一直就是制度設計的內容之一。

現代司法改革是順應司法民主化潮流的必行之舉，人民監督員制度的試行是制度創新之下的產物，在理想化和現實性之間如何選擇道路非常重要，在邁出嘗試的第一步之后，人民監督員制度的完善與真正建立應當拓寬視野，置身于中國整個司法現代化、民主化的宏觀進程之中，通過完善技術體系和操作機制，實現對司法權力的合理配置、科學監督，探索出真正適合民眾參與司法的中國化道路。

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