科層制中新公共管理思考

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一、科層制的涵義、基本內容及其存在的缺陷

科層制又稱理性官僚制,它通常指以相對專業化的官僚為主體,所構成的政府和企事業的一系列制度和原則的總和;它實質上是一種官僚體系,是近代尤其是產業革命后發明和創造出來的主要用來指導政府和企事業活動的組織形式。它意味著理性和效率,是極權主義統治濫用權力的取代物。科層制由德國社會學家馬克斯•韋伯于20世紀初提出,有以下基本觀點:1.基本職能的專門化分工。必須從事的正常活動以正式規定的形式進行責任劃分落實,具有清楚的職責范圍。明確每一個人的權力與責任,并把這些權力與責任作為正式責任而使之合法化。成員按分工專精于自己崗位職責的工作。2.職責等級的明確規定。在科層制組織中,為了能夠實行大規模的責任制與協作,職位按等級制的原則依次排列。科層體制是法律化的等級制度,任何官員的行動方向是處在更高一級的官員決定的,下級職務接受上一級職務的管理和監督。3.規章制度的規則化。在科層制組織中,組織運行,包括成員間的活動與關系都受規則限制。在任何情況下,成員都要遵循一套抽象的規章制度,包括在具體情況下執行這些規章制度。這樣做有助于組織各部門協調一致,也有利于公平合理、平等地對待一切人和事。4.成員的非人格化。在科層制組織中,成員不得濫用權力,應本著嚴肅而拘謹的非人格化精神,不摻雜個人的好惡,成員辦事不得影響組織的理性決策;公事與私事之間具有明確的界限;個人的服從對象不再是擁有特定職務的個人,而是個人擁有的特定職務;組織成員都按嚴格的法令和規章對待工作和業務交往,確保組織目標的實施。5.量才用人。在科層組織中,成員憑自己的專業所長、技術能力獲得相應的工作和崗位,享受工資報酬。組織成員的技術資格授予其某個職位,并根據成員的工作成績與資歷條件決定是否對其予以加薪。6.行政的效率化。成員的工作明確、快速、具體有充分的經驗和知識,有檔案、文件等信息可供參考;工作性質有持續性、整體性且對個別事件有充分的裁量權;嚴格遵守上級的指令,盡量減少人力、物力、財力的浪費,有效達成目標。科層制作為一個理想的組織管理模型,它建立在理性契約的、法制的基礎上,因具有專業化、等級制、法規化等特征,而顯示出嚴密性、合理性、穩定性和普世性等巨大的優越性。

但進入20世紀70年代以來,以信息為基礎的新文明動搖并改變了原有的政治、經濟和社會運行模式,世界政治、經濟、文化發生了前所未有的變化。科層制所面臨的外部環境已完全不同于產業革命時期,它的缺點日漸暴露出來。1.本位行政。形成于20世紀60年代的公共選擇學派認為,官僚自身的利益與公共利益之間存在著矛盾,官僚集團往往會利用手中的公共權力來最大限度地增加個人利益。比如各機構之間為了預算展開惡性競爭,致使政府機構不斷膨脹,還有官員們經常會為了自我利益而置國家法律政策于不顧,做出違法亂紀的事情。官員的利己行為成為政府部門挫敗的基本原因。2.低效行政。在科層制組織中,受各種嚴密規范制約的官員們無法按照他們喜歡和適宜的方式從事管理活動,這在一定程度上是科層體制蛻變成了缺乏靈活性、主動性和創造性的剛性系統。同時,終身雇傭和固定薪金的制度不僅被看作是保守政策的淵源,而且也成為官員缺乏應有責任感的原因,加之層級過多,效率低下成了近年來西方國家行政改革的因素之一。3.整合失靈。橫向上,嚴格的分工造成了部門之間“壁壘森嚴”,難以溝通合作;縱向上,組織內部層層授權,下級只能對上級負責,整個系統呈現出“金字塔式”結構,部門之間只有在金字塔頂端才能相遇。林登將其歸納為一種高度分散的隔離組織,包括部門之間的隔離、部門和職員的隔離、機構和顧客的隔離以及機構和供應商的隔離。4.人性異化。理性主義的極端化和對人性的損害導致了人的異化。科層制猶如一只巨大的鐵籠,將人固定在其中,壓抑了人的積極性和創造精神,使人成為一種附屬品,只會機械地例行公事。科層制的創立是從純管理、純技術的角度出發,強調組織活動的理性化和程序化,人的價值觀念、道德意志在行政活動中的作用被忽視,倫理道德被排除在制度建設之外。久而久之,人的個性逐漸喪失成為“沒有精神的專家,沒有感情的享樂人”。通過以上對科層制弊病的分析,我們不難發現,隨著后工業社會的到來,科層制最初的優點變成了現在的缺點,導致后來新公共管理體制的出現。

