環(huán)保類稅收政策的效果分析及改良建議

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1引言

由于清潔環(huán)境的非排他性，私人通常不會愿意為所處環(huán)境變得清潔而單獨支付成本。按庇古的觀點，政府可以通過征收環(huán)保稅改變私人的經(jīng)濟行為從而達到改善環(huán)境的目的。即將環(huán)境惡化成本植入私人的經(jīng)營決策中，使私人自身利益和環(huán)境公共利益在稅收政策平臺上實現(xiàn)有機統(tǒng)一。對于環(huán)保型稅收政策的研究國內外的研究成果可謂非常豐富。本文擬另辟蹊徑，將關注重心放在對我國現(xiàn)行環(huán)保型稅收政策效果及潛力分析上，借鑒西方國家環(huán)境稅的成功經(jīng)驗，提出構建我國綠色稅制的設想。

2環(huán)保型稅收的理論

2.1國外相關研究情況依據(jù)庇古的觀點，政府通過制定稅收政策對排污者依據(jù)其污染排放量和排放形式征稅使污染者不僅承擔自身的成本，還要承擔環(huán)境惡化的代價［1］。1971年，美國經(jīng)濟學家保莫和歐茲在庇古稅的基礎上研究提出環(huán)境價格及標準程序制度，羅伯特•巴羅研究了環(huán)境逐步控制制度，豐富了庇古稅理論，為現(xiàn)代環(huán)保稅實踐提供了理論依據(jù)。總之，自庇古稅提出不到半個世紀里，西方環(huán)境稅理論歷經(jīng)波折到21世紀的今天已是豐富多彩，并被許多國家付諸實踐。從總體上看，國外環(huán)保稅的研究主要取得了下面的成果:一是對檢測不充分下的環(huán)保型稅收政策實施效果的研究;二是“雙重紅利”理論及其爭論的焦點問題研究;三是經(jīng)合組織(OECD)成員國環(huán)保稅的實踐及下一步戰(zhàn)略的研究;四是有利于稅收有序競爭的環(huán)保稅政策的研究;五是環(huán)保稅對政府的福利、社會分配及就業(yè)的影響研究。

2.2國內的相關研究及成果國內學者對于環(huán)保稅的研究始于改革開放之后，20世紀90年代后漸漸繁榮起來。歸納起來有三類觀點:一是認為我國應實行財政導向型的環(huán)保稅政策。力主環(huán)境稅收要充分體現(xiàn)稅收中性。這種主張的優(yōu)點是有利于組織財政收入，體現(xiàn)稅收服務于經(jīng)濟發(fā)展的原則;缺點是稅收中性往往不能與資源優(yōu)化配置兼顧，可能因此招致更大的損失。而且這些主張似乎脫離了庇古稅的主旨。二是認為我國應實行公平導向型的環(huán)保稅政策。主張征收環(huán)境稅的主要目標不應是促進經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效率的提高，主要目標是公平，通過對污染排放企業(yè)征收排污稅、碳稅等，使環(huán)境治理成本由污染制造者負擔，這樣有利于重塑社會公平，因為公平下的經(jīng)濟必然更有效率，而不必讓環(huán)境稅直接承載效率之重荷。三是認為我國應實行受益導向型的環(huán)保稅政策。消除人們心目中狹義環(huán)保稅概念，建立廣泛意義上的環(huán)境稅，以利用環(huán)境謀取利益者為納稅人，以對環(huán)境造成的負面影響程度為征稅對象。綜上，盡管國內學者對環(huán)保稅有著不同的認識，但有幾點是相同的，認為短期內不要對稅收手段解決環(huán)境問題報以太大的期望，認為環(huán)保稅是長效機制，持久推行對環(huán)境改善必將產生深遠的影響;認為當前我國稅收政策的環(huán)保功效有限;短期看應重點綠化現(xiàn)有稅制，長期看應單獨對環(huán)保稅立法。

3環(huán)保稅的實行情況

3.1國外環(huán)保稅的推廣應用情況從環(huán)保稅的實踐進程看，是一個由點到線、到面的過程，目前屬于環(huán)保稅種的就多達幾十種。20世紀70年代開始，環(huán)保稅率先在瑞典、丹麥、荷蘭等國推行，后來逐漸擴大到整個歐洲。自20世紀90年代開始，西方國家更是加快了環(huán)保稅的進程，如瑞典、丹麥等國最先對垃圾征稅，對二氧化碳和二氧化硫排放征稅，對塑料袋征稅;英國、法國、美國、日本、澳大利亞、加拿大等國對石油開采征稅，對開采能源獲得的額外利潤征稅，對汽油、柴油征稅等。近年來，西方各國更進一步拓展了環(huán)境稅的空間，如開征燃料稅、噪音稅、水污染稅、土壤保護稅、地下水稅和超額糞便稅、嘔吐稅等。現(xiàn)在又有了新的甲醇稅、里程稅、農藥化肥稅，以及針對汽車征收的各種稅。另外，西方國家還在其他稅種中增加了多種帶有環(huán)保色彩的稅收優(yōu)惠政策，如對建筑物利用太陽能取暖，使用保溫隔熱技術，對生產節(jié)能生產設備，余熱利用設備，太陽能和風能的利用等規(guī)定各類稅收支持政策;對不同項目視其環(huán)保程度實施差別稅率，多重抵免等。

