協作公共管理的崛起

前言：本站為你精心整理了協作公共管理的崛起范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

一、協作性公共管理興起的背景

奧利瑞指出，在過去十余年間，公共行政中的一個新進展就是協作性公共管理領域的開拓。[1]（P6-9）發端于20世紀70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部門行政效率的同時也產生了機構裂化和公共服務碎片化（Fragmentation）的實踐局限性。于是，20世紀90年代中后期，英國、美國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等國從解決新公共管理模式的實踐局限性出發，又開始了以協同政府（Joined-upGov-ernment,JUG）、“整體政府”（HolisticGovernment）、網絡化治理（GoverningbyNetwork）、無縫隙政府（SeamlessGovernment）、協作性公共管理（CollaborativePublicManagement）、協作型政府（CollaborativeGovernment）和協作治理（CollaborativeGovernance）為主要內容，進行超越新公共管理的第二輪改革。這些改革主張整體化理念，強調從重組政府機構、整合政策制定與執行、提供回應性的公共服務和提高公共服務的質量、建立信息時代的政府治理機制和重視公共服務的價值、再造行政流程和促進資源共享等方面實施協作性公共管理。這場改革的興起具有深刻的時代社會背景。其一，社會變革論（Socialchange）。

主流的觀點認為，當前社會的轉變步伐的特性是協作性公共管理興起的主要因素，或者說政府治理面臨的社會問題類型促動協作性公共管理的發展。社會變革論主張，社會的變革使得政府治理面對一種全新的環境———各種“跨邊界公共問題”不斷涌現，地區間、組織間、部門間相互依賴性不斷加強，這使得公共部門及其管理者經常在一種復雜的組織間安排環境中工作。這是當今協作性公共管理興起和發展的主要因素。[2]（P44-55）過去幾十年的公共管理實踐使人們認識到，地方層面的轄區、政府機構、非營利組織和營利組織之間相互依賴關系普遍存在。我們今天正生活在一個涉及許多組織和群體或這些組織和群體有責任解決公共問題的權力共享的世界里，需要有不同的組織———公共部門、私人部門和非營利部門協作提供高質量的公共服務和協同解決復雜性社會問題。協作通常被認為是發展解決這些復雜問題的新策略的一種方法。[3]（P281-290）而信息通訊技術(InformationandCommunicationTechnologies,ICTs)在政務流程中的廣泛運用，保證了部門內部、部門之間有一致和共享的信息環境，提高了部門間協同工作的效率。這些因素使跨部門協作成為可能與必要。其二，部門失靈論（SectorFailure）。部門失靈論主張，當今政府所面臨的許多問題不可能通過傳統官僚制和以邊界為基礎的科層制解決。[4]（P8）在21世紀，組織間網絡時代的來臨，給公共管理者帶來了跨邊界相互依賴的挑戰，對公共部門協同行動、提供整體服務的需求前所未有地高漲———公共行政進入了一個在許多社會活動者之間開展協作有更大需要的時代。[5]（P1）凱特爾認為，基于邊界的公共管理方法在21世紀已經過時，取而代之的是一種協作網絡途徑。[6]（P10-19）正如科層制出現于農業社會和官僚制已被證明是與現代工業社會相適應的一種組織形式一樣，正在出現的信息社會時代更加關注人們可以跨組織職能和邊界聯系的組織結構。[7]（P33-43）

