鄉鎮財政建設的不足成因及改善措施

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鄉鎮作為我國國民經濟的基礎環節，在我國經濟發展中占據重要地位，是統籌城鄉經濟社會、促進區域經濟協調發展、全面建設小康社會的結合部，是社會主義新農村建設的主陣地。鄉鎮財政是我國整個財政體系中的最基層環節，歷經二十多年的建設和發展，在鞏固農村基層建設，推進農村各項事業發展和完善財政體系建設等方面發揮了重要作用。

一、加強鄉鎮財政的必要性

（一）國家政治經濟形勢的發展，賦予鄉鎮財政新的職能。近年來，隨著國家政治經濟形勢的發展，社會主義新農村建設不斷推進，公共財政職能不斷加強，國家財政用于鄉鎮的資金大幅度增加，鄉鎮財政的地位和作用發生了很大的變化。一方面，隨著農村稅費改革農業稅、農業特產稅和面向農民收取的各項稅費的取消，鄉鎮財政直接組織財政收入的職能逐步弱化。另一方面，隨著國家強農惠農政策不斷出臺，對“三農”投入力度逐漸加大，新農村建設全面展開，農村社會事業發展步伐不斷加快，國家對農村公共服務的內容越來越多，通過鄉鎮財政發放的新農村建設資金、各項直接針對農民的補貼逐年增多，鄉鎮財政不可替代的承擔了這些資金的兌付落實工作。鄉鎮財政由以組織收入為主的“收入型”轉向管理財政收支的“收支并重型”，由注重抓收入的“征管型”轉向實施公共財政政策的“服務型”，鄉鎮財政面臨著新的形勢與任務。

（二）公共財政體系的建立，彰顯鄉鎮財政的重要性。為深入貫徹落實科學發展觀、統籌城鄉發展的要求，逐步構建覆蓋城鄉的公共財政體系，不斷提升財政保障和為民服務的能力，切實發揮鄉鎮財政的作用，2008年財政部下發了《關于發揮鄉鎮財政職能作用加強財政預算管理的意見》（財預[2008]406號），對加強鄉鎮財政管理等相關工作提出了要求。2010年4月，財政部下發了《關于匯編2009年度鄉鎮財政決算的通知》，決定從2009年起恢復上報鄉鎮財政決算，為財政分配和管理提供必要的參考信息，指導和服務于鄉鎮財政資金監管。2010年7月，謝旭人部長在全國財政廳（局）長座談會上強調推進財政科學化精細化管理，重點在基礎，關鍵在基層，提出要充分發揮鄉鎮財政的監管作用，合理界定和充實鄉鎮財政職能，建立完善鄉鎮財政管理指導機制，加強對鄉鎮財政干部財政政策培訓，逐步改善鄉鎮財政基本辦公條件，進一步提高鄉鎮財政管理水平。因此，加強鄉鎮財政管理關系到黨和政府的惠農政策能否堅定不移的貫徹落實到農村千家萬戶，是貫徹惠農資金的進出口。新形勢下，加強鄉鎮財政管理基礎工作和基層建設工作，對健全財政管理體系，推進財政的科學化精細化管理，更好地發揮財政職能作用具有重大而深遠的意義。

二、鄉鎮財政建設存在的問題及成因分析

（一）財權與事權需理順。鄉鎮財政職能越位與缺位并存，財權上移、事權下移的問題較為突出，鄉鎮財政普遍支出壓力較大，縣鎮域經濟的發展水平落后，缺乏主體稅種，鄉鎮財政的收入不穩定、自給率低，對非稅收入依賴度較高。在收入增長有限的情況下，財政剛性支出卻在逐年攀升，財政支出責任呈快速擴大的趨勢，收支矛盾日漸突出。雖然上級財政進行了轉移支付，但無法彌補后來農業增收和農村經濟發展所形成的收支缺口，并且這一缺口還呈現出相對擴大的趨勢。鄉鎮財政大多屬“吃飯財政”，在財權及財力上劃的同時，鄉鎮財政依舊承擔著過多的事權，如計劃生育、社會保障、衛生防疫、社會治安等。

