環境稅收制度改革

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建立和完善環境稅收制度，運用市場手段及經濟激勵措施控制污染、合理配置資源，是眾多發達國家環境資源保護的成功經驗之一。單純的環境行政管制手段已經愈來愈不能適應當前環境現狀日益惡化的發展趨勢。以黨的十七大精神為指導，建立和完善我國的環境枕收制度，以市場為手段調控資源配置、治理環境污染已經成為當前我國應對經濟發展、建立和諧社會、發展生態文明的必由之路。

正文：

當前，我國進人了經濟社會高速發展時期。經濟發展對環境資源需求的急劇增長與環境資源有限承載能力之間的矛盾越發激烈。經濟發展的速度超過了環境資源自我恢復和自我更新的速度，給環境資源造成了不可逆轉的破壞，有的地方甚至釀成嚴重的生態災難，直接威脅到當地人民群眾的基本生活和社會的和諧穩定，也嚴重制約了當地經濟的發展。傳統計劃經濟體制下形成的以政府為主導的防控污染、調節資源配置的社會控制機制已經難以適應環境保護新形勢發展的需要，覓需打破過去“政府包辦環保”的傳統思維，需要以市場機制為導向，通過利益機制的導人，加強法律機制的引導性作用，實現政府與市場功能的整合與互補。

近年來，在環保領域引人市場機制，通過建立環境稅收制度，以稅收等經濟杠桿調節環境及資源配置的呼聲愈來愈高。黨的十七大報告提出:“要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制。實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。”十七大報告的重要論述為環境稅收制度在我國的發展指明了方向。

一、建立環境稅收制度的必要性分析

在我國的傳統環境政府管制手段中，行政手段是最基本、最常用的方法。如政府通過行政手段制定統一的環境管制標準;如政府的環境禁令，即通過法律法規明令禁止某種利用資源或者污染環境的行為，對一些污染嚴重的企業予以關停;又比如行政許可制度，通過頒發生產經營許可證、污染物排放許可證的方式規制企業的生產行為。行政手段的實施是以政府的行政強制力為后盾的，一旦不遵守，就會帶來嚴重的經濟和法律后果，行政命令一旦作出，就能產生令行禁止的效果，因此在環境問題產生的初期政府管制機制發揮了比較好的作用，但是，政府行政權介人環境資源使用及分配，是應對日益嚴峻的環境危機不得已而為之的被動行為，是一種事后性質的補救措施，因此在實施過程更多的表現為政府對市場主體行為的約束和制裁。在規范和制約市場主體行為的同時，也刺激了市場主體的投機心理，促使了市場主體想方設法的鉆法律和執法的漏洞，規避法律的制裁。環境行政管制往往只注重對生產環節末端的結果控制，通過一系列的排污指標來限制污染物的排放，卻忽視了對生產、消費各個環節和要素的全過程控制，政府對企業的經濟行為制定了相應嚴格的管制標準，企業基于白身利益的考慮，一般只會被動地去迎合政府管制的需要，只要達到了政府的規定，很少會有企業再努力去治理污染，行政手段缺乏對生產主體行為的有效激勵機制。加之行政權的行使存在很大的隨意性，權力“尋租”的現象在我國還大量存在，也嚴重地制約了我國通過行政手段管制環境污染的實效。隨著環境問題的日益復雜化，政府管制機制所存在的弊端也日益凸現。

黨的十七大報告提出，完善社會主義市場經濟體制、促進經濟又好又快發展的重要內容就是要“加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，發展各類生產要素市場，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制”。市場經濟被認為是迄今為止最能有效實現資源配置的經濟制度，通過市場制度下平等競爭所形成的價格機制，調節整個經濟運行中各個經濟主體的決策和市場行為，從而引導資源的最佳配置。在市場經濟條件下，伴隨著資源要素市場的建立以及圍繞環境資源的多元利益格局的逐步形成，我國環境資源保護領域所長期沿用的以“命令+控制”為基本特征的單一行政介入模式已經表現出諸多的不適應性，兼容行政手段與多種經濟手段并用的“混合調整機制”已經成為當今環境資源法主要的法律運行和實現手段。