顯然，傳統科層制已經不能適應當今信息時代和網絡社會的需要，公共事務的廣泛聯系性和滲透性，使得相應的管理不得不打破科層制的嚴格界限，不斷開發各種新的治理模式，走向跨邊界、跨領域、跨部門、跨層級的協作性管理。成功地治理諸如經濟競爭力、工業、教育與醫療健康、區域經濟與地區貧困、跨界基礎設施、環境污染、共同資源開發與利用、公共安全和災難等非常復雜的問題，跨部門協作越來越被認為是一種必須和必要的戰略。[2]（P44-55）阿格諾夫和麥圭爾則強調，協作性管理有補充甚至在一些情況下取代官僚制過程的趨勢。[8]（P1）按照這些觀點，官僚部門體制失靈催生了跨部門協作管理的興起。作為近年來西方國家公共管理實踐探索與理論研究的一個新趨向，協作性公共管理是在反思傳統官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的基礎上形成和發展起來的。它代表了當前公共管理新的發展趨向或研究途徑。或者說，未來的公共管理將是一種“協作性公共管理”模式。[9]（P20-32）它的興起與發展絕非偶然。社會的變遷、組織模式的變革及其帶來的其他規范性價值的轉變，意味著政府及其管理者都必須面對一個不斷強化的、必須履行的公共責任，那就是，在所有類型的公共管理過程中，以公共需求為導向，以資源整合為主線，突破和超越基于地區和部門邊界的公共管理模式，構建跨邊界協作性公共管理模式，提升公共事務的治理績效，創造公共管理的戰略價值。

二、協作性公共管理的理論基礎

拉塞爾•林登關于無縫隙政府的研究為跨部門協作提供了重要理論依據。[10]“無縫隙政府”或協作型政府就是政府打破傳統的部門邊界和職能分割局面的公共管理新途徑，整合政府相關職能部門、人員和其他資源，以公眾而非部門為導向，再造公共管理流程，促進跨地區、跨部門溝通協調和協同工作，以一體化流程界面為公眾提供整體、優質、高效的公共服務。作為公共管理的一種新途徑，協作性公共管理建立在三個相關理論基礎之上：資源依賴理論、交易成本理論和網絡治理理論。其一，資源依賴理論（ResourceDependenceTheory）。資源依賴視角是解釋組織間協作關系的一種非常成熟的理論。[11]（P31-32）當A組織擁有對B組織有益但B組織又不擁有的資源或能力時，A組織與B組織之間通常會建立聯合關系。因為沒有任何一個政府組織擁有充分的權威、資源和知識去影響政策意圖的立法和實現。相反，政策制定和執行需要所有擁有重要能量并且彼此相互依賴對方去影響政策出臺和目標實現的多個行動者的協同工作。這種視角的基本假設，就是任何單個組織不擁有實現其目標的所有資源，而依賴來自一系列相互作用的組織、群體和個人所構成的環境的輸入。[11]（P31-32）根據這種理論視角，組織間存在資源依賴，一個政府組織必須依賴其他組織提供資源才能順利運轉或提供公共服務，產生協作的動機和意愿，因而需要建立資源共享安排。

資源依賴視角認為組織追求自身利益是其參與協作的主要動機，同時組織間協作也提高了組織有效使用其資源的能力。隨著政府面臨許多復雜性問題和對稀缺資源需求的增加，政府開始轉向為外部合作伙伴提供資源。由于組織之間存在資源依賴性，因而交換關系發生了。交換關系通過降低未來資源提供的不確定性來穩定組織間的聯系，并且維持組織間持久性的互動伙伴。[12]（P45）在公共服務的許多領域，公私部門服務提供伙伴關系正在取代由公共機構直接提供服務的傳統模式。總而言之，這種視角主張資源相互依賴和共同利益目標是協作性公共管理得以發生的前提條件。其二，交易成本理論（ExchangeandTransactionCostTheory）。不管是基于資源交換還是合法性動機選擇合作伙伴，組織都將追求降低相關的交易成本，包括協作的監測成本、信息成本和機會主義等。交易成本理論將跨部門協作視為一種具有“相互依存的利益”的組織間關系，將跨部門協作的組織效率解釋為一種能減少組織間協商的時間和努力的行動。[13]（P53-69）在現代公共管理過程中，以政府為核心的公共組織與其他社會組織組成了一個動態、復雜、整體的網絡系統。對這種網絡中的主體間相互依賴性進行管理在公共管理世界中正變得越來越普遍、復雜和重要，并且已不容易通過市場機制和科層機制得到協調。[7]（P33-43）鮑威爾認為，協作機制是一種既不同于市場協調，也不同于科層管理的獨特制度形式，[14]（P265）為建構合作性組織間關系提供了一種可選擇的治理機制。依據這種理論視角，不管公共組織是為了交換資源還是合法性考慮而尋求協作伙伴關系，公共組織應該追求減少相關的交易成本。為了降低機會主義的威脅，公共組織必須確定其能夠信賴的伙伴。如果公共組織能夠確定信賴的伙伴，他們就能夠降低與協作相關的監測成本，并且更重要的是增加有效的伙伴關系的機會。

