公共財(cái)政投入農(nóng)村的缺陷和政策意見

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在我國(guó)，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致工業(yè)化和城市化以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價(jià)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源向城市集中，造成城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡．公共財(cái)政投入未能覆蓋農(nóng)村，農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)，重視農(nóng)村公共物品供給，需要從公共財(cái)政方面加強(qiáng)投入．公共財(cái)政政策取向決定著農(nóng)村公共物品的供給，影響著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程．目前，理論界討論公共財(cái)政和農(nóng)村公共物品供給問題，較少從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的角度進(jìn)行分析，只是從一般的公共財(cái)政政策和公共物品來闡述．作者從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，闡述我國(guó)農(nóng)村公共物品供給和公共財(cái)政投入的現(xiàn)狀及存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為有關(guān)部門制訂政策和相關(guān)研究提供參考．

1農(nóng)村公共物品的界定及特征公共物品是指既不具有排他性也不具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品．中國(guó)農(nóng)村公共物品的范圍界定相對(duì)較寬，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來，我國(guó)工業(yè)化是以剝奪農(nóng)業(yè)剩余而獲得資本形成，工業(yè)化和城市化是以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價(jià)，也是不惜剝奪農(nóng)民土地等生產(chǎn)資料、農(nóng)民自由遷徙權(quán)等而換來的．造成工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展差距拉大．農(nóng)村公共物品范圍的擴(kuò)大，帶有對(duì)“三農(nóng)”的補(bǔ)償意義．依據(jù)公共物品的性質(zhì)，結(jié)合我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村公共物品供給狀況，可將我國(guó)農(nóng)村公共物品界定為純公共物品和準(zhǔn)公共物品兩類．純公共物品具有完全的公共物品的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義，主要包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)、大中型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、糧食安全保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、清潔飲用水供應(yīng)、扶貧開發(fā)等;準(zhǔn)公共物品是指不具有完整的公共物品的經(jīng)濟(jì)學(xué)定義的性質(zhì)，即具有一定范圍的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性．主要包括農(nóng)村非義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村公共環(huán)境整治等．

2我國(guó)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策現(xiàn)狀

2.1公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)“二元”分割格局，以至于理論界和實(shí)際工作部門一直使用農(nóng)村財(cái)政這一概念．1998年提出建立公共財(cái)政制度時(shí)，尚未涉及公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的問題．直到黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)該納入公共財(cái)政范圍時(shí)才達(dá)成共識(shí)，并為社會(huì)廣泛接受［1－2］．2004年國(guó)家開始制定公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的相關(guān)政策，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加大投入農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)．如對(duì)種糧戶實(shí)行的良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，對(duì)養(yǎng)殖戶實(shí)行的母豬補(bǔ)貼等，體現(xiàn)了公共財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)這個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)實(shí)施扶持的理念．自此，公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策開始逐步展開，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的支持由原來較單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向農(nóng)村公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)延伸，將農(nóng)村文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、飲水工程、能源及生態(tài)環(huán)境等逐步納入公共財(cái)政投入范圍．經(jīng)過近幾年的制度建設(shè)，公共財(cái)政政策逐步形成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相適應(yīng)的、符合工業(yè)化發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化格局的體系，完善了公共財(cái)政統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的資源配置職能．形成了從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、環(huán)境生態(tài)、文教衛(wèi)生等較為完整的政策框架．

2.2我國(guó)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的現(xiàn)狀目前，我國(guó)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

2.2.1全面取消了農(nóng)業(yè)稅2006年起，國(guó)家廢除了農(nóng)業(yè)稅，在中國(guó)實(shí)行了2600多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺(tái)．與1999年相比，農(nóng)民每年為此減輕負(fù)擔(dān)1000億元以上，人均減負(fù)120元左右［3］．取消農(nóng)業(yè)稅后，大大降低了農(nóng)民稅負(fù)水平，增加了農(nóng)民福利，使農(nóng)民得以休養(yǎng)生息，同時(shí)增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的投入能力，也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展提供了動(dòng)力．

2.2.2實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度1994年，國(guó)家建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，用于支持糧食儲(chǔ)備、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)和保護(hù)農(nóng)民利益．國(guó)家對(duì)部分糧食品種實(shí)行保護(hù)價(jià)制度，支持糧食生產(chǎn)和保障糧食安全，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，并采取相關(guān)措施保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力．到2012年中央補(bǔ)助該項(xiàng)基金達(dá)到315億元［4］．

2.2.3加大農(nóng)村教育投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展目前，農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入公共財(cái)政保障范圍，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，規(guī)定國(guó)家用于義務(wù)教育的財(cái)政投入的增長(zhǎng)應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)．同時(shí)，公共財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)民培訓(xùn)工作的支持力度，保障農(nóng)民培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)投入．但迄今為止，農(nóng)村教育投入仍顯不足，投入的資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村教育發(fā)展的正常需要．

