控制公路建設項目總投資

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摘要：本文闡述了控制公路建設項目總投資的意義和作用，分析指出了存在的困難、問題及原因，并從決策階段、設計階段、招標發包階段、建設實施階段如何有效控制項目總投資提出了一些應采取的對策、措施和建議，同時提出應重視和樹立“大財務”管理理念，僅供參考。

關鍵詞：公路建設；總投資；控制

近年來，我省交通基礎設施建設工作緊緊抓住國家實施西部大開發戰略，加大基礎設施建設投資的歷史機遇，努力加快以公路建設為重點的交通基礎設施建設，廣開資金渠道，加大項目的資金投入和管理、控制，大力培育和規范公路建設、運輸市場體系。從2001年至2004年全省完成交通基礎設施建設投資近183個億，為我省交通建設譜寫了歷史性的新篇章。由于我省已建成和在建的公路建設項目投資來源主要是交通部車購稅（費）補助，國債專項資金和銀行貸款，資金來之不易。如何更好地控制公路建設項目總投資，取得投資效益和社會效益最大化，筆者認為是我們需要認真思考和付諸實施的一個重要問題。

1公路建設項目控制總投資的意義和作用

公路建設項目總投資也稱公路建設工程項目總造價，一般是指進行公路工程建設所花費的全部費用。我國現行公路建設項目概算總投資是由建筑安裝工程費；設備、工具、器具及家具購置費；工程建設其他費用（包括：建管費、勘察設計費、質監費、貸款利息等）和預備費構成。據有關資料統計，在全國公路建設項目中各項費用占總投資的平均比例為：建安費占60-80%，設備工具器具家具購置費占10-30%，工程建設其他費用占10-15%。據統計我省干線公路建設項目中各項費用占總投資（實際完成投資）的平均比例為：建安費約占88%，設備工器具購置費約占2%，工程建設其他費約占7.5%，建設期貸款利息約占2.5%。從全國和我省干線公路各項費用占總投資平均比例看，我省實際完成投資中建安費的比例高于全國平均水平；而設備器具購置費低于全國平均水平；工程建設其他費加貸款利息的比例接近全國平均比例的最低值，這說明，我省干線公路項目實際完成投資內部費用比例的大部分是用于路基、路面、橋梁、涵洞等建安投資的實物工程建設中，而第二部分設備及工具、器具購置費等及第三部分的建管費、質監費、定額編制費、勘察設計費等控制效果比較明顯，基本達到了投資效益、社會效益最大化的效果。有效控制公路建設項目總投資是有其重要意義的，一是吸取某些項目總投資失控而帶來的教訓，更好地樹立和落實交通科學發展觀來發展公路建設事業；二是投資主體，資金來源結構的變化促使項目要遵循投入產出最佳效益原則，進行投資的有效控制；三是國家對建設項目法人責任制的要求而必須要重視投資控制，提高投資效益；四是按社會主義市場經濟法則的要求，進一步規范、遵守建設市場法則。公路建設項目總投資的有效控制是公路工程建設管理的重要組成部份。建設項目總投資控制的作用，就是在項目決策階段、設計階段、建設項目發包階段和建設實施階段，把建設項目的投資控制在批準的設計批復概算投資額以內，在保證工期、質量的前提下，隨時糾正發生的偏差，以保證項目投資管理控制目標的實現，使建設項目能合理使用人力、物力、財力，取得投資效益和社會效益最大化。

2公路建設項目投資存在的困難、問題及原因

2.1公路建設資金、融資、投資面臨的困難及原因：

一是公路交通建設資金短缺與交通快速發展的矛盾日益突出。我省公路建設搶抓機遇、不斷加快，項目多、投資大，而國家的資金支持是有限的，尤其是省道、旅游公路、出口路、地方道路等資金短缺。為了彌補資金不足，只有通過多渠道向銀行貸款，全省公益性國省道、干線公路、旅游公路、出口路等已向銀行貸款近十個億。公路建設投資面臨資金來源不足，銀行還本利息壓力增大的嚴峻問題。

二是青海國省道干線公路，除高等級收費公路，很少部分的二級貸款收費路，通過銀行長期貸款融資建設外，大部分的公益性干線公路投資的資金缺口，采用短期銀行貸款周轉，沒有融資條件，就是具備融資條件的一些高等級公路，資源開發公路由于青海省公路通行車流量偏少，投資回報期長，投資回報率低，融資困難，近幾年來，沒有突破性進展。