這種交易成本有三個確定指標：第一，組織應該尋求與其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的組織間伙伴關系難以建立和維持；第二，組織應該尋求與其具有合作經歷的伙伴，先前具有的合作經歷，有助于降低交易成本，因而增加了組織間建立伙伴關系的意愿；存在與發現協作伙伴相關的信息搜索成本。協作伙伴選擇有三個動機———獲取實用資源，提高組織的合法性和降低交易成本。[13]（P53-69）當協作強調共同價值和利益時，參與者通常可以找到有效率的方式協同工作，并創造單獨行動難以實現的更大價值。[15]（P281-320）總之，跨部門協作的潛在好處包括在組織效能和效率方面取得成功，如抵抗外部不確定性的能力、分擔責任和風險、整合部門資源和獲取競爭優勢、節省交易成本、改善組織學習和提供高質量的公共服務等。這印證了一個經濟學寓言：交易可以使各方都獲益，因為它使人們可以專門從事他們具有比較優勢的活動。其三，網絡治理理論（TheoryofGoverningbyNetwork）。許多公共行政學者視跨部門協作為“網絡”，運用網絡理論研究協作問題。雖然并非所有的協作關系都發生在多元行動者網絡中，但網絡治理研究確實促進了協作性公共管理的研究。奧利瑞等人指出，隨著政府管理從統治向治理變遷，公共管理學者將關注焦點轉向跨部門/機構邊界的組織形式。學術界對協作性公共管理的回應部分原因是公共、私人和非營利組織網絡的增長；他們工作所在的背景、環境和限制因素；網絡中公共管理者所處的情境；網絡治理過程和決策規則；公共管理者如何界定他們的工作、任務和目標以及他們對公共政策和政策過程中的影響。[16]（P1-12）

從一定意義上講，現代公共治理是一種協作性網絡管理，或者說協作網絡是現代公共治理的核心內容。奧圖爾認為，公共管理者正處于一種縱橫交錯的協作網絡環境中工作，因此在公共行政中有必要認真地對待網絡。[17]（P45-52）網絡是一種組織間協作的安排，這種組織間安排主要是為了解決單個組織不能或無法有效解決的問題。網絡世界中的公共管理需要更多關注組織間協作。[18]（P33-38）戈德史密斯和埃格爾指出：作為一種協作型政府模型，網絡化治理代表了第三方政府（third-partygovern-ment）、協同政府（joined-upgovernment）、數字革命（thedigitalrevolution）和顧客需求（consumerde-mand）的綜合，將第三方政府高水平的公私合作特性與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來，然后再利用信息技術將網絡連接整合，并在公共服務運行方案中給予公民更多的選擇權。[19]（P9）網絡化治理包括同級政府不同部門間、不同層級政府間、同層級不同政府間、政府與非營利組織、營利組織及公眾之間的協作。政府必須有效管理這種網絡中的組織間關系，網絡中的參與應該通過合作伙伴關系而非官僚體制來建構。弗里斯曼指出，一種高度整體化的協作結構———組織間網絡在資源分散化、管轄權共享和重疊的許多公共政策領域日益普遍。[11]（P31-52）資源依賴、網絡優勢和共同目標是組織參與協作的重要動力。公共管理者通常運用協作作為改善組織間網絡治理的戰略。協作被認為是一種特殊的網絡關系，而網絡是多個組織間相互依存的結構，組織間網絡的構造特性為協作能力的發展創造了機會。在公共管理領域，協作既是公共管理者個體的一種理性戰略，又是公共部門集體改進網絡治理的一種手段。當公共管理者或公共組織擁護協作過程作出聯合決策和作為單一實體行動時，這其實是作為更整體化的新組織———“協作型組織”行動。

