社會管理創新的基本原則管窺
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筆者認為，社會管理創新的基本原則具有下述功能：
1.指導功能
指導功能是基本原則對社會管理創新活動所具有的指示和導引功能。基本原則是政府和社會組織實施社會管理創新活動的基本行為準則，其對準備階段和實施階段的社會管理創新活動都具有指導意義，應當為所有的社會管理創新實踐所遵從。需要注意的是，與具體法規范不同，基本原則的指導具有宏觀性。其并非為社會管理創新活動提供具體的實施細則，僅僅確定活動的方向和框架。
2.評價功能
評價功能是指基本原則是衡量、評估和判斷某一活動或舉措是否屬于社會管理創新的標準。這一功能主要體現在兩個方面：第一，作為實施者的自評標準，即實施者可根據基本原則評價其某一活動或舉措是否屬于社會管理創新活動，是否具有合法性和正當性。按照所處階段的不同，可以將自我評估分為事前評估、事中評估和事后評估。自我評估應貫穿于社會管理創新活動始終，防止以社會管理創新之名，行違法亂紀之實。第二，作為實施者以外主體的他評標準，主要是評估某一活動或舉措是否構成實質意義上的社會管理創新，是否存在違法情形等。實施者以外主體的他評具有廣泛性。所有社會成員都可以對社會管理創新活動進行評價。但法律專家、行政學專家等專業人士的評價更加具有科學性和權威性。
3.矯正功能
矯正功能主要是指基本原則可作為糾正社會管理“創新”活動的根據。其與評價功能具有承續關系。通過實施者的自評和其他主體的他評，發現社會管理“創新”活動存在違法、侵權等情形的，可依照基本原則，對該活動進行糾正，從而保障社會管理創新依法進行。
二、社會管理創新基本原則的構成
在推行依法治國的今天，社會管理創新基本原則的確定需要考量法治社會的基本要求、憲法的至上性以及社會管理活動的本質屬性和規律等因素。具體說來，社會管理創新活動應當遵循如下基本原則：
1.權力規制原則
在法治社會中，一切公權力都要受到法律的規范和約束，所有社會主體的活動應當在憲法和法律設定的框架內展開。社會管理創新也不例外。其應以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規范為支撐。2具體說來，第一，社會管理創新要有法定依據。政府和社會組織應當根據法規范所確定的職權來進行社會管理創新，不能越權“創新”，不能打著“創新”的旗號恣意擴大法定職權范圍。這是依法治國的基本要求。以行政機關為例，其所實施的社會管理創新應當有相應的法律授權，“法無明文規定則禁止”。需要指出的是，社會管理創新需要一個相對寬松的外部環境的支撐，3因而其法定依據往往為授權性和裁量性規范。第二，社會管理創新應當依法實施。社會管理創新是以新的理念、機制和體制來改革原有的社會管理理念、方法和模式，但并不意味可以恣意突破憲法和法律。無論何種形式的社會管理創新，應當貫徹法治理念并嚴格遵循法律的規定來實施，不得違反有效法律的規定。如《治安管理處罰法》4授權公安派出所可以實施警告和五百元以下的罰款，除此以外的行政處罰，公安派出所均無權實施。第三，違法實施“創新”應當承擔法律責任。社會管理創新涉及到社會成員的利益調整，一旦缺乏有效約束，勢必會威脅乃至損害到社會成員的利益，不利于社會的和諧穩定，因而需要加以有效監督。監督包括有權機關的監督，如檢察機關的監督、審計部門的監督，還包括社會監督，如群眾性組織的監督。對于以“創新”之名，行違法亂紀之實的活動，應當追究有關人員的責任，包括法律責任和政治責任。
2.人權保障原則
人權保障是法治的基本內涵之一5，其主要內容為尊重與保障人權，根源于對人主體性的關注。人的主體性是“人作為主體，在改造客體的對象性活動中所表現出來的本性、本質特征”6。近代資產階級革命以來，許多國家的成文法中明確規定了人權保障原則，如《德意志聯邦共和國基本法》第1條規定：“人之尊嚴不可侵犯，尊重及保護此項尊嚴為所有國家機關之義務。”7我國1982年《憲法》在總結歷史教訓的基礎上，在第38條中明確規定人格尊嚴不受侵犯。2004年，我國《憲法》又以修正案的方式明確規定“國家尊重和保障人權”，以根本法的形式明確宣告了對人權保障的重視。政府和社會組織在探討、摸索和推行新的社會管理模式、方式和方法的過程中，應當將憲法所確定的人權保障原則作為基本價值追求和基本行為準則，并以此為創新的出發點和歸宿，不得恣意侵犯和踐踏人的尊嚴。否則只會損害國家機關和社會組織的公信力，最終影響法治社會的建構。
3.功能最適原則
德國學者在研究違憲審查時，提出了“功能最適”的主張，認為國家功能應當按照“就系爭事務領域的特性而言，哪個國家機關根據其組織結構、權限行使方式以及決策程序，最有資格、最適合、并且最可望作出正確的決定”的原則來進行分配。8這一主張蘊含的根據組織結構和能力來配置權力的理念值得社會管理創新活動借鑒。社會管理創新本質上是政府和社會組織根據社會發展需要，不斷整合內外資源，更新社會管理理念、體制和機制，促進社會發展進步的一系列活動和動態過程。9其創新活動的類型和范圍取決于實施者的角色定位、權力屬性、活動領域、管理事項等因素。如司法機關負責服刑在教人員的幫教管控工作，因而對此類人員的社會管理創新活動也主要由司法機關來主導進行。再如人民法院的法定職能為“依照法律獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”10基于司法的獨立性、消極性和被動性，人民法院參與社會管理創新主要表現為依法公正裁判，妥善解決社會糾紛，維護社會正義，為政府和社會組織的社會管理創新活動營造良好的社會環境。
4.參與原則
二十世紀下半葉以來，隨著民主化浪潮在全球范圍的興起，“現代國家為行政權力的運作設置了種種民主參與機制，包括行政政策形成過程的參與機制、行政計劃編制過程的參與機制、行政立法過程的參與機制、行政執法過程的參與機制、行政監督和救濟過程的參與機制乃至整個行政過程的參與機制。”11不僅行政過程如此，社會管理創新也需要更多的民眾參與。這是因為，社會管理創新是對原有觀念、體制和機制的突破，涉及到利益關系和格局的調整，需要在社會成員充分表達意見和建議的基礎上集思廣益，從而確保創新的科學性、民主性和正當性。基于此，《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，確認“在這一社會管理格局中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎”12，鼓勵政府與社會組織的協同以及民眾對社會管理創新決策和實施的參與。因此，參與原則應貫穿于社會管理創新過程的始終。具體說來：第一，決策過程的參與。政府和社會組織在展開社會管理創新之前，應盡可能公開相關信息，廣開渠道，認真聽取公眾的意見，并及時反饋。從實踐的情況上看，社會管理創新仍存在公眾參與不充分，回應機制不健全、公眾對決策影響力低等不足，這是今后需要著力解決的問題；第二，實施過程的參與。社會管理創新本身是一個不斷嘗試、調整和磨合的過程。公眾的監督和評價可以為社會管理創新活動的調整提供依據。因而，實施者應重視和吸收公眾的合理化建議，并據此進行及時調整。需要注意的是，公眾參與的前提是實施者應當及時公布社會管理創新的實施情況，提供溝通渠道和平臺，對公眾意見持開放態度。
作者：李秋萍單位：云南師范大學
