公共管理下自然保護地管理淺析

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摘要：江津區自然保護地管理存在諸多問題，自然保護地歷史遺留的存量問題多，整改難度大，投入整改的人力物力財力多，整個管理系統略顯疲態。文章從公共管理視角，將自然保護地作為一種特殊公共資源進行分析。針對江津區自然保護地管理存在的問題，文章提出內部整合和外部協同的路徑，優化自然保護地范圍、增強管理力量、理順管理機制、完善生態補償機制以及多元主體協同治理等舉措，為破解江津區自然保護地管理困境和提升江津區自然保護地管理效能提供參考和借鑒。

關鍵詞：公共管理；江津區；自然保護地；生態環境

引言

自然保護地作為一種稀缺的、高質量的生態空間，是人類生活必不可少的綠色基礎設施，是生物多樣性的物種儲備庫，更是子孫后代賴以生存的天然資源庫。加強江津區自然保護地管理是踐行生態文明思想的具體體現，是維護生物多樣性的重要手段，是參與推動國家公園體制改革的重要路徑。

1江津區自然保護地管理現狀

江津區地處重慶西南，渝、貴、川三省交界處。江津區被《全國生態功能區（2015修編版）》列入大婁山區水源涵養與生物多樣性保護重要區，現共有各類自然保護地11個，類型多，層級全。其中，國家級3個，市級5個，縣級3個；自然保護區5個，森林公園4個，風景名勝區2個。11個自然保護地累加規劃面積79956公頃，剔除相互重疊區域后，規劃面積達54961公頃，占江津區陸域國土面積的17.86%。11個自然保護地涉及江津區22個鎮（街）、3個國有林場；規劃區內有原住民約9.14萬人。江津區自然保護地管理工作以實施綠地和田園行動為抓手，大力開展生態修復。江津區自然保護地管理工作以政府投入、人工修復為主，未發生生態環境破壞事件，成效較好。

2江津區自然保護地管理存在的問題

2.1劃定不夠科學

一是各類自然保護地相互重疊。江津區11個自然保護地中有8個自然保護地不同程度存在相互重疊問題，重疊面積249.95平方公里，重疊率達29.45%。如四面山國家級風景名勝區基本覆蓋了四面山市級自然保護區和江津濕地自然保護區在四面山林區內的全部核心區、緩沖區和部分實驗區。二是自然保護地與其他規劃交叉。由于自然保護區規劃之初，過于追求大而全，沒有充分考慮和預留發展空間，導致與其他專項規劃交叉，發展受到極大制約。如四面山鎮林海村、飛龍村、洪洞村、頭道村和塘河鎮滾子坪村等，幾乎整村都位于自然保護區范圍內，村民改善生產生活設施，修路、建房、架橋等都受到一定程度影響。三是自然保護地自身規劃粗放。江津區大多自然保護地規劃不同程度存在不科學不合理問題。由于規劃時間久遠、技術手段粗糙落后、論證審批不嚴謹，規劃落地較難，可操作性較差。特別是長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區只有規劃文本描述的“十年洪水線”范圍，矢量圖一直沒有權威認定的統一版本。

2.2管理力量薄弱

一是管理機構多掛靠。江津區11個自然保護地均設立了管理機構。這些管理機構并未真正獨立運作，大多掛靠在管理職能相近機構上，管理力量分散、局限，與總牽頭部門職責邊界也不夠明晰，管理效能較低。如森林公園管理機構為所在地的林場，縣級自然保護區管理機構設立在所在鎮農業服務中心。二是管理人員多兼職。自然保護地管理機構的掛靠，相較自然保護地未設立之前，實質上就是給原有組織加任務、壓擔子。在未新增工作人員和經費情況下，現有人員素質、專業能力等十分有限，也是管理工作需要提升的短板。這離高效管理還有很長的路要走。三是管理技術多靠走。由于自然保護地設立的地區多為人煙稀少、遠離塵囂的偏遠山區，受自然環境、歷史條件影響，自然保護地內交通、電力、飲水等基礎設施建設薄弱，加之現代化技術手段受經濟因素影響未滲透到基層一線，客觀上制約了自然保護地管理方式的便捷化發展。徒步成為管護森林類自然保護地主要方式，管理人員體力、精力付出較重。