三、協作性公共管理的實踐模式

在公共管理實踐世界中，過去十余年間協作性公共管理領域已經有了開拓性的新發展。協作性公共管理已經成為現代公共部門管理者的一項核心活動，其價值已為公共部門管理者所廣泛認識，并在實踐中形成了各具特色的發展模式。其一，跨部門協作性公共管理（Cross-sectorCPM）。英國“協同政府”改革是探索跨部門協作性公共管理的典范。1999年，布萊爾政府頒布了《現代化政府白皮書》（modernizinggovernmentagenda），為英國提供了一個以“協同政府”為主題的現代化政府革新框架。協同政府是指項目、政策或機構的組織安排之間的一致性，這種一致性可以促使機構之間進行協作。[20]（P103-138）波利特認為，協同政府是描述實現橫向和縱向協調性地思考和行動的愿望的用語。[21]（P34-49）協同政府尋求協調試圖實現協同行動的不同機構、所有政府部門的工作，通過組織結構再造實現政府組織內部整合，通過跨組織、跨部門工作方式發展外部協作關系。[22]（P615-642）英國協同政府改革的具體政策包括通過公私伙伴關系、一站式服務中心和其他方法強力排除跨部門協同工作的障礙；進行民意調查，收集公共服務需求信息，促進各部門合作，實行整合服務，滿足多方需求；建立公共服務標準和公共服務協議，并通過跨部門公共服務提供標準和協議，使跨部門協同工作得以實現等。

