個人所得稅成為未來主體稅種

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關鍵詞]個人所得稅主體稅種

個人所得稅成為主體稅種是中國建立市場經濟體制的必然的選擇。同時遵循稅制演化發展的一般規律，推動個人所得稅種向主體稅種邁進是可能的。

一、按主體稅種的地位與方向推動個人所得稅成長是經濟、社會發展的需要

1.重塑政府與公民個人關系的需要

市場經濟體制中，政府與個人是兩個獨立的經濟主體，兩者的關系是公共管理者與納稅人的關系。政府通過征稅獲得其行政的財力，提供公共產品，個人通過納稅享受政府提供的公共服務。每個享受公共產品的人都應向政府納稅，這是公民的義務，也是稅負公平的基本原則：政府行政建立在公民個人納稅的基礎之上，政府的錢是納稅人的錢。不存在脫離納稅人的政府，也不存在游離于政府之外的個人。每個有納稅能力的人都納稅，既是喚起公民監督政府的動力，也是施加給政府廉潔行政的壓力，是民主行政的基礎，是塑造市場經濟體制下政府與個人新型關系的途徑。

2.建立公共財政管理體制的需要

公共財政一方面包括為了公共目的，提供公共服務，滿足公共需要，另一方面是從公眾手中取得資金：從運行的角度看，這一過程必須公開透明，政府財政行為要接受公眾監督。個人所得稅最能滿足這一要求，對于我國從“計劃稅”向“顯性稅”轉軌的財政體制來說尤其重要。這能夠喚起并確立政府和公眾雙方，也就是“納稅人意識”，一方面政府花錢要接。受監督，另一方面公眾也會產生積極主動參與財政管理和監督的“沖動”。這是公共財政管理體制的最基本要求。

3.組織財政收人的需要

轉軌以來財政入不敷出，債務日益沉重，當下之計是盡快提高財政收入能力。在稅收構成中，關稅的增長潛力在加入WTO以后會越來越小，農業稅受農業勞動生產率的限制在相當長時間內不會有大的增加，國有企業所得稅在國有企業走出困境之前難見起色，集體企業受到市場競爭及自身的局限發展也受到重重阻力，企業所得稅增長幅度也不可能太大。現在課征不足的稅種只有個人所得稅。在國民收入分配主體分配格局中，個人收入占比重過高。根據1992-1996年的數據，居民、企業和政府三者在GNP初次分配格局中的所占比重平均為64.80：19.34：15.86，在最終分配格局中的所占比重平均為64.20：12.45：18.35，這表明征收個人所得稅具有足夠的潛力。目前，應該轉換籌資機制，把它看作是個人所得稅的應稅稅基，變向社會發債為向個人征稅。這是解決財政困境的治本之計。因此，從增加財政收入能力的角度看，個人所得稅應承擔起組織財政收入的重任。

4.發揮稅制調節功能的需要

目前我國的居民收入差距越來越大。它可能引起社會不穩定。事實上，收入的集中化與不平等正開始妨礙中國的社會和經濟發展。在這個意義上，壯大個人所得稅就不僅是長遠需要，而且是一種迫切需要。我國以間接稅為主體的稅制本身不具備調節經濟的功能，這與我國特有的經濟結構有關。私人經濟規模盡管已經不小，但質量不高；國有經濟因產權原因，并非完全市場微觀主體，它們都沒有對調控政策作出迅速靈敏反應的能力。稅制應及時作出制度安排發揮個人所得稅調節功能。

5.適應收入形式多元化的需要

未來經濟社會正在走向多元化、復雜化、模糊化，將導致收入分配形式的多元化、復雜化、模糊化，這對稅制結構會產生重大影響。間接稅的課征環節已經“無從下手”，也難以體現納稅能力；對納稅人及納稅所得的認定只有落實到自然人，只有個人所得稅才能真正體現納稅能力，最終把握賦稅公平。間接稅結構將受到沖擊，主體稅種地位不可避免地受到動搖；直接稅主體作用應得到強化。

6.參與全球化經濟的需要

經濟全球化使經濟活動的國際化傳遞加快，一國的利率、匯率、稅率等的變化很快影響其它國家經濟運行。20世紀80年代以來的稅制改革浪潮已表現得十分明顯。各國稅收制度、征管方法等在趨同，這對中國提高個人所得稅地位應該是一個推動。

二、按主體稅種的地位與方向推動個人所得稅發展是可能的

1.經濟持續發展

中國經濟增長潛力很大，從現在開始應該有能力再維持20-30年的快速增長。到2020年之前這一段時期，GDP保持7.5％左右的增長速度是可能的，那么，2020年中國GDP總量將超過日本，居世界第2位，按購買力平價（PPP）計算，將接近于當時美國的水平。人均GDP可能達到按當時價格計算的5000美元，這一水平是1997年的世界平均水平，超過上中等收入國家人民生活質量2000年已在整體上達到小康水平，以后將進一步明顯改善。

2.市場經濟體制基本成熟

按照政府的戰略規劃，到2010年國民經濟整體市場化程度將有顯著提高，基本建立起比較完善的社會主義市場經濟體制。再過20年，到2030年國民經濟市場化程度達到比較發達市場經濟國家的程度，經濟社會全面轉型，個人所得稅的發展將獲得良好的經濟體制基礎。

3.居民納稅意識普通提高

全民族教育水平、文化水平的提高為個人所得稅的征收提供了良好的納稅人條件。信息經濟日益發達，整個社會都包圍在信息之中，納稅人接受信息變得十分方便，處在現代文明的熏陶之中，逐漸地培育現代稅收意識。