二、新公共管理范式的興起及其主要觀點

新公共管理理論是以經濟學為基礎,以政府市場的協調為核心的公共管理理論。它自20世紀80年代在英、美兩國應運而生后迅速擴展到西方各國,成為近年來西方公共行政理論中一個有巨大影響的流派。特別是近年來,新公共管理理論成為西方政府政策的主導思路,眾多的管理學家們甚至將新公共管理理論作為拯救政府失靈的一劑靈丹妙藥。它又被稱作“管理主義”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業家的政府”、“市場導向型公共行政”等。至今,盡管學者們對新公共管理的定義有著很多的共識,不過還存在著一些分歧,這些分歧從在對新公共管理的主要內容的概括上也能夠看出來。

1.政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策,即政府應該把管理和具體操作分開,政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌,并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”

2.注重將私營部門的管理方式引入公共部門。新公共管理強調政府廣泛采用企業經營部門成功的管理手段和經驗。除實施明確的績效目標控制之外,新公共管理還強調重視人力資源管理,強調成本———效率分析、全面質量管理,主張全面的貨幣化激勵,對高級雇員的雇傭實施有限任期的契約而不是傳統的職位保障制。

3.政府服務應以顧客或市場為導向。新公共管理認為,政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務,政府服務以顧客或市場為導向,只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務質量的提高。市場不僅在私營部門存在,也在公共部門存在。

4.政府應廣泛采用授權或分權的方式進行管理。新公共管理要求政府善于下放權力,簡化內部結構上的等級。授權可分為三種形式:一是組織授權,即政策、規制組織向提供服務的組織和服務型組織授權;二是雇員授權,即公共機構向機構內的工作人員個人授權;三是社區授權,即對于某些社區和社群需要的服務,政府部門不再直接提供,而是在給予一定財力支持的前提下,授權社區或社群,讓他們自己解決問題、自我服務。

5.政府應放松嚴格的行政規則,實施明確的績效目標控制。新公共管理主張實行嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據績效目標對完成情況進行測量和評估。雖然任何組織都必須具有規章才能運行,但是過于刻板的規章則會適得其反。“我們接受規章和繁文縟節以防止發生壞事,但是同樣這些規章會妨礙出現好事。它們會使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對正在迅速變化中的環境不可能作出反應。它們使得時間和精力的浪費成為組織結構的固有組成部分。”

6.公務員不必保持中立。新公共管理則認為,鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩,公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。因此,與其回避,倒不如正視這種關系的存在。基于這種看法,新公共管理主張對部分高級公務員實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任,以保持他們的政治敏感性。

三、新公共管理對科層制的八大突破

1.研究思路上的突破。新公共管理超越科層制僅僅關注組織內部結構的做法,主張:(1)調整政府與社會、政府與市場之間的關系;(2)利用市場和社會的力量提供公共服務;(3)改革政府內部管理體制,提高公共機制效率與質量。

2.行政職能上的突破。科層制主張公共服務完全由政府提供,政治與行政分開;新公共管理認為公共服務不一定由政府提供,其他非政府組織也可以提供,它也可以成為行政職能執行主體。

3.價值取向上的突破。科層制過分強調規則而出現效率的目標置換;新公共管理強調效率目標,力求避免繁文縟節。

4.行政控制上的突破。科層制強調等級集權控制的剛性;新公共管理主張授權、分權與參與管理。

5.行政方式上的突破。科層制是“規章驅動型”政府組織模式;新公共管理主張放手授權,簡單管理,各負其責,鼓勵參與。

6.人事行政上的突破。科層制強調專業化官僚的作用,組織中公務員政治中立;新公共管理組織主張短期聘用合同,鼓勵文官與政務官的溝通協調,高級文官應該政治任命。

7.行政組織上的突破。科層制強調嚴密的組織設計,所有的公共服務都由政府提供;新公共管理主張對龐大科層制的分解,成為半自治執行機構,特別是將商業化功能與非商業化功能嚴格區分,在總體上建立具有企業家精神的政府。

8.公民身份上的突破。科層制中行政優先于公民,公民的人格分裂,成為公民、被管理者或統治者;新公共管理在行政與公民的關系上,提出著名的“顧客”理念,強調服務性政府。

四、結語

在科層制面臨諸多困境的情況下,新公共管理運動為政府改革提供了一些有價值的思路,如績效導向、效率原則和服務精神等。不過,科層制雖然容易導致繁文縟節和效率低下等弊端,但它對規則和程序的服從,強調上下之間的層級節制,使公共利益免遭個人理性的侵害,至今仍然有它的重要價值。因此,在改造科層制的時候,要切記避免“將孩子和洗澡水一起潑掉”的現代化陷阱。筆者反對那種認為科層制要由新公共管理來代替的觀點,而是認為,兩者將長期并存于我國的政治體系內,并且應通過相互取長補短,在兼顧效率與公平、規范與創新、責任性與自主性等的基礎上,在一個更廣大的范圍內進行系統整合,才能更有效地解決公共管理領域的問題。