（二）資金監管機制亟待完善。近年來，財政資金更多投向“三農”、教育、飲水安全等民生領域。同時，監督管理也成為財政部門的重要職能之一。但由于一些體制機制障礙，以及職能轉變和思想認識不到位等因素的影響，基層財政在發揮監管職能方面仍存在一些問題：一是對涉農補貼基礎數據無法實施有效監管。按現行部門分工，涉農補貼中的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼三項補貼基礎數據由其他部門負責統計提供，財政部門只負責數據錄入、兌現補貼，基礎數據是否準確成為及時、準確兌現資金的關鍵環節。隨著補貼項目增多和時間的延續，村級組織重視程度逐漸淡化，而財政部門由于人員及部門分工限制，很難對其他部門提供的數據資料進行監督核實，因此錯、漏、冒領補貼的情況時有發生；二是涉農資金得不到有效監管。隨著黨和政府對三農工作的重視，各級財政部門對支農資金項目和數額逐年增加，但這些資金分屬財政、民政、林業、農業、教育、計生等多個部門，資金分散，多頭管理，除財政系統分配資金監管相對容易操作，其他系統資金的監管往往是“看的見的管不著，管的著的看不見”，致使很多涉農項目資金游離于財政監督之外，使用效率不高；三是各種專項資金監管不到位，農業稅、農業特產稅取消后，鄉鎮財政收入減少，收支缺口增大，容易誘發鄉鎮政府擠占、截留、挪用各種專項資金和轉移支付資金，財政資金重撥付，輕管理的現象比較普遍。即使這些資金都能如數撥付到鄉鎮，但是否專款專用，使用效果如何，往往無人問津，沒有建立起跟蹤問效的監督管理機制。

（三）公共財政體系不完善。現在的鄉鎮財政，主要是“吃飯財政”，對社會公共事業的投入不足，基本公共服務還不均等，公共服務能力還有較大的差距；公共預算體系還不規范。鄉鎮政府既要提供區域內社會保障、環境保護、行政管理等多種公共服務，又要支持地方經濟發展，支出基數大、剛性強、增長快等特點，提高公共服務能力力不從心。相關法律要求，科技、農業、計劃生育等預算支出增長幅度，不得低于財政經常性收入增幅，由于統計口徑不統一，考核機制較為硬性，難免會出現違反這一規定的行為。

（四）債務負擔沉重。近年來，在經濟發展過程中，地方政府發展經濟的壓力卻非常大，大多數鄉鎮預算內財力只能“保吃飯、保穩定”，對經濟和社會事業發展的支持力度明顯不夠，政府建設資金只能靠預算外土地儲備收入及舉債籌集，而可儲備土地呈逐年減少態勢，土地儲備收入相對有限，為解決地方經濟改革和運行中存在的公共服務、基礎設施、投資環境方面的問題，鄉鎮政府大多舉債，面臨著較為龐大的顯性債務。如果再加上一些隱性債務，數額將會更大。債務數額大、欠債時間長、成因復雜，債務由名目繁多的貸款、借款、欠款等組成，債權人也多樣化，不僅有顯性負債，還有各種隱性負債和或有負債，沉重的債務包袱嚴重影響了縣鄉財政的正常運轉。而很多鄉鎮政府對債務問題缺乏足夠的認識，沒有統一規范的債務評估機制，導致部門和鄉鎮隨意舉債的現象時有發生，鄉鎮債務負擔沉重。

（五）機構和隊伍建設需加強。鄉（鎮）財政辦公條件普遍較差，計算機和網絡技術的應用范圍有限，手工做賬、送報表、打電話、發傳真的溝通聯系方式還很普遍，電子政務推廣較慢，財政系統內部、財政與相關業務部門的網絡系統兼容、適用性不平衡，一些地方財政業務網絡終端還不能覆蓋到基層財政。財政部門掌握的數據資料偏重于財政收支方面，基礎資料不全，對行政事業單位資產管理、財政供養人員等方面的基礎底數不清，存在定員定額標準體系不完善、項目支出預算粗泛等問題，無法有效滿足資金發放、數據管理、監督管理等業務需要。而鄉鎮財政干部隊伍也普遍存在人員結構老化、知識結構單一、業務水平偏低、人員編制不足、新生力量匱乏等問題，難以適應新形勢下財政工作的需要。

