脫域危機整治及創新

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立論

事實上,任何事物的發展都無法準確預知意外的變數出現。意外是對常規邏輯———常態的否定,意外將促使事件所涉領域進入難以把握的易變狀態。美國學者羅森塔爾認為,危機是指“對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”。從本質上講,公共危機的產生將急劇改變公共管理和公共資源配置秩序,導致社會運作機制中斷或癱瘓。一國政府是否具備高超的危機管理能力,不僅直接關系到國家的穩定和發展,更關系到人民的生命和財產安全。而且,全球化和信息化背景下的公共危機類型逐漸從單一型向復合型發展,這種復合型危機既表明危機引致因素的復雜性和多樣性,又深刻表明公共危機的跨區域特性,即“脫域”公共危機形態。以生態危機為例,生態環境的整體性使單一行政區的生態危機形成擴散趨勢,從而衍化成區域生態危機。“整體性是人類與生態環境、自然資源之間的最基本的關系。特別是空氣和河流川流不息地進行跨國界與跨區域流動,其生態狀況直接或間接地影響全球的生態狀況和各區域的生態狀況。”①“脫域”公共危機的處置往往需要行政管理體制內多層級的縱橫向部門的緊密協作。而基于剛性行政區劃的“行政區行政”②模式與條塊經濟管理體制的制度組合已在政府縱橫向管理體制形成了所謂的“路徑依賴”,除非外力強勢介入,否則將陷入鎖定狀態,導致“脫域”公共危機治理上的低效率。具體來說:“切割式”的現行行政區行政模式引致“脫域”公共危機的治理失靈。而以區域公共管理③體制作為平臺,既整合縱橫向政府系統內資源,又積聚政府系統外的市場和社會資源,能夠實現對“脫域”公共危機的有效治理。

“切割式”的現行行政區行政模式在“脫域”公共危機治理上的“失靈”

(一)“切割式”的行政區行政模式與公共危機衍生、擴散機理的錯配

如果對行政區行政模式進行追本溯源的話,千年封建統治、傳統農業文明及近代工業文明均是其產生和發展的基礎因素。這種基礎因素本身存在的封閉性和自發性亦成為行政區行政模式揮之不去的特性。這種封閉性和自發性自近代后,與同樣強調封閉與等級的“科層制”相結合,成為政府部門主流的管理模式。具體來說:其一,在政府治理價值導向上,行政區行政模式切割各行政區之間的共同利益結構,呈現獨立的“地方”利益視角,對整體和區域性公共事務缺乏治理的動力;其二,在管理主體的選擇上,“壟斷”式的公共事務管理模式排斥其他社會主體的參與,形成“全能政府”形態;其三,在公共權力的運行向度上,追求體制內的縱向權力控制,忽視橫向權力的互動以及政府內外各權力主體間的互動。因此,行政區行政模式事實上切割了整體和區域的利益結構,形成了非整體和非區域的利益視角,導致囿于局部利益的行為體系。全球化和信息化背景下的公共危機呈現日益復雜的特性,這種復雜性一方面表明公共危機引致因素的多元化;另一方面表明公共危機的擴散性,即危機事件一旦發生,如無法進行準確的“外科手術”般的針對性“消解”就必然形成“負外部性”式的危機蔓延,形成所謂的“脫域”公共危機。一些學者把它稱為“漣漪反應”或“連鎖反應”。可將公共危機全部發展階段看做一個演化過程,即危機事件源—與社會介質互相作用引致次生事件—多個次生事件爆發時間和次序的非同步性引致公共危機內部的復雜狀態。對復雜狀態的治理存在“高成本、高風險”的惡性循環困境,需要在危機事件源與社會介質發生作用之前或之中加以干預,實現相對“絕緣”狀態和對公共危機的有效治理。這就凸顯出突發事件源所在地域政府的重要性。顯然,公共危機的擴散影響因素的復雜性使上述精準的危機治理無法有效實現。公共危機擴散影響因素包括:危機擴散方式、次生事件的種類、影響面、危機擴散的驅動結構等。由于上述影響因素的相互作用關系,導致公共危機擴散行為更為復雜。植根于傳統農業社會與封建專制的行政區劃制度依然成為我國目前行政權力配置與劃分的基本依據,存在剛性的約束。當然,傳統行政區劃亦對我國《突發事件應對法》等相關法律規定有較大程度的影響,譬如,該法強調分級管理與屬地管理的結合,即對一般和較大突發公共事件由縣、市政府統一領導,重大和特別重大的突發公共事件由省級人民政府統一領導。因此,面對日益“脫域”的公共危機,“切割式”的行政區行政模式存在如下邏輯錯配:在“脫域”公共危機治理價值導向上,以行政區內的公共危機作為治理導向,忽視了公共危機的“擴散性”;在“脫域”公共危機管理主體上,壟斷式的公共危機治理忽視了公共危機衍生、擴散的復雜性,自以為是的“全能”政府既無法消除自身存在的政府失靈,更無法消除市場和社會領域存在的危機;在“脫域”公共危機管理的權力運行機制上,片面強調縱向權力間的控制,忽視了橫向權力間的互動協作,更忽視了政府與其他領域權力主體間的協作,面對公共危機的“脫域”自然無法有效應對。

