公共管理下績效審計現狀探析

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伴隨新公共管理理論的發展，政府績效審計已經替代傳統合規性審計成為評價政府或企事業單位的運營的經濟性、效率性和效果性的鑒證與監督，其目的是提高各部門運營效率。由于我國政府績效審計起步較晚，各方面發展尚不成熟。本文旨在探討現階段我國政府在開展績效審計過程中所顯現出的問題，加以分析并嘗試提供相應解決對策。隨著新公共管理理論的發展，政府績效審計在全世界范圍內得到廣泛的推廣和應用。伴隨著我國經濟社會的高速發展和政府職能向服務型轉變，人民群眾的“主人翁”意識逐漸增強。各級政府管理和使用公共資源、資金的效益性逐漸被社會各界所關注。真實性、合規性審計已無法滿足社會公眾對政府使用公共資源、提供的公共服務的信息需求。因此，績效審計越來越受到社會各級的關注，也必然走向歷史的舞臺。

一、淺析新公共管理理論和政府績效審計

（一）新公共管理理論。新公共管理理論以經濟學作為基礎，提出了政府應該借鑒企業成功的管理手段、將公眾視為顧客等新理念。一者，新公共管理理論以公眾對公共服務或產品的需求和意見作為指導，強調以公民至上的價值理念，積極推進傳統的管理型政府向服務型政府轉變。二者，新公共管理理論將市場競爭機制引入政府行政管理中，一定程度上能夠改變公共服務徹底壟斷的現狀，盡可能的讓更多社會組織參與到政府的管理活動中，切實提高了政府工作效率。新公共管理理論為我國政府體制改革提供了新的思路，切實促進政府職能由管理轉向服務。這與我國全面深化政府體制改革，建設廉潔高效的服務型政府的目標基本一致。

（二）政府績效審計。政府績效審計是指獨立的審計機關依照相關法律法規或地方性審計準則，采用特定的審計方法根據相關審計要求或審計流程，站在客觀的立場對政府各部門的管理行為和公共資源使用情況的經濟性、效率性和效果性進行監督、鑒證和評價，并出具建設性的審計意見。其目的是促進經濟社會全面、協調、高效、持續的發展。政府績效審計的產生源于政府公共支出的不斷膨脹和國家經濟資源有效的矛盾。作為較高層次的政府審計活動類型之一，其特點表現在以下幾方面。一是審計范圍具有廣泛性。政府績效審計本質是財政財務收支審計的外延審計。這就意味著績效審計涉及的部門、行業之廣。二是審計標準具有復雜性。其審計范圍的廣泛性就決定了績效審計的標準也必須是多元的、復雜的。因其行業、部門涉及廣泛，使用同一標準評價客體的管理服務活動不科學；再者從審計結構上看，經濟效益指標可以運用定量分析，社會效益指標斷言用定性或定量分析不客觀；三是審計主體具有權威性。審計主體開展績效審計必須滿足以下條件，審計主體必須具有較高地位或權威，并且審計人員的職業素養是值得信賴的。否則開展績效審計毫無意義。四是審計結論具有建設性。績效審計的直接目標是反映審計客體的管理活動是否經濟有效，因此在提出審計意見時必須以陳述意見為主。五是審計風險較大、成本較高。以上特性必將增加審計風險。如果審計人員的權威性較差，發表的績效審計的建設性意見被采用，影響的可能是一個區域，甚至是國家的宏觀政策。

（三）新公共管理理論對政府績效審計產生的影響。新公共管理理論和政府績效審計是理論和方法論的有機結合。前者提出了理論基礎，而后者是維護和提高政府績效審計水平的強有力工具。二者目標都是提高和改善政府管理能力，促進政府受托責任更加有效的履行。新公共管理理論主要在政治環境和社會環境兩個方面推動了政府績效審計的發展。具體的來說，新公共管理理論的提出打破了政府提供公共服務的壟斷性，由傳統的管理型政府向服務型政府轉變，這為政府績效審計的發展和應用提供了良好的政治環境；在新公共管理理論指導下，公眾和社會組織廣泛關注和參與政府管理活動成為常態，這進一步為政府績效審計工作營造了良好的社會環境，這又是促進政府績效審計的發展和應用的有利因素。

二、從新公共管理視角出發，剖析

現階段我國政府績效審計存在的問題我國政府績效審計起步較晚，直至2008年，審計署將全面推進績效審計作為五年內的發展目標和計劃，各地方政府才相繼開展部分績效審計業務。這也必然導致我國政府績效審計的發展不全面、不充分的特點。，也存在諸多制約政府績效審計發展的因素。