三、加強縣鄉財政建設的思路與對策

（一）提高保障能力，完善財政管理體制。合理劃分稅收收入，根據稅種屬性并兼顧地方積極性，合理確定各級財力，科學劃分稅收收入，逐步確立鄉鎮主體稅種，提高共享稅中縣鄉分成比例，使鄉鎮收入保持相對穩定并逐步提高。科學界定事權范圍，鄉鎮財政主要負責本級政府管轄范圍內的行政管理和經濟社會發展等具體支出事務，對于關系國計民生的支出，如基礎教育、衛生防疫、環境保護等，應作為中央、省和市縣的共同職責，以保證不同地區的公民享受基本公共服務的無差異性，體現公共財政的公平原則。完善轉移支付制度。對鄉鎮的轉移支付，可確立以一般性轉移支付為重點的模式，以保障基層財政具備基本的公共服務能力。通過正確處理各級分配關系，合理分配財力，確定鄉鎮財力能夠穩定增長。

（二）加強鄉鎮財政資金監管，健全鄉鎮轄區內項目管理監督機制。將所有財政資金納入監管范圍，將各級政府安排和分配用于鄉鎮以下的各種財政資金，以及部分鄉鎮組織的集體經濟收入等，包括對人員和家庭的補助性資金、支農惠農的項目建設資金、鄉鎮財政本級安排資金、上級財政部門和主管部門下達到鄉鎮的資金，全部納入鄉鎮財政監管范圍，加強縣級財政對鄉鎮財政的指導和管理。明確鄉鎮財政的具體監管范圍，量化、細化監管任務和責任。建立信息通報和反饋機制，縣級財政要把上級財政或主管部門下發的項目資金文件、制度辦法、監管重點和具體要求等及時下發、抄送鄉鎮財政，以便其掌握開展監管工作所必需的信息。對于鄉鎮財政在監管工作中發現的問題和情況，建立反饋渠道，逐級上報至負責資金和項目分配、管理的財政部門。上級財政要根據基層財政反饋的實際情況，調整完善有關專項資金管理辦法，逐步實現資金分配與績效考評掛鉤。推進專項資金整合工作，研究對性質相同的資金進行適當歸并和統籌使用，更好地調動和發揮基層政府和部門的積極性、主動性，提高財政資金使用效益。

（三）完善預算管理，滿足基層公共服務能力。健全財政預算制度，堅持量入為出、收支平衡的原則，科學合理地編制年度財政收支預算，切實保障鄉鎮黨政機構行政和社會管理等基本運轉的支出需要。適應統籌城鄉發展的需要，加強農村基礎設施建設，支持農業和農村社會事業發展，努力滿足農村基本公共產品和服務需求。強化基本支出定員定額管理，嚴格控制預算追加，切實增強預算的約束力。規范財政預算執行，穩步推進國庫集中支付制度和政府采購制度，積極探索通過政府購買等方式提供公共產品和服務。加強和規范農村收費管理，堅決取消不合法、不合理的收費，優化農村經濟發展環境。

（四）建立化債機制，完善財政風險防范體系。充分考慮本地經濟承受能力，嚴格控制政府舉債，禁止新報政府外債項目，逐筆清理核對債務，摸清債務余額，分析債務結構，測算以后若干年度還款額度。積極消化債務，對基金會中央借款，延長還款期限，緩解地方財政還款壓力，必要時申請中央財政減免照顧，對關系國家信譽的世界銀行和外國政府貸款，應積極主動與貸款單位和轉貸銀行聯系，按時分批足額歸還，對以各種形式向金融部門貸款或為企業、組織擔保貸款，可本著實事求是的原則，認真進行協商，爭取金融部門在減免、核銷等方面的支持。適當建立激勵約束機制，通過獎補等方式，鼓勵、引導和督促鄉鎮政府積極化解逾期債務。不斷完善償債機制和債務風險預警機制，科學設立債務風險監測指標體系，對政府債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估，切實防范債務風險。

（五）做好各項基礎工作，為財政管理提供真實可靠的依據。發揮基層財政直接面向農村、熟悉基層情況，便于收集整理基礎數據的優勢，夯實“三農”支出數據基礎。加強基礎臺賬管理，規范管理流程，利用現代信息網絡手段，實現網絡建設“縱向到底、橫向到底”，及時將基層的真實情況準確地傳遞到上級財政部門，形成上下相連、部門互通的信息溝通機制，為加強財政管理、完善財政政策提供真實可靠的數據支撐。加強基層財政人員培訓工作，制定培訓規劃。改善辦公條件和信息網絡體系建設，確保日常工作順利開展。推進財政部門內部基層單位建設，根據財政管理各項工作的職能和流程，科學設置工作崗位，明確崗位職責，做到分工明確、各司其職、協調配合。