2.3多頭管理執法

江津區現有森林公園、風景名勝區和自然保護區3種自然保護地類型，均分別有對應法律法規作為管理、執法依據。總體來看，它們的法律定位比較低，最多是一個條例，因而違法成本也較低，執法管控力度較小；不同類型自然保護地分門別類歸屬不同部門管理。各部門根據自身職能在各自領域對資源及由資源產生的人類活動開展監管，對自然保護地內的違法行為分別執法，各自為政，平行發力，各人自掃門前雪，合力較小。對基層發現的自然保護地問題或上級督查交辦的問題，基層鎮政府和管理機構成為問題整改主戰場，區級部門間由誰牽頭相互“謙讓”、推脫。

2.4原住民生產生活需要與自然保護地管理沖突

自然保護地在設立之前就有了群眾的種植、養殖、捕撈等傳統農牧漁業的生產生活。在脫貧攻堅背景下，自然保護地內，特別是自然保護區的緩沖區、核心區內，涉及危房改造、交通改善、飲水保障等關乎民生的扶貧項目審批落地上，與《自然保護區條例》中對緩沖區、核心區的管控要求矛盾，導致項目落地難。受經濟利益驅使，原住民盲目、沖動新建、改建住房開辦農家樂、客棧，導致超高超面積的違規建筑比比皆是。同時，原住民出行、飲水、排污、衛生等公共服務都亟需解決。而自然保護區內修建森林管護站、污水處理站、鋪設管網，改善衛生站、學校等公益設施審批手續繁瑣、費用較高、時間較長，對民生保障和生態環境保護都產生負面影響。因而，在自然保護地內統籌脫貧攻堅、民生改善與生態保護共贏的難度很大。加之，部分原住民自身保護意識欠缺，偶有采挖野生藥材，破壞占用林地，獵捕野生動物等不法行為，不利于生物多樣性保護。

3江津區自然保護地管理存在問題的原因

客觀上，上層制度框架已搭建，但可操作的細則尚未完善。《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》作為自然保護地管理的上層制度框架，為構建中國特色自然保護地管理體系邁出極具歷史意義的重要一步。其中分級管理、差別化管控為江津區自然保護地管理明晰了方向。但推進自然資源資產確權登記、有序解決歷史遺留問題、創新自然資源使用制度等舉措缺乏可操作性的實施細則和方案，也缺乏有效管理的科學標準，基層在執行上仍舊迷霧重重、躊躇不定。主觀上，基層做好自然保護地山水文章的動力不足。2020年江津區三次產業結構比為9.9:57.2:32.9，經濟發展主要以工業為主。這與自然保護地經濟產出的有限性相矛盾。由于自然保護地的管控要求，除第一產業和部分第三產業有發展可能性外，對第二產業來說幾乎都是禁區。因而，基層在自然保護地管理上的資金和人力投入不夠慷慨，把山水文章做出名堂的經濟動力不足。面對行政體制內追責利劍高懸的政治壓力，基層怕出錯怕追責思想嚴重，主動管理、創新管理的政治動機缺乏，在解決自然保護地問題時決策猶豫、遲緩，管理效能不佳。

4破解江津區自然保護地管理存在問題的對策

自然保護地管理需要統籌兼顧各方利益，以實現整體狀態持續向好。解決江津區自然保護地管理存在問題需要理順人與自然關系以及資源利用與生態保護的關系。這需要實施內部行政管理力量整合和外部其他社會力量協同的路徑。對內，不斷彌補自身缺陷，補齊短板；對外，借助各種力量化解矛盾，以改革的方式不斷推進自然保護地管理向治理邁進。

4.1優化自然保護地范圍

開展自然保護地生物多樣性評估，重新調整自然保護地及功能區邊界，使自然保護地真正擁有高強度保護價值。遵照“面積不減少、強度不降低、性質不改變”總體方向，優化設置自然保護區、自然公園“兩張名片”，全面化解自然保護地重疊問題，分解“大而全”自然保護地，重新設置特色自然公園，科學劃定自然保護地區域，實行分級管控，把該保護的區域嚴格按照法律法規保護起來，同時為地方發展和民生需要留下必要空間，統籌協調保護與發展的關系。將失去保護價值的區域移除保護地范圍或降低保護強度。加強與國土、旅游、扶貧、交通、水利、通訊、電力等其他專項規劃銜接，優化功能區劃。