3.2國內環(huán)保型稅收政策的實行1994年新稅制后，在我國稅制中逐漸加入了有利于環(huán)境保護的政策，如體現(xiàn)環(huán)保政策較多的稅種包括資源稅、消費稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設稅、車船使用稅、耕地占用稅等稅種的一些政策都與生態(tài)保護有關［2］。同時，在其他稅種(如增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅)中的少量條款也有環(huán)境方面的考量。從實行情況看，稅制中的綠色條款最主要發(fā)揮導向作用，讓納稅人增強環(huán)境意識，自覺的選擇更為環(huán)保的經(jīng)營方式。同時，也能通過利益對比，使作為經(jīng)濟人的納稅人淘汰落后產能，引進先進設備，采取更為環(huán)保的生產工藝，達到促進環(huán)保行為的目的。但應該看到，我國目前的稅制環(huán)保力度不足，政策零散，導向功能有限，激勵作用不足［3］。

4我國環(huán)保類稅收政策的環(huán)境效果分析

4.1資源稅環(huán)境效果分析1984年，我國正式開征資源稅，10年后的1994年進行較大調整，加之若干次微調。其主要調整內容是提高稅率;目標是使稅率能夠反映資源的稀缺性，并有利于資源開采的節(jié)約。總體而言，現(xiàn)行資源稅對節(jié)約資源、調節(jié)收入、合理開采有一定的作用。但由于資源稅占我國稅收收入的比重非常小，資源稅增幅有限且增長不穩(wěn)定。如下圖所示，資源稅的增長率并沒有明顯高于稅收總額的增長率，因此，資源稅對促使企業(yè)節(jié)約利用資源方面并沒有起到足夠的推動作用［4］。

4.2汽車消費稅環(huán)境效果分析1994年，我國開征新的消費稅，當時消費稅除鞭炮焰火外的其他項目并不具備環(huán)境保護的功能，2006年進行了消費稅擴圍性的改革，主要是在原有稅目基礎上增加了若干個新稅目，并大幅提高了油品、小汽車的稅率，而且新增的稅目除高檔手表和高爾夫球及球具外，都有環(huán)保的考慮。到2008年9月進行的最后一次調整，小汽車的最高稅率已達到了40%，進一步突出了消費稅的環(huán)境功能。如表1所示。此次我國對消費稅的改革是在我國環(huán)境不斷惡化，企業(yè)環(huán)境意識較差的背景下推出的。主要目標是“抑大揚小”，意在引導消費傾向，促進汽車生產企業(yè)向環(huán)保型轉變，社會生活向節(jié)能減排型轉變，個人消費行為與社會環(huán)境目標統(tǒng)一。但也應看到，汽車的節(jié)能減排不應僅依賴個人消費的“棄大選小”，還需要相關的配套改革，如公車改革，對公車排量的限制，軍車改革，對軍車的排量限制，鼓勵電動汽車和自行車的消費等［5］。

4.3排污費制度環(huán)境效果分析1997年至2007年，我國收取的排污費由45.43億元增加到234.8億元，增長率為417%;繳納排污的單位由約368000個增加到約714000個，增長比率約為94%。但繳費單位最多的年份是在2003年，共約1030000個，相比較而言，4年后的2007年繳費單位不升反降了30.68%。說明隨著我國排污收費標準的提高對企業(yè)排污行為起到了一些抑制，但2003年以前的年份不如以后年份效果明顯。如表2所示。同時，還應看到，我國的排污收費由于法律不規(guī)范，征收和使用上可能存在著隨意性，結果導致調節(jié)乏力，環(huán)境保護功能弱化。一些嚴重污染企業(yè)該征的不征，而另一些企業(yè)可能存在著被重復征收或多征收的現(xiàn)象。所以，這種收費的方式應適時改為稅收的形式。