2.2.4加強(qiáng)農(nóng)村基本醫(yī)療體系建設(shè)2002年國(guó)家開始著手建設(shè)農(nóng)村基本醫(yī)療體系，完善農(nóng)村公共衛(wèi)生制度，以修復(fù)因消失的“赤腳醫(yī)生”所致的癱瘓的農(nóng)村醫(yī)療體系．中央財(cái)政給予中西部地區(qū)農(nóng)民醫(yī)療補(bǔ)貼，但是不多，農(nóng)民在遭遇重大疾病時(shí)，仍然逃脫不了因病致貧或因病返貧的命運(yùn)．

2.2.5加強(qiáng)農(nóng)村反貧困事業(yè)投入2011年國(guó)家重新頒布了農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，按照新標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)貧困人口大幅增加［5］．中央財(cái)政近兩三年來，不斷加大扶貧力度，安排專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)．

3公共財(cái)政投入農(nóng)村存在的主要問題

3.1關(guān)于財(cái)政支持農(nóng)村還存在認(rèn)識(shí)不足的問題

3.1.1對(duì)農(nóng)村集體性公共設(shè)施的責(zé)任分擔(dān)不明確對(duì)于農(nóng)村公共物品應(yīng)該覆蓋的范圍，在認(rèn)識(shí)上還存在著不一致的問題，公共基礎(chǔ)設(shè)施是否延伸到非中心村，村莊的集體性公共基礎(chǔ)設(shè)施，財(cái)政要不要投入，未能形成政策性規(guī)定．由于此類公共物品規(guī)模小、分散，目前在宏觀政策上思路不明朗．而基層政府推卸責(zé)任，認(rèn)為村級(jí)范圍的公共基礎(chǔ)設(shè)施理應(yīng)由所在村民自己籌資建設(shè)．

3.1.2農(nóng)村純公共物品與準(zhǔn)公共物品區(qū)分不明確一般認(rèn)為，純公共物品應(yīng)該由公共財(cái)政供給，準(zhǔn)公共物品由公共財(cái)政與基層政府共同承擔(dān)．但目前一些屬于農(nóng)村準(zhǔn)公共物品的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，如鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村小水利、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等，未能列入公共物品范疇，其供應(yīng)責(zé)任完全推給基層政府和村集體，公共財(cái)政支持不力，導(dǎo)致一些問題久而未決．

3.1.3基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)不均等為包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體國(guó)民提供均等的基本公共服務(wù)是我黨新的執(zhí)政理念，也是公共財(cái)政的基本職責(zé)．但目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)差距巨大，如農(nóng)村教育資源短缺，醫(yī)療設(shè)施嚴(yán)重不足，社會(huì)保障體系不健全，文化設(shè)施落后，村民出行和飲水條件差，環(huán)境污染治理形勢(shì)嚴(yán)峻等．要縮小這一差距需要巨大的財(cái)政投入，而現(xiàn)有的國(guó)家財(cái)力根本無法在短時(shí)間內(nèi)縮小這個(gè)差距．

3.1.4財(cái)政供給農(nóng)村公共物品制度不完善由于我國(guó)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策提出時(shí)間不長(zhǎng)，以戶籍制度為核心的“二元”經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局尚未打破，城鄉(xiāng)一體化格局尚未形成，原有“二元”性質(zhì)的制度依然存在，財(cái)政供給農(nóng)村公共物品的制度仍不完善，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給主體缺位，而且由于政府間的責(zé)任及利益博弈，使得一些農(nóng)村公共物品的供給出現(xiàn)空缺，責(zé)任缺失．例如一些地區(qū)的農(nóng)村公共環(huán)境整治仍處于無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管不力及效率不高等．

3.1.5財(cái)政供給農(nóng)村公共物品力量有限由于長(zhǎng)期以來農(nóng)村公共物品供給基本上處于空白狀態(tài)，歷史欠賬太多，需求又極大，因此公共財(cái)政難以在短期內(nèi)滿足城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的需要，而要靠長(zhǎng)期的努力才能解決此問題，目前，期望在短期內(nèi)縮小城鄉(xiāng)差距是不現(xiàn)實(shí)的．

4公共財(cái)政投入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策建議

4.1樹立正確的指導(dǎo)思想正確的政策及制度安排，要有正確的理念支持，合理的財(cái)政投入農(nóng)村政策，必須符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理念，符合“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，城鄉(xiāng)一體化新格局的偉大戰(zhàn)略．因此公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的政策既要體現(xiàn)公共財(cái)政的公共性、公平性和公益性，又要符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的趨勢(shì)．總的指導(dǎo)思想應(yīng)該體現(xiàn)在3個(gè)方面:一是加大投入力度，切實(shí)增加財(cái)政資金扶持力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍;二是明確各級(jí)政府的權(quán)利與職能，正確劃分中央與地方各級(jí)政府的職責(zé);三是明確輕重緩急，農(nóng)村公共物品范圍廣、投入大、各地區(qū)不平衡，因此財(cái)政支出必須有輕重緩急和先后次序之分，逐步地展開，同時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用．

