制度惰性論文：政治制度惰性淵源探究
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本文作者：郭佩文作者單位：中山大學
制度變遷從利益角度來看，就是利益關系的重新調整，政治體制改革同樣也是權力關系這種利益關系的重新調整。上文也提及過，唯物史觀認為制度變遷是生產力與生產關系的矛盾運動結果，生產力是社會制度變遷的根本動力，而社會變遷的直接動因是不同集團、階級之間的尖銳的利益沖突。而同時，馬克思指出:“無論哪一種社會形態，在它們能容納的全部生產力發揮出來以前，是絕不會滅亡的;而新的更高的生產關系，在它存在的物質條件在舊社會的胎胞里成熟之前，是絕不會出現的?！币簿褪钦f，只有當社會再也無力承擔低效率制度的高成本時，該制度本身已經沒有改進的余地時，并且作為主導的統治階級或者利益集團認同時，制度變遷才會發生。然而，在我國的政治體制改革中，作為主導的利益集團與其它利益集團存在著復雜的利益關系，加大了改革中協調利益關系的難度，加強了制度惰性，這主要體現為:第一，利益既得者通過約束自己與他人的制度安排為制度變革設定許多障礙，導致制度惰性，從而阻礙政治體制改革的進程。既然制度變遷是利益關系的重新調整，這就意味著從變遷中有人得益，有人的利益受損。其中，舊體制中的利益既得者的利益很大可能因為政治體制改革受損，因此他們也將會是政治體制改革的阻力，是政治體制改革中產生制度惰性的重要原因。利益既得者之所以是政治體制改革中的阻力，是造成制度惰性的重要原因，從皮爾遜的觀點看來，主要有兩個原因:“第一是設計制度和政策的人可能希望它們能約束其繼任者……為了保護自己，他們可能創建規則來使早先的政治安排難以改變。第二，在大多數情況下，政治行動者也被迫約束自己……為了約束他們自己及其他人，設計者為制度變革設定了許多障礙。”鄧小平在《關于政治體制改革問題》一文中明確:“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放問題。第三個內容是精簡機構，這和權力下放有關?！彪m然學者們也總結到這三十年的政治體制改革取得一定的成就，如從九個標志性就總結出當代中國政治體制改革30年所取得的成就，這九個標志性成就是:對政治共同性做出新的解說;代表大會制度化水平提升;從“黨治國家”向“法治國家”的轉型;政治繼承和有限任期制度初步確立;從一元化領導體制向政治功能分化轉變;黨際民主參政有質的提高;排斥性的制度架構轉變成包容性的制度架構;農村和城市單位制解體;公民獲得自由權利。但是，他們也認為我國傳統的政治體制沒有根本改革，例如學者高放認為:“傳統的權利過分集中于中共領導人和以黨代政、黨政不分的傳統體制并未得到根本性的改革?！庇纱丝梢?，我國在政治制度領域，黨和政府壟斷著社會政治制度的創設與變更權，社會成員自發性的制度創新幾乎無法實現。而政治體制改革的方式、路徑、形式等均需要經過最高權力當局嚴格的審查通過，然后再依靠權力中心的政治權威，通過層級的黨政系統加以推行，而以黨和政府主導的權力中心作為制度設計者又是利益既得集團，是很難為政治體制改革提供足夠充分的制度供給的，而這也就加強了政治體制改革中的制度惰性。第二，制度實施參與者對政治體制改革收益的不確定性以及“搭便車”心理加強制度惰性。一方面，上文也說過，由于我國社會主義改革能借鑒的經驗不多，也不能通過“試錯”的方式來獲取改革途徑和方案的信息，因此在我國的政治體制改革中存在著信息不對稱的問題，這就使得我國的改革有“向前的不確定性”。這種不確定性不但很難調動改革者的積極性，而且也使得制度實施參與者對變革的收益預見不確定，因此也很難調動他們的積極性。變革利益的低刺激性導致基本上沒人愿意做“第一個吃螃蟹的人”。另一方面，由于制度具有公共性，而制度實施參與者又是眾多的情況下，在新制度的創新過程中就避免不了存在“搭便車”的問題。中國的政治體制改革不僅需要改革者去努力，而且需要制度實施參與者的推動，然而由于制度實施參與者相比改革者而言是眾多的，參與制度變遷個人預期收益可能不能超越個人成本和風險，作為經濟人的眾多的制度實施參與者總是喜歡“搭便車”，只想享受制度變革所帶來的好處，等著他人去改革制度現狀而不為改革做出自己的一份貢獻。而眾多的制度實施參與者的這種“搭便車”的心理使得民眾對于制度創新幾乎是不可能的，這使我國的政治體制改革缺乏其中一種推動力量，換而言之，制度惰性的產生在所難免。