混合調整機制的建立，就是要綜合運用各種不同的法律手段對環境資源社會關系進行系統性調整，改變過去以救濟和修復為主的消極被動的調整方式.強化調整機制對市場主體和環境參與者的引導和激勵，通過綜合運用強制、指導、經濟刺激等多種價值判斷與取向各不相同的法律手段，充分發揮多種法律手段的協調與配合，實現在政府參與下建立市場化、社會化的環境資源的供給與消費模式。環境稅收制度將政府征稅行為的公共財政職能與稅收對環境資源的市場調節配置功能有機結合起來，日益成為世界各國所倡導的“混

合調整機制”的主要方式。

二、環境稅收制度實施的意義

(一)有利于矯正“市場失靈”，促進保護生態環境目標的實現

在市場經濟條件下，市場機制依靠市場供求、市場價格、市場競爭等諸多要素之間的相互作用，對社會經濟資源的配置起基礎性作用。然而“市場失靈”使得市場機制的運行無法自覺實現對環境和資源的保護，需要政府對經濟行為的負外部性進行矯正。環境稅收制度的建立，使得能源等自然資源的價格不斷提高，并能夠以可靠的預期來干預市場價格，調節資源的供給和需求數量，從而引導資源向更有利于高效合理配置的產業轉移，實現資源的節約和利用。對污染行為征稅，增加了企業的生產成本，促使企業基于自身利益考慮，采取先進的環保技術和環保設備，加大污染治理投資，減少單位產出的能源消耗和排污量，間接地推動了社會生產效率和資源利用率的提高，從而促進了保護生態環境這一目標的實現。

(二)有利于為環保事業的發展提供穩定的資金來源

環保資金投人的不足，始終是制約我國環境質量改善的“瓶頸”問題之一。由于資金緊缺，我國環保產業始終存在發展規模小、技術含量低等問題，缺乏對環保產業應有的激勵效應。從發達國家環境保護的發展歷程來看，政府投人作為國家環保投人的重要組成部分，對環境質量的改善具有舉足輕重的作用。通過開征環境稅，可以為污染治理、環境資源的保護提供穩定的資金來源，也為環境產業、環保技術的發展提供強有力的持續激勵機制。

(三)有利于貫徹公平原則，促進企業之間的公平競爭

通過對污染和破壞環境的企業征收環境稅，用于污染治理和環境保護，能夠促使這些企業所造成的外部成本內在化，利潤合理化;同時通過對環保企業采取一系列的減免稅措施和財政補貼，減小外部不經濟性給這些產業所帶來的不利影響，進一步激勵企業投資和環保產業的發展，從而在企業之間更好的實現公平原則，體現公平競爭。

(四)有利于應對國際賈易發展中存在的“綠色賈易壁壘”和“污染轉移”問題，保證生態安全

隨著我國人世，在世貿組織規則下的貿易發展將更加趨于自由化，伴隨而來的將是環境問題更加復雜化和多樣化。如何在世貿組織框架下充分發揮國內法律政策機制的調節作用以應對日益嚴峻的環境問題，是我國在人世后覓待解決的問題。特別是我國與美國、歐盟等國家在環境質量標準上所存在的差異，一方面導致我國產品在進人國際市場時所遇到不少環境貿易壁壘，另一方面也使我國在對外貿易吸引投資的過程中面臨著發達國家嚴重的“環境尋租”問題。據資料顯示，日本污染行業在外國投資中有三分之二在東南亞和拉美，歐盟在我國的投資行業中20%屬于污染密集型。伴隨著產業結構的調整，國際貿易中出現了發達國家將污染行業和污染物向發展中國家轉移的趨勢，由于發展中國家與發達國家之間在環境質量標準和環境法律機制上的差距，使得許多已經在國外難以生存或者生存成本太高的高耗低效以及污染嚴重的產業紛紛向發展中國家轉移，造成了一系列嚴重的環境問題。環境稅收制度的建立，將會增加污染行業的投資成本，增強國民的環保意識，從而在一定程度上阻止境外污染物向我國的轉移。與此同時，建立環境稅收體系，通過征稅提高國民特別是企業的環保意識，促使企業節約資源，控制污染，同時通過減免稅等稅收優惠措施鼓勵企業開發和利用環保產品及環保技術，進行綠色生產，從而進一步提高企業的國際市場競爭力，突破綠色貿易壁壘的限制。