（一）“雙重領導”模式下，制約了審計工作的獨立性。獨立性是審計業務的靈魂。喪失獨立性，那么開展審計工作將毫無意義。政府績效審計作為高層次的審計活動也必然要求了更高的獨立性。而我國政府審計體制屬于行政型審計，較西方國家的獨立型審計、司法型審計和立法型審計相比顯得獨立性較弱。我國最高審計機關國家審計署屬于國務院下轄部門，其審計活動受國務院影響，審計經費主要來源于國務院財政撥款；審計署領導、部分審計人員也直接由國務院直接任免，其審計活動的獨立性難免受到影響。各省（自治區）、市（自治州）、縣（區、自治縣）的審計機關不但要接受同級政府領導，還要接受上級審計機關指導和監督。在這種“雙重領導”模式下開展審計工作，受到的壓力也是不言而喻的。極大程度上影響了審計主體的獨立性和客觀性。

（二）法律法規不健全，缺乏相關制度規范。現行的《中華人民共和國審計法》1994年頒布，1995年實施，2006年對其內容進行修訂。其內容旨在宏觀性指導審計機關開展工作。截止目前，尚未頒布和出臺有關具體指導績效審計工作的法律和準則。新時代背景下，我國經濟工作從高速發展轉向高質量發展，這無疑是要求審計工作要更加深入，無法無則可以依無疑使加劇了審計工作的難度，這可能導致績效審計工作難以深入貫徹，政府工作得不到有效、有力度的評價，進而影響了績效審計的效果，甚至出現違法亂紀行為。

（三）對政府績效審計的意識缺位。審計客體對政府績效審計一時的缺失主要表現在以下兩個方面。一是績效審計內容偏向性強。依照現行《審計法》規定，績效審計更多偏向審查被審政府部門的財政財務預算收支的真實性和合法性，對其效益的審查和評價遠遠不足。二是被審單位對績效審計不重視。在“官本位”思想尚未徹底摒棄的今日，部分被審單位對履行公共受托責任是難以做到高效、公開、透明，更不愿對本單位履行受托責任的實際情況如實披露，這就導致了審計人員在獲取充分審計證據的難度加大，不能全面客觀的反映被審單位的履職盡責情況。三是審計主體與審計客體對績效審計的認識存在矛盾。審計主體認為審計工作應依法對審計客體的管理活動的經濟性、效率性和效果性進行評價，而審計客體認為績效審計僅依法對我部門的管理活動的真實性和合法性進行審查、評價足以。

（四）政府績效審計的評價標準不完善。我國現階段政府績效審計還處在審查財政財務信息的真實性和合法性階段，對非財務信息指標沒有給予足夠的重視。究其原因無外乎是我國現階段績效審計的評價標準尚不系統、不全面。即使存在部分審計機構對非財務指標進行評價，也存在對指標設計不科學，評價標準不合理等問題。只有明確具體、科學合理的評價體系，才能對被審單位的管理活動進行客觀有效的評價。因此，構建一套完整的、科學的政府績效評價體系已成為制約政府績效審計發展的瓶頸問題。

（五）審計隊伍建設有待進一步加強。當前，我國現有審計隊伍不足以滿足現階段政府績效審計工作的需求。首先，審計人員的知識結構不再滿足需求。績效審計內容和范圍的廣泛性要求了審計人員知識結構的復合型。我國審計人員多為會計和審計專業畢業，且精通實務操作，對計算機、法律和公共管理等專業只是簡單涉獵，尚不能到達開展績效審計的業務的基本要求。其次，審計人員的專業技能也不再滿足需求。我國政府審計人員使用的審計方法比較落后，現階段依舊采用傳統審計方法，工作低效且滯后。

三、從新公共管理視角出發，對我國政府績效審計的發展的幾點建議

上述我國政府績效審計獨立性不強、法律法規不健全、評價標準不完善等問題的確制約著我國政府績效審計的發展。新時代對政府績效審計工作提出了新的要求。要充分發揮政府績效審計的作用，就要大膽改革創新，充分吸收借鑒先進的績效審計方法和經驗。

（一）積極探索政府審計體制改革，增強政府績效審計獨立性。在行政型審計模式下，以各級審計機關為主體開展的政府績效審計的鮮明特點是對政府負責，其審計活動受政府影響、審計經費來源于政府、審計人員多又政府直接任命、審計機關與被審計單位共同隸屬于同一級政府領導，可間接理解為二者具有共同目標和利益，這就很難有效的保證在形式上和實質上的獨立性，進而失去績效審計的意義。為此，一是要積極探進審計體制改革。提高審計效率，增強審計機關獨立性，促進我國政府績效審計從監督評價機制向激勵制約機制轉變；二是要構建績效審計預算體系。從財政方面保證績效審計工作順利落實，從而提高績效審計工作的獨立性。