(二)引致的“失靈”結果

不可否認,中央政府主導下的各地方政府依靠行政區行政模式在致力于本行政區域內的公共危機治理上,取得了比較好的治理成效,但在“脫域”公共危機治理上則處于“失靈”窘境。在“脫域”公共危機治理中,縱橫向不同政府層級間的利益結構并不相同,其考察視角和考察范圍亦存在較大差別,圍繞如何有效應對“脫域”公共危機必然會涉及一系列互動行為。我國“單一制”形態下的政府權力的縱橫向分工必然帶來“脫域”公共危機治理責任的縱橫向配置,即上層政府側重于“脫域”公共危機治理方案的收集、“成本—收益”比較和最終政策創新④,而下層政府側重于具體政策的執行。然而,從“脫域”公共危機治理責任的縱向分工看,上層政府與下層政府存在制度制定中“討價還價”的利益博弈,還存在制度執行中“上有政策、下有對策”的執行困境⑤。從“脫域”公共危機治理責任的橫向分工看,由于存在一定意義的“權力真空”或者說缺乏硬性制約條件,橫向權力間的“合作”往往難以實現,這一現象在跨省的公共危機中尤為明顯。可以說,各層級地方政府都想“搭便車”,即都不想付出“脫域”公共危機的治理成本,卻又都想享受治理績效,其結果必然是公共危機的擴大化和治理的高成本。地方政府的策略選擇與其利益結構的復雜性或者說多元性有著必然的因果關系。利益結構的復雜性必然產生視角和行為策略的“混亂”,這必然消解政府危機管理行為的合理性程度,無法實現對危機的高效管理。各地方政府在應對“脫域”公共危機時,往往根據本行政區公共危機的具體情況進行針對性處理,無法從危機事件源、次生公共危機事件、社會介質平臺三個方面進行聯動協作治理。這種“各掃門前雪”的應對策略與“脫域”公共危機的擴散性存在激烈的矛盾沖突,這種矛盾沖突演化為各級政府應對行為的被動性和無序性。各行政區政府是“脫域”公共危機的當然治理主體,但這種當然主體地位并不意味著政府是“脫域”公共危機的唯一治理主體和責任主體。“脫域”公共危機的擴散性使各級政府在應對時必須通力合作,有效協同,否則可能導致“力不從心”的困境。現實情況是,各級政府公共資源的有限性制約著其對“脫域”公共危機的治理意愿和治理能力,使“脫域”公共危機治理處于低效狀態。