因此，引人市場機制，建立環境稅收制度，既是中國經濟發展的需要，也是迎接國際競爭挑戰的客觀要求，符合國際環境立法發展的趨勢。

三、我國環境稅收法律制度的改革措施

(一)對我國現行的排污收費制度進行調整，在我國推動“費改枕”的進程，針時水污染、大氣污染、固體廢棄物污染和噪音污染，建立完整獨立的環境保護稅種。

通過開征水污染稅，對水污染嚴重的區域和嚴重破壞水質、治理成本高的水污染物課以重稅，以抑制我國日益嚴峻的水污染形勢。針對當前造成大氣污染的主要空氣污染物二氧化碳和二氧化硫開征碳稅，以所消耗燃料的含碳和含硫量作為計稅標準，對含硫、碳的燃料征稅，以減少各種大氣污染物尤其是二氧化碳、二氧化硫的排放。通過開征垃圾稅，根據每個家庭人口多少以及產生垃圾的數量來征收，引導市民自覺形成節約資源減少污染的生活方式。

(二)應當根據資源的稀缺性、人類的依存度、不可再生資源替代品的開發成本、可再生資源的再生成本、生態補償的價值等因素，對我國現有的資源稅制進行調整，強化其保護自然資源，促進資源的合理開發和利用的生態功能

通過整合現有的各類資源性收費，采取循序漸進的辦法，首先將那些不可再生資源、存量有限的資源以及再生能力已經受到嚴重損害的資源，如水資源、森林資源、草原資源等，納人資源稅征稅的范圍。同時針對我國耕地資源占用嚴重、土地存量急劇下降的現狀，加強對土地資源的保護，將現有的城鎮土地使用稅、土地增值稅以及耕地占用稅并人到資源稅中，開征統一的土地資源稅。此外，對因資源開采對周邊環境所造成的影響以及資源開采區后續生態恢復的成本開征專門的資源開采稅，為資源開采枯竭后對資源開采區進行地表復墾、生態恢復“買單”。

(三)開征環境消費枕，充分發揮其在環境保護方面寓禁于征的調節功能適當提高對環境污染嚴重、資源消耗量大的消費品和消費行為征稅的稅率，如一次性產品、高檔裝飾材料、產品豪華包裝等。通過征收環境消費稅的方式，增加其產品成本，通過價格杠桿的調節作用抑制這類產品的消費水平，鼓勵和引導民眾樹立健康的消費方式，提倡綠色消費。

(四)稅收優惠

我國現階段的稅收優惠主要偏重于事后獎勵性質，優惠方式較為單一，對環保產業的發展缺乏有效的激勵，相反，由于配套措施和法律法規的欠缺，在很大程度上容易誘導市場主體的投機心理，打著“環保”的幌子，套取國家的稅收優惠政策，謀取暴利，影響公平競爭和市場秩序。環保產業發展的特點是高投人、高風險、投資周期長、收益見效慢，因此在開發環保新技術、新工藝、新產品的過程中，市場風險、開發風險和技術流失等風險則不可避免。通過完善環境稅收優惠政策，可以從一定程度上化解企業和個人的風險，激勵市場主體投資環保事業的積極性，為環保產業的發展提供原動力。因此，非常有必要對我國現行環境稅收領域中的稅收優惠政策進行調整，由過去的事后獎勵型向事前扶持型轉變，將二者有機結合起來。事前扶持型的稅收優惠，通過政府對產業政策進行調整，按照保護環境和資源的調控目標，利用稅收杠桿對國家急需發展的環保產業、環境設施以及環保實用技術、清潔能源的研發和市場應用予以支撐，而對污染嚴重、高耗低效的行業、產業或產品實施高稅賦，從而激勵企業技術創新和環保投人，促進市場產業結構的調整和升級，從而為環保產業的發展以及環境改善提供強有力的技水和資金支持。