英國的協同政府改革非常重視建立地方治理中的戰略協作伙伴關系。為改善地方治理，2001年英國政府提出“地方戰略伙伴”（LocalStrategicPartnerships，LSP）計劃，將之作為一項國家政策。LSP強調各地方治理主體之間消除行政管轄界限，主張在地方層次將公共部門、私人部門、社區與志愿部門等不同部門聯結起來，促進更和諧的協作治理模式。協同政府與公共管理中出現的三種伙伴關系有關：包括公共部門與私人部門之間的伙伴關系、公共部門與志愿者部門之間的伙伴關系以及中央與地方之間的伙伴關系。[21]（P34-49）在公共部門、私營部門和非營利部門間建立協作伙伴提供公共服務已經成為當今世界國家公共管理領域的一個基本現實。美國在克林頓重塑政府運動期間，在公共服務領域高舉民營化和社會化大旗，讓非營利性組織和私人企業參與提供公共服務，促進公共服務整合，為構建公共部門、非營利組織和私人部門合作提供公共服務的多元主體協作模式。這種協作模式主要是在公共服務多元主體間建立一種跨部門協作關系，即為著共同的目標建立伙伴關系，整合業務流程，共享各類資源，加強跨部門溝通與協調，實現協同工作，為公眾和社會創造公共價值。2002年，美國總統布什頒布《總統管理日程》，重建了總統管理委員會（ThePresident’sManagementCoucil，PMC）。PMC負責提供在不同機構和跨部門之間提供政策執行的整合機制，從而保障總統建立學習性的、以解決問題為導向的、創新的管理領導權。加拿大的“公共服務2000年”運動和澳大利亞的“攜手政府”計劃都強調公共服務提供中的跨部門協作。其二，跨地區協作性公共管理（Cross-jurisdictionCPM）。自20世紀90年代以來，經濟全球化在世界范圍引發了生產組織結構的重組，次國家層面的跨地區合作和區域一體化發展再次成為人們關注的焦點，在英美等西方主要國家的大都市區(metropolitanarea)掀起了一股協作治理和新區域主義（NewRe-gionalism）的熱潮。在英美等國大都市區域治理實踐中，地區間/政府間/跨部門協作成為一種基本策略。圍繞一些跨地區邊界的公共問題，地方政府間形成了跨地區協作管理網絡，建立了許多諸如“政府間協議”、“諒解備忘錄”、“地方政府協會”、“市自治團體協會”、“縣議會協會”、“城區議會協會”之類的合作協議和合作機構，聯合制定區域規劃，共同解決區域公共問題。在美國，州與州之間、地方政府間建立戰略協作伙伴關系成為當前合作聯邦主義的一種新趨勢。為了應對經濟全球化沖擊與區域經濟競爭，提升自身的競爭優勢，各州和地方開始注重在沒有聯邦介入的條件下制定區域發展戰略來治理區域共同問題，積極倡導和促進區域協作治理。聯邦以下政府再造方案中重要的共同趨勢之一，就是州際協議（interstatecompacts）、地方政府間協議（interlocalagreements）的廣泛使用。州際協議是合作聯邦主義和跨州區域主義背景下最重要的州際協作機制，它由兩個或者兩個以上州之間協商達成，并經國會同意，締約州受聯邦憲法“協議”條款和“契約”條款拘束，就像商業交易中雙方或者多方當事人受契約約束一樣，如《中西部區域高等教育協議》（1991，中西部地區8個州）、《州際應急管理互助協議》（1996，49個州，加州除外）、《中西部客運鐵路協議》（2000，中西部地區9個州）、《州際環境協議》（2000，紐約、新澤西和康涅狄格3個州）、《兒童安置州際協議》（2005，全美所有州）、《五大湖—圣•勞倫斯流域水資源管理協議》（2005，東北部8個州）。地方政府間協議是不同市、縣之間合作提供公共服務和構建協作性伙伴的一種重要制度安排。地方政府之間經常通過締結合作協議，組建大都市區委員會機構。

米勒將目前美國的大都市區域主義概括為四種途徑：協調區域主義（CoordinatingRegionalism）：作為一個區域協作整體制定區域發展規劃；行政區域主義（Ad-ministrativeRegionalism）：市政府的服務功能轉移到特區或縣政府，以及通過協商達成地方政府間協議；財政區域主義（Fiscalregionalism）：為了實現一系列目的，建立大都市區域籌資機制；結構區域主義（StructuralRegionalism）：主要涉及地方管轄邊界的變化。[23]（P99）隨著協作性公共管理改革在各國的深入發展，英國學者湯姆•林對協作性公共管理的實踐經驗進行了理論概括，歸納出一種最佳實踐的“協同政府”模式———為實現政府治理目標，對不同組織實施正式組合和促進這些組織有效溝通與合作的各種方式的總稱。[22]（P615-642）協同政府是對20世紀80年代公共服務提供碎片化和這種碎片化阻礙了公共政策的重要目標實現的回應，是20世紀90年代中期公共部門改革背后的突出思維。它建立在這種觀點基礎上，即公共政策的重要目標既不能通過現有組織的單獨行動得以實現，也不能通過創建一個新的“超級機構”（superagency）提供。因而，針對公共政策的特定目標，圍繞服務對象的需求和偏好，尋求協調和整合現有正式的獨立組織的行動，在不消除管轄邊界的情形下協調跨地區、跨組織邊界的行動，協同政府的不同層級和機構共同提供更為整體化的公共服務。公共管理實踐中跨邊界、組織間協作結構的出現可能代表激進意義上的行政改革中某一領域正在展開。[24]（P86-102）作為一種超越新公共管理的政府治理新模式，協作性公共管理意味著在公共決策與公共服務過程中，需要發展互動式、協作性和整體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級與各部門）在公共管理流程中協同工作，達到再造功能整合、有效利用稀缺資源、為公民提供無縫隙服務的服務型政府。具體說來，協作性公共管理有五個基本維度：一是協作建立在互惠價值基礎上，協作過程體現為資源交換與共享過程；二是協作型組織，通過文化、價值觀、信息和培訓進行協同工作，最大限度地清除損害彼此利益的邊界和不同政策，建立跨部門協作網絡，將某一特定政策領域或網絡中的不同利益相關者組織在一起，實現協同效應；三是協作型方式———跨地區、跨組織協同工作的新方式，通過共同的領導、預算、整合結構和聯合團隊，以及資源整合和政策整合進行協同，更有效地利用稀缺資源；四是提供公共服務的新方式，通過聯合咨詢和參與、共享客戶關注點、共享顧客界面，為公民和整個社會或社會局部提供無縫隙、整體化而非碎片化的公共服務；五是新的公共責任和動機，通過共同的結果目標、績效指標和規制監管推進協同。