文化阻礙、思想習慣等非正式規則約束加強制度惰性
上層建筑的變革可以先于經濟基礎的變化，也可以落后于經濟基礎的變化。而“上層建筑”，則包括建立在一定的經濟基礎之上的法律的和政治的制度、設施以及與之相適應的社會意識形式。其中，社會意識形式在變遷中并不一定與制度的變遷是同步的，而且很多時候是落后于制度變遷的。因此，馬克思也說過:“人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創造。一切已死的先輩們的傳統，像惡魔一樣糾纏著活人的頭腦。”這些“先輩們的傳統”，用諾斯的概念來概括就是:非正式約束(或“非正式規則”)，就是指來自于社會傳遞的信息，并且是我們所謂的文化傳承的一部分(我們常用常規、習俗、傳統或慣例等詞匯來提到這些非正式約束的存在)。諾斯認為:“由于非正式約束已經成為人們習慣行為的一個組成部分，因為它們具有頑強的生存能力”。我國的政治體制改革需要有與之相適應的政治文化，然而文化傳統、思想習慣這些非正式約束的影響使得制度惰性在所難免，主要體現在:第一，由我國歷史上封建專制傳統影響積淀的政治文化增強了我國政治體制改革中的制度惰性。我國從秦始王統一中國時起，一直實行高度中央集權，除了有過短時期的分裂和分權外，長時期都是嚴厲的集權統治，以此強化君主專制。另外，長期分散的小農生產與高度集權的統治形成了中國的“強國家，弱社會”的傳統。這種封建主義傳統一方面滋長了官僚主義和家長作風，強化了集權的政治傳統，與政治體制改革的核心———放權、分權是相悖的。另一方面，在這種政治傳統中，中國社會素無西方市民會議或者城市自治組織，中國黎民百姓習慣于并且相信中央高度集權能保障國家安全、防范外敵入侵，由此形成了一種習慣于相信、服從并且依賴權威的政治文化:“臣民文化”。這種政治文化使社會成員對政治、公共生活產生冷漠與畏避。而我國的政治體制改革需要有獨立自主的公民意識相適應，很明顯這種政治文化則造成了我國政治體制改革中的制度惰性。第二，“左”傾思想加強了制度惰性。鄧小平在1987年發表的《吸取歷史經驗，防止錯誤傾向》中也曾經說過:“這八年多的經歷證明，我們所做的事情是成功的，總的情況是好的，但不是說沒有干擾。幾十年的“左”的思想糾正過來不容易，我們主要是反“左”，“左”已經形成一種習慣勢力?！蹦敲?，為什么“左”的思想而不是右的思想形成一種習慣勢力呢?學者高放專門對“左”的思想根源做過專門的探討，他認為“左”的思想之所以根深蒂固，是因為“左”的思想有其社會階級根源、政治根源、認識論根源、思想方法根源、國際影響根源等。筆者認為，高放教授的這些觀點都很有道理，從他的觀點同時也可以總結出:“左”的思想之所以會根深蒂固并影響我國政治體制改革，與我國長期處于革命戰爭環境有關。一方面，從20年代國際共運中出現“左派”幼稚病以來，人們總認為犯“左”的錯誤只是革命者思想幼稚，方法不對頭，革命立場還是堅定的，犯右是大方向都錯了，喪失了階級立場的，同時會把這種思想分歧擴大化為保衛馬克思主義的純潔性與保衛無產階級的根本利益。另一方面，在革命戰爭中，無產階級領導人希望早日完成革命事業，取得勝利，這就容易犯“左”的急于求成的錯誤，好像越“左”越革命。于是，在革命中，形成一種思維慣勢:“左”比右好，寧“左”勿右。然而，“左”的思想曾經也成為過某些為了積賺政治資本，拉幫結派，博取群眾的野心家的旗子，他們未必深信“左”的一套，只不過是以“左”的革命詞語來掩飾自己的私欲，以達成自己的目的。、“”之流就是例子。十年的動亂，使權力更加集中，而“左”的思想的泛濫也使得過分集中的政治體制到達極端的狀態。雖然自1978年以來鄧小平提出“解放思想”，然而，上文也提及過，“左”的思想有其深刻的根源，這種非正式約束并不能立即轉變或者根除，因此，“左”的思想和觀念在一定程度上阻礙了我國的政治體制改革，加強了制度惰性。