4.2增強管理力量

一是加大經費投入。加大自然保護區日常管理、機構正常運行、基礎設施建設等保障性經費投入，以解決管理人員少，管理設施、裝備落后，科研、監測等活動無力開展問題。優化和整合相關財政資金，逐步將自然保護地建設和管理運行經費納入財政預算，積極爭取上級財政轉移支付力度并向重點保護地傾斜，形成穩定的財政投入機制[1]。二是開展管理機構規范化建設。硬件設施上，以森林類自然保護地為例，把管護站（點）、防火檢查哨卡作為管理的基本依托，建設步行道、硬化摩托車道，設立界碑、界樁、指示牌等，建設自然保護地高空云臺監測及卡口視頻監測，力爭通過技術力量基本實現天地一體化監管。軟件力量上，引進專業人才，培養一支既有專業技術又有綜合管理素質的人才隊伍，注入科研力量，創新自然保護地管理方式，提升管理效能。三是加大自然保護地宣傳力度。根據自然保護區功能區劃分，在人類活動較頻繁的管理站、重要道路結合點，搭建宣傳載體，設置電子顯示屏、宣傳廣播系統、指示性標牌、環境宣傳牌等各類標識標語。通過院壩會、趕集等形式多樣的宣傳活動，向保護區原住民、游客發放印有自然保護區知識的宣傳小禮品及宣傳單，提升群眾自覺保護生態環境意識。

4.3理順管理機制

林業部門作為自然保護地的主管部門，承擔自然保護地的準入、建設、監管等職責。在自然保護地所在的鎮（街）設管理機構，同時接受鎮（街）的行政指導和林業部門業務指導，開展一線自然保護地管理工作，如巡查、建設和管護界樁、標牌、道路、哨卡、瞭望臺等基礎設施。生態環境部門則對主管部門和管理機構的管理工作進行監督管理，通過適度的獎懲機制促進管理效能提升，為守護自然保護地再加上一道防線。要將自然保護地管理權具體化，做到具體資源具體負責，權責明晰，減少搭便車現象[2]。主管部門要將管理的行政權力進行委托，下沉前移，賦予基層管理機構以審批權、執法權，以特許經營審批方式對符合主體功能定位、手續完善的國有自然資源資產利用項目準予使用許可，與企業簽訂保護協議，確保資源安全[3]；對不符合自然保護地管控要求的項目一律不予準入，對不落實生態保護措施、不履行生態補償義務及破壞自然資源的行為進行嚴肅查處。

4.4完善生態補償與多元治理機制

根據“卡爾多-希克斯改進”，建立科學合理生態補償機制，推進自然保護地內各類自然資源資產確權登記，界定資產產權主體，劃清資產所有權、使用權邊界，明確資產種類、面積和權屬性質[4]。實行經濟利益、生態利益得利方向受損方實施生態補償，深化林業產權制度“三轉”改革，加大自然保護地生態補償政策創新力度，建立開發地區與生態保護地區的橫向補償關系，一定程度上緩解生態補償過度依賴行政體制問題，推動自然保護地建設持續性投入。參照“公共池塘資源”理論，利用自然保護地原始村落淳樸人文生態和良好自然生態，在周邊或一般控制區內開展旅游、教育、療養、娛樂等形式的產業為當地創造經濟收益。進一步調動科研機構、企業、社會組織、公眾在自然保護地管理中的深度參與。充分發揮科研機構專業優勢，開展本地調查、基礎研究、新技術應用、評估監測等；充分發揮企業在投資、經營、技術研發等方面經濟優勢；充分發揮社會組織在調動社會力量、開展宣傳教育等方面群眾優勢；充分發揮公眾在推動志愿服務、管理創新等方面個體優勢[5]；讓專業的人做專業的事，才能真正解決江津區自然保護地存在的問題，才能提升江津區自然保護地管理效能。

5結語

我國自然保護地存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、保護與發展矛盾突出的問題已在國家層面得到高度重視。《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的印發，為解決自然保護地管理的普遍問題做出了科學的制度安排。江津區自然保護地管理在國家公園體制改革總任務的統籌下，堅持資源有價、科學利用、統籌兼顧的原則和內部整合、外部協同的路徑，采取優化自然保護地范圍、增強管理力量、理順管理機制、完善生態補償與多元主體協同治理機制等措施，將有效解決自然保護地存在的問題，提高管理效能，實現自然保護地生態保護與經濟發展的雙贏。

參考文獻

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作者:徐飛 單位:重慶市江津區生態環境監測站