“網絡式”區域公共管理體制與“脫域”公共危機的有效治理

(一)“網絡式”區域公共管理體制的內在機理與公共危機衍生、擴散機理的匹配性分析伴隨全球化和信息化而生的區域公共管理模式追求多元、開放、協作的價值理念,形成涉及政府內外的多元治理主體的治理網絡,能夠協調利益差異,融合多元資源,形成治理合力。具體來說:在政府治理的價值導向上,區域公共管理基于“區域”視角,強調以區域公共問題和公共事務的有效治理為基本價值導向;在管理主體的結構上,區域公共管理奉行“有限政府”和“合作治理”的理念,強調政府組織、第三部門和公民的互動合作;基于“多中心”治理理念的區域公共管理,強調公共權力運行的“多元性”和“分散性”,追求政府與公民的良性互動。從現行的行政體制層面看,由于缺乏超越各級政府的區域性合法權力,在“脫域”公共危機治理上出現權力真空和治理盲區,難以達到“脫域”公共危機的有效治理,對此建議設立區域性公共管理機構。這種管理模式介于上層政府宏觀管理與下層政府的微觀管理之間,其合法性權力主要來源于政府的讓渡和上交。其機構組成成員可由區域各地方政府按比例委派,領導人由上層政府委派,并在此機構下設置若干個專門委員會,針對不同性質的“脫域”公共危機進行區域性的縱橫向政府部門的協調,整合區域各級政府的治理能力,形成“1+1>2”的合作治理效應。具體步驟可以為:首先,區域性公共管理機構迅速成立突發公共危機事件問題調查小組;其次,組織相關專家對問題進行詳細調查和定性;再次,在詳細調查和定性的基礎上,尋找聯合解決途徑,制定聯合行動方案,并監督區域各級政府的執行工作。另外,區域性公共管理機構還應具備以下功能:第一,作為跨區域地方政府的總代表,應發揮其影響力,消除區域內各地方政府間的不合作思維。而且,可以借助區域性公共管理機構的組織網絡,形成包含各地方政府、相關企業、非政府組織和社會團體在內的社會合作治理體系。第二,區域性公共管理機構作為上層政府和下層政府矛盾和沖突的緩沖器,應向上層政府反映區域各下層政府的愿望、要求和建議,協調宏觀政策與微觀政策之間的差別,從根本上消除“上有政策、下有對策”的執行困境。第三,區域性公共管理機構要成為區域內各級政府收集、分享各類信息和交流互動的平臺。就我國政府信息交換實踐來看,政府縱向和內部橫向部門的信息溝通比較暢通,而“塊”與“塊”之間的橫向信息交流則相對較少。對此,可利用區域性公共管理機構提供的信息交流互動平臺,為跨區域省級和市級政府之間,政府和企業、社會團體、非政府組織等之間的信息交流和分享提供制度和技術保障。事實上,“風險社會和全球化帶來的治理危機是全方位的。無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會都無法單獨承擔起應對風險的重任,因為它們本身也是風險的制造者”⑥。因此,必須以“網絡式”的區域公共管理模式為平臺,整合政府、市場和社會的力量,形成互動協作的公共危機治理體系,實現對“脫域”公共危機的有效治理。

(二)實現的雙重效果:政府內的“集體行動”與政府內外的“互動協作”“脫域”公共危機治理中引入區域公共管理體制,有助于實現政府內的“集體行動”與政府內外的“互動協作”,原因在于:區域公共管理體制提供了區域各行政區政府間的溝通協商機制,打破了彼此間的“信息隔離”,實現了“信息共享”,并通過相關制度體制協調利益結構上的差異,實現了區域政府內的“集體行動”,進而通過相應績效考核實現了行為約束,有利于維系穩定的“集體行動”。

1.區域公共管理提供高效的溝通協商機制“脫域”公共危機有效治理依賴于區域內各行政區政府的“集體行動”,雖然存在“集體行動的困境”,但只要能進行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊的協商機制,降低交易費用,在一個相對規模較小的組織中,實現集體行動是可能的。實際上,區域各地方政府間應對“脫域”公共危機的合作是一種增量過程,即上一次良好合作的治理績效成為下一次合作的內在“約束”力量,這種“約束”既表明互動合作意識的增強,也表明制度體系內在的“慣性”作用。當然,沒有相當順暢的對話和交流,就不能形成初始的合作存量,更不可能形成增量合作的有效路徑。而這些協商機制也將隨著協作治理績效的取得和公共事務內容的演變而得以完善,這種完善性表現在效率、內容和約束力上。⑦區域公共管理提供了區域內各地方政府間有效對話和良性溝通的制度平臺,使“脫域”公共危機及其他區域性公共事務治理上的“集體行動”成為可能。

2.區域公共管理實現了“信息共享”長期以來,政府中的行政官僚對外為了維持組織邊界,對內為了加強在權力金字塔中的地位和權威,總是想方設法地控制各種信息,他們與相鄰地方政府間存在的信息不對稱,使得其他地方政府往往難以獲取全面的信息或這種獲取所需的巨大成本使其只能保持“理性無知”。在相對線性的環境中,各地方政府或許能做出相對穩定與理性的預期,而在公共危機事件突發的混亂和動蕩環境中,地方政府的社會預期則發生了巨大變化,迫切需要了解全面的信息以降低其所面臨的高度不確定性。而各地方政府有意或無意的信息封閉,導致部門與地區間的“信息隔離”,各種流言和傳聞蔓延導致突發公共危機事件擴大化。而且,高程度的政府分工雖有效提高了行政效率,但由于各自權限、目標等不同,相互間的溝通往往不暢,一個地區或部門所采取的應對措施往往很難得到其他地區和部門的認可和響應。所以,在公共危機事件突發時,這種條塊分割使得它們往往各自為營,難以形成合力。而通過區域公共管理的信息共享平臺,實現區域各行政區間的信息共享,消除可能出現的信息真空現象,讓各種公共危機流言和傳聞在翔實的信息公開中“不攻自破”,能實現各行政區政府在“脫域”公共危機治理中的“協作效應”,避免“單兵冒進”及“搭便車”行為的產生。