四、啟示與借鑒

盡管協作性公共管理在西方國家的研究和關注已有十余年，并且這一問題也是當前我國政府管理實踐中的一個重大課題，然而，目前國內學界對此問題的理論回應遠遠落后于實踐發展的需要。近年來我國政府面臨的諸如地方保護主義、“非典”、流域水污染、雪災、地震、劣質食品、流感和氣候變化等“惡劣的問題（Wickedproblems）”挑戰了劃地為界的單邊管理模式，凸顯了發展跨地區、跨部門協作性公共管理的緊迫性與重要性。黨的十七大報告明確提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”，作為進一步深化我國行政管理體制改革的重要舉措之一，這反映出中央對部門間協作機制的重要性給予了高度關注，彰顯了對協作性公共管理這一主題進行探索和研究的重要價值。健全部門間協調配合機制是理順部門權責利關系，實現部門間協調運轉，提高政府行政效能的一個重要手段。在以往的政府機構改革中，中央主要通過加大機構整合力度和劃清部門職能邊界來解決部門職責交叉問題，對于加強政府部門間協調配合的重視和研究不夠，使政府機構改革呈現出“裁減—增設—再裁減—再增設”的怪圈。但國內外實踐證明，部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現協調配合問題。在歐美國家，為了協調不同機構的行動，協同政府改革的重要內容就是通過削減機構或建立跨部門協作小組，將這些機構整合在一起。

加強地區間/區域協作機制建設是近年來中央力推區域協調發展的一項重要政策。“十一五”規劃綱要強調“健全區域協調互動四大機制———市場機制、合作機制、互助機制和扶持機制，形成區域間相互促進、優勢互補的互動格局”。在實踐中，我國的區域協作機制不斷豐富和創新。從泛珠三角、長三角經濟區域的形成到環渤海經濟區域的發展，從推進西部大開發、振興東北老工業基地到促進中部地區崛起，我國經濟區域化、區域整體化的發展已經取得令人注目的成就，并日益凸現出在國民經濟和社會發展中的重要作用。這表明中國未來發展更加注重跨省區域協作，中國經濟空間格局將從過去的以省區為基礎的“行政區經濟”轉向跨省區邊界的區域經濟，相應的政府管理模式將從基于行政區劃界線的“行政區行政”轉向跨行政管轄區邊界的區域協作性公共管理。西方國家關于協作性公共管理的實踐經驗與理論成果，是我國公共管理學術界與實務界應該積極關注的理論與實踐話題。同時，學習和借鑒西方國家在該領域的理論研究成果與實踐探索經驗，加快建立健全我國公共管理流程中的跨地區、跨部門協作性公共管理機制，更好地解決由于地區、部門、行業、職能分割所帶來的公共政策、公共服務碎片化問題，對于縱深推進我國行政管理體制改革、加快服務型政府建設具有重要的現實意義。