（二）健全政府績效審計法律法規體系。健全完整的績效審計法律體系，使得績效審計工作有法可依，促進績效審計工作向規范性發展，進一步提高績效審計結論的權威性和績效審計工作的社會公信力。一是要盡快要樹立政府績效審計的地位，制定政府績效審計的相關準則，明確政府績效審計的審計目標、工作范圍、工作內容、審計方法、審計責任及其風險等內容；二是要制定政府績效審計人員的執業規范，明確政府績效審計人員的審計責任，從根源把控政府績效審計質量，降低審計風險，提高政府績效審計結果的權威性；三是要健全政府績效審計問責方面的法律法規和規范制度，明確、規范審計問責范圍、問責方式和對問責結果的跟蹤，解決政府績效審計問責過程的“缺位”和“越位”問題，促使審計問責制度進一步規范。

（三）全面提升政府績效審計意識。在新公共管理理論指導下，政府的角色從“管理者”轉向“服務者”，樹立責任型政府的形象，這就意味著要普及政府績效審計工作。一方面要滲透政府績效審計理念，找準政府績效審計定位。審計人員首先要充分的認識和了解績效審計工作，破除傳統觀念的束縛，從根本上提高人們對政府績效審計的重視程度。；審計人員要主動引導被審單位正確認識績效審計的內涵及其意義，努力消除與被審單位的信息差，幫助其。另一方面，要全面加強政府監督和社會輿論監督。績效審計人員必須提高思想認識，樹立績效審計觀念，首先要從思想上重視績效審計工作，充分把握開展績效審計的重要意義，自覺在工作和實踐中堅持和發展績效審計思想。同時，要加強政府績效審計工作的宣傳力度。善于使用互聯網與新媒介，及時公開近期績效審計工作計劃，讓媒體和社會公眾深入了解政府績效審計工作的深淵意義以及開展政府績效審計工作的必要性，增強社會公眾的主人翁意識，進而更好的實施社會輿論監督權力，反推績效審計工作向正確的方向發展，且為政府績效審計的發展提供良好的社會環境。

（四）著力完善政府績效審計評價體系?？茖W有效的政府績效績效審計評價體系是政府績效審計工作能否達到良好效果的關鍵之一。當前我國政府績效審計評價指標不系統不全面促使政府績效審計評價指標的建設顯得格外重要。一是要把握評價指標體系的全面性原則。政府績效審計的工作范圍、涉及行業的廣泛性原則要求了評價指標體系必須是全面性的，設計出的指標也必然要準確反映各級政府及其部門提供公共服務所使用的公共資源的經濟性、效率性和效果性；二是要把握評價指標體系的可操作性。政府績效審計評價指標的完善要在科學性和合理性之上充分考慮評價指標在具體工作中的可操作性，在借鑒他國評價指標體系時充分考慮我國國情；三是要把握成本效益原則。評價指標的設計在充分考慮科學性和合理性后要充分考慮審計成本和審計效益。

（五）全面加強審計隊伍建設。加強審計隊伍建設，提高依法審計能力，是新形勢下審計工作發展的需要。政府績效審計事業的快速發展對審計人員的思想素質和業務素質都提出了更高要求，加強審計人才隊伍建設是審計機關重要而緊迫的任務。一是要加大人才引進力度，優化人員配置。通過社會招考、人才引進、擇優選調等方式，儲備一批高學歷、高素質的優秀人才，專業覆蓋財務、計算機、工程、文秘等，增強審計工作力量。優化審計部門處室人員配置，形成“老、中、青”人員結構，利用老同志帶新同志的傳幫帶方式，不斷提升審計人員水平；二要加大專業績效審計培訓力度。通過業務知識培訓、計算機技能培訓、網絡培訓、專家授課等方式，加強審計人員業務學習及交流，促進干部全面發展。選擇有潛力的年輕審計人員，進行定向綜合培養，解決“復合型”人才缺乏問題，從而打造高端政府績效審計人才。三要營造良好審計人才發展環境。堅持開展思想教育活動，引導審計人員樹立正確的政績觀，利益觀和群眾觀。要意識到工作不僅僅是謀生的手段，更是個人獲得幸福、實現自我價值的重要途徑，只有做到干一行愛一行、開拓創新，審計人員才能滿足工作的需要，增強年輕審計干部的職業認同感和歸屬感，承擔起國家審計應當履行的社會責任。

作者:閆坤 單位:蘭州財經大學