4.4燃油稅政策效果分析燃油稅是指以燃油、燃氣的生產、批發(fā)或零售環(huán)節(jié)為對象征收的一種具有專款專用性質的稅收。截至2008年，全世界已有130多個國家或地區(qū)開征了燃油稅，各國的稅率有較大的差別，如法國、德國、日本、英國、美國的稅率從高到低分別是300%、260%、120%、73%、30%。而我國的機動車消費掉的原油已達全國原油消費量的30%，而且這個比例還在提高中。在大城市，一氧化碳、氮氧化物來自機動車尾氣排放的比例分別達到80%和40%以上。2009年1月1日，我國調整了對燃油的征稅，將汽油和柴油的消費稅定額稅分別由每升0.1元提高到0.8元和每升0.2元提高到1元，體現(xiàn)“多用多納稅”的原則。可以說，消費稅新政對促進私人用車小排量化有積極的意義，是我國環(huán)境稅政策的一個進步。而對于節(jié)能型汽車的開發(fā)，混合動力汽車、電動汽車等新節(jié)能品種的開發(fā)都會有促進作用。但也應該看到，消費稅新政因需要考慮到多個部門、多種利益關系，最終出臺的稅率較低，調節(jié)比較溫和，節(jié)能環(huán)保效果有限。

4.5城市維護建設稅政策效果分析1985年，我國正式開征城市維護建設稅，它并非是一個獨立的稅種，是以納稅人當期實際繳納的增值稅、消費稅和營業(yè)稅總和為計稅依據(jù)征收的附加稅。其經(jīng)濟調節(jié)功能從屬于這三個稅種，稅種的財政意義大于經(jīng)濟意義。稅收應專款專用于城市住宅、道路、供水、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、交通標志、路燈照明等公共產品。從表3的情況看，城市維護建設稅占環(huán)境類稅收總額的比重較高，是體現(xiàn)稅收環(huán)保功能的重要稅種之一。如果該稅種能夠按設計的精神落實專款專用，其在我國城市環(huán)境基礎設施建設中必將發(fā)揮重要作用。同時，從分析情況看，我國當前的城市維護建設稅占稅收總額的比重呈逐年下降的趨勢，主要原因是當前的城建稅征稅范圍狹窄，作為促進節(jié)能減排的重要稅種本身又是附加稅，獨立性差。具體存在兩個較為突出的問題:一是其經(jīng)濟調節(jié)功能從屬于三個主稅種，稅種的財政意義大于經(jīng)濟意義;二是專款專用難以得到落實。

5完善我國環(huán)保型稅收政策的建議

5.1完善現(xiàn)行的稅制我國目前的稅收制度環(huán)境保護的功能不強，尚待進一步豐富和完善，具體應包括:一是完善現(xiàn)行的資源稅。將土地、森林、水等納入征稅范圍;提高稅率水平，使稅率反映資源的稀缺程度;采取從價定率課稅方法。二是完善消費稅。適度擴大消費稅的征稅范圍;優(yōu)化消費稅的稅率;實行價外征稅。三是完善現(xiàn)行燃油稅。出臺燃油稅的最根本目的是促進節(jié)能減排，所以只有采取相對較高的稅率，才能凸顯其調節(jié)經(jīng)濟的作用。可根據(jù)我國實際情況，逐步消除束縛其發(fā)揮作用的因素，改善稅收環(huán)境，讓稅負回歸到合理的水平。

5.2繼續(xù)推行“以稅代費”一些長期以來依靠費用調節(jié)發(fā)揮環(huán)保功能的狀況應適時改變，特別是對于一些影響較大的收費項目，如污水費、燃油費、能源基金等這些相對穩(wěn)定的費用改為征稅更有意義。這樣不僅可以規(guī)范收費標準、保證環(huán)保資金來源，也可減少費用收取過程中的隨意性，減少流失，降低征收成本。在現(xiàn)有的環(huán)保收費制度平臺基礎上逐步構建我國的環(huán)境內外稅制。

5.3開征環(huán)境保護稅從各國的經(jīng)驗看，構建獨立的環(huán)保稅種是大勢所趨。我國也應著手這方面的工作，實行獨立的環(huán)保稅種。其主要應包括:一是開征空氣污染稅。主要由二氧化硫稅和碳稅構成。二是開征水資源稅和水污染稅。以企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民、個體經(jīng)營者用水和向外排放的含污染物廢水為征稅對象，以單位及個人為納稅人，實行從量定額稅率。三是實行噪音稅。將生產經(jīng)營者生產中產生的噪音作為征稅對象，以噪音超過正常分貝值作為計稅依據(jù)。四是征收垃圾稅。征稅對象應選擇企事業(yè)單位和個體經(jīng)營者排放的固體廢棄物，以企事業(yè)單位和個體經(jīng)營者為納稅人，以實際的垃圾量為計稅依據(jù)，實行從量定額稅率。