4.2建立健全農(nóng)村公共物品需求的民主表達(dá)機(jī)制目前，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給主要是由上級(jí)政府決定的，缺乏民主表達(dá)機(jī)制，不能真正反映農(nóng)民的需求．因此，應(yīng)該完善村民代表大會(huì)制度，滿足村民自治要求，讓農(nóng)民充分表達(dá)公共物品需求意愿，使公共物品供給的決策公開、透明，體現(xiàn)決策的民主性和科學(xué)性．建立和完善監(jiān)督制度，充分發(fā)揮農(nóng)民的主人翁作用，提高公共物品供給質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用的公正性．

4.3建立多元投資機(jī)制，提高財(cái)政支持農(nóng)村發(fā)展的效率公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)農(nóng)村公共物品進(jìn)行供給，必須在明確區(qū)分純公共物品和準(zhǔn)公共物品的基礎(chǔ)上，明確政府職能和市場(chǎng)職能．該由政府承擔(dān)的由政府承擔(dān)，可由市場(chǎng)供給的應(yīng)該鼓勵(lì)私人投資，如運(yùn)用各種政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)私人資本參與農(nóng)村公共物品供給，引導(dǎo)工商資本、金融資本對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投入，充分發(fā)揮各方面的積極性，逐步建立一個(gè)多元化的資金投入機(jī)制．調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政投入增量部分向農(nóng)村傾斜，加大預(yù)算資金對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入．考慮到基層財(cái)力有限，農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀，各級(jí)政府應(yīng)該加大財(cái)政政策對(duì)農(nóng)村公共物品的供給，特別是加大對(duì)農(nóng)村集體性公共物品的供給力度．

4.4明確財(cái)政支持農(nóng)村的方向和重點(diǎn)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和公共財(cái)政職能，財(cái)政支持方向和重點(diǎn)除了支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外，還應(yīng)重點(diǎn)支持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)和農(nóng)村改革等．

4.4.1公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面交通設(shè)施是制約農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，改善交通條件應(yīng)該作為目前農(nóng)村公共物品供給的重點(diǎn)，其次是大中型水利灌溉設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)．在農(nóng)村電力、能源、小型農(nóng)田水利以及公共環(huán)境整治等方面，注意農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村環(huán)境等各方面公共物品的配套供給．

4.4.2公共社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面在教育方面，本著教育資源公平分配原則，逐步縮小城鄉(xiāng)教育差距，進(jìn)一步加大中央和省級(jí)整體基礎(chǔ)教育投入比重，同時(shí)要調(diào)整中央和地方教育投入結(jié)構(gòu)．加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入，促進(jìn)教育公平，公共財(cái)政要全部承擔(dān)義務(wù)教育支出．農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)要發(fā)揮市場(chǎng)和農(nóng)民的積極性，財(cái)政給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助．在醫(yī)療衛(wèi)生方面，重點(diǎn)支持農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫體系建設(shè)、重大傳染病的防治、農(nóng)村醫(yī)療救助體系建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療體系建設(shè)，完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系建設(shè)．在農(nóng)村文化建設(shè)方面，重點(diǎn)支持文化傳播渠道進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)．

4.4.3社會(huì)保障方面在社會(huì)保障方面，建立逐步覆蓋全體農(nóng)民的社會(huì)保障體系，目前重點(diǎn)扶持農(nóng)村五保供養(yǎng)、最低生活保障制度建設(shè)、農(nóng)村特困救助和失地農(nóng)民的社會(huì)保障．推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)建設(shè)，推廣計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策．城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化是社會(huì)發(fā)展的要求，也是文明社會(huì)的重要標(biāo)志，是農(nóng)民能否獲得真正的國(guó)民待遇的重要表現(xiàn)，因此公共財(cái)政應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上向廣大農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)力度．

4.4.4農(nóng)村制度改革方面制度創(chuàng)新需要政府承擔(dān)相應(yīng)的成本，支持改革是公共財(cái)政的職能．從目前看，公共財(cái)政支持農(nóng)村改革主要應(yīng)從4方面加強(qiáng):一是支持農(nóng)村綜合改革，重點(diǎn)是農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革．這一改革成本要由公共財(cái)政全部承擔(dān);二是農(nóng)村要素市場(chǎng)改革，重點(diǎn)是土地制度、林權(quán)制度改革，農(nóng)村金融市場(chǎng)和農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)制度改革;三是農(nóng)業(yè)服務(wù)體系改革，重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制、獸醫(yī)管理體制改革等;四是農(nóng)村組織制度創(chuàng)新，重點(diǎn)是支持農(nóng)民專業(yè)合作組織的建立和完善等等。