3.區域公共管理協調了各行政區間的利益分歧我國中央對省級政府的轉移支付體制于1995年開始建立,到2003年形成了由轉移支付、稅收返還和體制補助三大部分構成的轉移支付體制。事實上,這種單一的自上而下的轉移支付方式無法適應復雜的縱橫向互動治理關系。要形成“脫域”公共危機治理上的合作府際關系,就必須構建國際通行的復合轉移支付體制,即縱向為主、地區間橫向轉移為輔的轉移支付體制。通過對“脫域”公共危機事件的定性分析,明晰區域各地方政府的責任,并在此基礎上依靠區域性財政轉移支付體制,實現利益的協調。例如,在“脫域”公共危機事件治理中,某一省級政府作為“脫域”公共危機事件的波及方,理應從公共危機事件源所在的省級政府獲取一定的財政轉移支付,其金額和支付方式由區域性公共管理機構牽頭商定。通過建立區域性財政轉移支付體制來約束區域各省級政府的不合作思維和行為,可形成各省級政府主動治理“脫域”公共危機事件的外在動力。

4.區域公共管理提供了新的績效評估體系要創新政府績效評估體系以適應“脫域”公共危機事件治理的現實要求。構建“脫域”公共危機事件治理中的政府績效評估共性指標,通過設立基本目標、評價標準、保障措施、權責義務等各項指標,構建“脫域”公共危機事件治理中的各級政府行為規范的評價系統。不僅要關注各級政府在“脫域”公共危機事件治理中的行為和過程,更要關注治理效果;不僅要關注治理效果,而且要關注群眾的滿意程度,實現“脫域”公共危機事件治理效果和群眾滿意度的統一。區域公共管理整合了政府體制外的市場和社會資源,化解了“脫域”公共危機應對中的“資源瓶頸”。“在現代社會,任何一個行動者,不論是公共的還是私人的,都沒有解決復雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個行動者有充分的行動潛力去單獨地主導(一種特定的管理活動)。”⑧如何整合政府體制外的市場和社會資源就成為公共危機有效治理的關鍵之一。現實情況是,政府囿于“全能政府”的行為模式,排斥市場主體和社會主體的參與,市場主體和社會主體自身亦存在很強的“依附”心理,往往采取“等、靠、要”的行為策略。對此,可通過區域公共管理的制度模式,將市場主體和社會主體納入公共危機的治理進程中。在區域公共管理的制度平臺上,整合政府與部分企業的公共危機應對預案,形成政府與企業預案的模塊系統,實現同一性,增強對接性。⑨同時,塑造多元的利益誘導機制,形成企業參與公共危機治理的外在動力和內在動力,變政府要企業參與為企業要參與。社會個體的“原子狀”存在形態,使公共危機治理中政府與社會個體的對接成本非常高,需要通過公民自治組織和非政府組織的發展,實現社會個體存在形態的組織化,節省對接成本。⑩區域公共管理提供了公民個體及公民組織參與公共危機治理的制度平臺,實現了參與的順暢性和有序性,節約了政府與公民對接的交易成本。

結語

不可否認,剛性行政區劃基礎上的封閉式“行政區行政”模式與條塊經濟管理體制緊密結合,成為政府治理的主流模式,由于在縱橫向政府層級取得較為充分的認知和認同,因而產生了強大的“協作”效應,降低了交易成本。然而,日益頻發的“脫域”公共危機使這種“切割式”的行政區行政模式暴露出明顯的缺陷,必須實現從“切割式”行政區行政模式向“網絡式”區域公共管理模式的轉型。當然,系統制度變遷背后的復雜利益博弈使這種轉型難以一蹴而就,往往形成新舊制度特性交互存在的混合制度狀態。在無法對“行政區行政”做根本性調整的情況下,要打破“脫域”公共危機頻發與“失靈”治理模式的錯配,就必須首先重新梳理和篩選政府的價值觀體系,樹立“護生、可續、崇尚人類與自然雙雙安康的價值觀”○11。最后,面對“脫域”公共危機的治理失靈,“斷然”手段必不可少,“單一制”國家特有的自上而下的縱向權力“收放”調整可以短時間、高效率地實現對“脫域”公共危機的有效治理。○12這就需要同時增強上層政府行政監督的意愿和能力。“違背”根源于下層政府對上層政府行政監督意愿和能力的低程度預期,這種預期主要源于下層政府的信息封鎖能力。因此,要打破“違背”的執行困境,就必須消除下層政府對上層政府行政監督意愿和能力的低程度預期,實現行政監督的及時性和準確性,且處罰力度必須增大。另外,要強化政府系統外的監督,即強化市場主體、公民社會和新聞媒體的監督。