4.稅政能力增強

征管水平是一個逐步提高的過程。經過實踐的積累，以及法制的完善，技術手段現代化，信息傳遞快捷準確，居民納稅意識提高等條件逐漸具備，政府征管的難度就日益減低，征管能力很快就不再成為個人所得稅的制約條件，相反，會成為促進力量。

另外，個人所得稅成為主體稅種是一個動態演進過程。在這個過程中，稅制必然要經歷一段“雙主體”結構，間接稅逐漸下降，直接稅主要是個人所得稅逐步上升，最后后者超過前者。因此，靜態地、抽象地討論是不是建立“雙主體稅制結構”并無太大意義，應從動態的觀點看，這是稅制演化的一般規律。

三、走向目標：政府如何推動個人所得稅向主體稅種邁進

1.完善與硬化法律制度

個人所得稅是在激烈的利益博弈中依賴法律的保障誕生、成長起來的，高層立法是最基礎的工作。個人所得稅的稅收立法權不僅應堅持由全國人民代表大會擁有，而且其立法、修改要經過廣泛的調查、聽證，必須提供代表各方面利益的廣大公民（納稅人）了解甚至參與論證的途徑，增加立法的公開性、公正性、公平性，以在立法程序上保證稅法能為大多數人接受，這是保證法律效力剛性的前提。個人所得稅征管的核心就是嚴格執法，國際上普遍采取重法治稅的措施是值得借鑒的。

嚴格執法的一個基本要求是在法律面前人人平等，“王子犯法，與民同罪。”這是婦孺皆知的道理，但真正實行之卻難之又難。中國的個人所得稅制度如果在執法上不能切實做到公正、公平，無論如何是發展不起來的。這是必須努力解決的問題，應該建立公正執法的機制，它與整個政治體制改革密不可分。

2.探索高效率的稅制

理論和實踐證明，個人所得稅在其起初的不成熟階段，是很難發揮調節功能的。個人所得稅功能在實踐中的演繹邏輯是：財政收人功能（稅制的初始階段）→調節收入分配差距功能（稅制開始進入成熟階段）→調控經濟穩定（稅制已經成熟）→各種功能相機協調。（1）近期應將組織財政收入作為首要目標，實行“寬稅基、低扣除、低稅率、少優惠”，擴大征稅能力，加快由分類課征向綜合分類課征的過渡。這首先是解決目前財政困境需要，二是培養居民納稅意識的需要，三是適應國際稅制改革趨勢，四是支持全球化進程中的進一步對外開放。（2）經過一段時間的“鍛煉”，居民納稅意識、稅政能力都將有顯著提高；另一方面，經濟快速增長，收入差距將會進一步擴大到必須加大力度控制的階段，到那個時候應抓準契機調高稅率級次邊際效率，把調節收入不平等的目標提到首位。（3）到市場經濟體制運行基本進人正軌，不同所有制經濟形式格局調整到較穩定的程度，微觀主體對宏觀調控信號反映靈敏，公共財政管理體制基本建成時，相機調整稅率，稅收功能重點放在調節經濟穩定方面，個人所得稅成為調控經濟的一個主要工具。

3.建立以個人所得稅為主體的個人收入分配調節體系

在收入的實現環節征收個人所得稅，它是調節收入分配的最重要的形式，還發揮著穩定經濟的作用：另一種形式是社會保險稅，它是政府實施轉移支付的主要資金來源，與轉移支付聯系起來發揮再分配作用。在個人收入的使用環節主要是設置特別消費稅，它雖然是間接稅，但以征稅范圍的選擇性、稅率稅額的差異性及調控靈活性對調節個人收入分配進行一定的調節。比較起來，在收入形成環節對收入分配進行調節是首要的，個人所得稅是市場經濟發達國家普遍倚重的稅種；社會保險稅也十分重要，其收入數額占收入總額的比重在發達國家都是相當高的。其他環節開征的稅收，則是對其個人所得稅調節功能的一個補充，并與之構成一個分層設置、相輔相承的較為完善的調節體系。

4.努力培養全社會的納稅意識與自覺行為

公民納稅意識與自覺行為的培養是當務之急。我國目前個人所得稅納稅人不能自覺納稅，除了利益原因外，與領導、“名人”的納稅行為是有直接關系的，因此，必須盡快建立起在納稅面前人人平等的社會環境，增加其透明度，消除人們在納稅上的心理誤區，從而較快提高國民納稅意識與培養自覺行為。

5.重構適應市場經濟體制的稅務行政

重新確立稅務行政新觀念，稅務行政是稅務機關依法履行治稅職責，即按法律依據組織稅收收人，而不是按照計劃任務組織收入。相應地，要把提高稅收隊伍的素質擺在十分重要的地位，要用制度選人、用制度管理人、用制度激勵人。其次是稅政措施。在儲蓄實名制的基礎上，應盡快建立起收入公開制度、財產登記制度、納稅身份證制度、雙向申報納稅制度、金融稅收司法協調護稅制度等制度體系。最后，在技術手段上，稅務部門應建立起網絡化的電子計算機系統，主要是征管信息處理系統、交叉稽核系統，也包括嚴格控制現金流通，實現個人收入的銀行結算。對稅政實行計算機管理實現稅收征管現代化。

參考文獻：

1.林毅夫：《展望新千年的中國經濟》，張卓元《21世紀中國經濟問題專家談》，河南人民出版社2000年。

2.國務院發展研究中心發展戰略課題組：《中國改革開放發展的回顧與展望》，《經濟研究參考》1999年第19期。