三是隨著國家國債資金投向轉移，銀行信貸資金緊縮，加之建成的收費公路微觀財務效益差，公路權轉讓無法實現，難以盤活存量資產，公路建設投資的良性循環難以實現。

四是我省經濟相對落后，省財政預算內資金不能安排地方公路建設專項配套資金，地方配套能力低下，給公路建設投資配套帶來很多負面影響。省政府和州、地、市政府為加快公路建設也出臺了一些積極的優惠政策，但配套資金始終未能解決。

2.2公路建設項目投資控制階段存在的問題及原因

一是在投資決策階段（規劃、立項、可研、評估階段）存在的問題。主要是一些項目的戰略性、前瞻性、系統性、科學性和可行性還不平衡、不全面，在項目決策中還應更好地遵循在加快交通發展時要特別注意建設規模、速度必須建立在和質量效益同步提高的基礎上這一科學發展觀。

二是概預算編制辦法本身存在的不適應問題。我們現在適用的是交通部交公路發[1996]612號文頒布實行的《公路基本建設工程概算、預算編制辦法》，這個辦法已適用了近10年時間。10年間，我國又相對出臺了一些有關環保、水文地質、水土保持、文物保護等評估、勘察及具體實施的相關法律法規，公路建設中涉及到以上內容的都要予以解決，并增加了前期工作費；國家征地拆遷、補償力度的加大也相應增加了征遷補償費用；隨著對公路工程質量、進度的高標準要求，近年加大了對公路工程質量的檢查、檢測的深度和頻率，新增了檢測費用；隨著國家各項政策、稅費、及市場經濟各種價格指數的不斷變化、增長，各項成本費用、管理費用等也在不斷增加；由于項目資金缺口造成的短期貸款利息也在不斷上升；這些新增加、增長的費用投資，按現行概預算辦法和標準無法編制到概預算中，而實際又必須發生，這是概算中第二、三部分超概的主要原因。而第一部分超概的主要原因是設計變更過多等因素。

三是投資項目在設計階段存在的問題。這一階段的問題是投資控制失控的主要原因。主要是一些項目由于設計周期過短，造成設計深度不夠，設計內容不全面、不準確。尤其是對高海拔地區路面類型的選用，統一套用標準，結構形式單一，缺乏推廣應用成功的事例。對公路沿線的水文、地質、料場分布等容易引起變更及造價變化的主要原因調查，鉆探不詳細，造成工程實施過程中設計變更多，投資控制難度加大。一些項目的初步設計審查工作由于某一時間段審查項目集中，項目多、工作量大，在冬季提供初設文件等原因，一方面造成外業審查不能全方位到現場進行察看、核實，另一方面由于審查中人力資源有限，僅有的專家客觀上安排不過來，不能對每一個項目都進行全面的、系統的審查，雖然也提出一些審查意見，最終導致設計文件設計深度不夠，造成大量的設計變更因素潛在。

四是投資項目工程實施階段存在的問題。建設單位對施工階段的投資控制（比如：施工準備期能否順利及時開工；施工期內能否連續均衡施工；工程質量、進度、安全環保等能否按合同規定進行；能否以合同為手段來實現對投資的有效控制）在一些項目的建設管理中還沒有達到全面、科學、合理的有效控制；建設單位項目管理人員管理水平還不均衡、個別管理人員的精細管理意識、“大財務”管理意識、資金管理意識、成本管理意識還不強。在項目實施階段監理工程師的管理水平和責任意識對投資的控制也是很重要的一個方面，尤其是在對工程變更的控制方面，由于我省海拔氣候等原因，近年招標時監理隊伍較少，出現市場求大于供的現象，造成選擇余地小，監理隊伍整體水平有所下降，個別監理人員一知半解、濫竽充數、責任心不強、管理水平不高。

3控制公路建設項目總投資的對策及措施

項目總投資的有效控制從總體概念來講應該是立足于全方位、全過程主動控制，以事先控制為主，事中跟蹤控制，事后控制為輔；從項目投資程序和階段性來講包括項目決策階段、設計階段、招標發包階段、建設實施階段的控制；從貫穿項目全過程、各階段的投資控制理念來講應該是人人都應該樹立項目“大財務”管理理念。項目從立項到項目竣工驗收、交付使用所涉及到的部門、單位等主要包括：政府的項目決策和管理部門、資金管理部門、審計部門、造價管理部門、質監管理部門、項目法人、建設單位、專家咨詢部門、設計單位、審查單位、招投標單位、監理單位、施工單位、公路管理單位等，所以說項目總投資的有效控制體現在和項目有關的所有部門和單位的工作中，也貫穿于項目立項到竣工驗收、交付使用的各個階段。項目投資控制的主要因素有：⑴建設標準的確定；⑵建設地點或路線走向；⑶建設規模、投資額度；⑷施工難易程度；⑸設計方案、設計質量；⑹交通、能源、環保等方面的要求帶來的變化；⑺原材料價格變化、通貨膨脹帶來的連鎖反映；⑻工資及福利方面的變化；⑼氣候帶來的自然災害；⑽工程管理水平；⑾可能發生的工程索賠、反索賠事件等。下面主要從項目決策階段到項目竣工階段以及如何重視項目“大財務”管理理念談一些應采取的主要對策和措施。

3.1項目決策階段的投資控制

決策項目投資必須符合科學的發展觀，提高決策的民主化和科學化。增強交通發展的戰略性、系統性、科學化、預見性和前瞻性。嚴格審批程序，對重大項目的立項、選址（線）、標準、規模、投資額、設計等實行集體決策制、專家咨詢制和專家論證制。加大投資效能的控制監督，重投資效率、效益和成果。改變政府投資重微觀輕宏觀、重數量輕質量、重政績輕效益片全面追求數量、速度和規模的現象。

要注重工程可行性研究的深度控制。可行性研究各階段的深度是投資控制有效性的關鍵。要使可行性研究能真正起到建設前期投資控制的作用，應將控制可行性研究的工作質量和成果作為該階段投資控制的主要手段，通過對工作質量和成果質量的控制來達到投資控制的目的。

嚴格投資估算的審查。對項目投資估算進行嚴格審查是保證項目投資估算的準確性和估算質量的基本方法，也是進行有效的投資控制的基礎。

3.2規劃設計階段的投資控制

工程項目規劃設計階段的投資控制主要包括設計質量、優化設計方案及對設計概算文件的審查和設計投資控制。

首先，設計單位在設計中要充分體現安全、節約、功能、耐久、美觀的設計理念，項目法人與咨詢單位要主動參與勘察設計及技術設計方案論證，對設計進行優化和完善，對重大問題要進行深入研究，為高質量完成設計、控制投資打下基礎。

其次，審查部門（由審查單位、建設單位、設計負責、項目辦、造價部門、有關專家等組成）要嚴格對設計概算文件的審查。一方面嚴格審查初設圖紙和設計方案，多赴現場勘察線路走向、規模、水文、地質、料場分布等的準確性。另一方面嚴格審查編制規定和費用標準、投資額。審查設計概算有利于合理分配投資資金，加強投資計劃管理，促進概預算編制單位嚴格執行國家有關概算的編制規定和費用標準，防止任意擴大投資規模或出現漏項，從而減少投資缺口，打足投資，避免故意壓低概算投資，搞釣魚項目，最后導致實際造價大幅度地突破概算的現象。

第三，加強對總概算的審查。審核概算的編制是否符合國家的有關方針、政策，是否實事求是，不允許任意擴大投資額或留有缺口。國家交通部在2005年2月份以交公便字[2005]37號文已下發“關于征求《公路基本建設工程概算、預算編制辦法補充規定（征求意見稿）》意見的通知”，這是在2004年交通部《關于對公路工程基本建設項目概算、預算編制辦法開展調研的函》征求意見的基礎上再次征求意見，從新的補充規定的征求意見看，對概預算本身存在的問題基本上都重新給予了規定，比較貼近實際，在科學、合理、全面上更進了一步，盼望能早日頒布實施。

3.3招標發包階段的投資控制

一是這一階段首先要明確建安工程投資控制目標。這一階段的主要責任部門是項目法人、建設單位。項目法人、建設單位做為項目的建設管理者，應明確所要達到的投資控制計劃目標。按照我省公路建設項目投資來源情況，一般應控制在可研投資或概算投資的70%以內。因各項目本身存在的地域差別，要達到這一控制目標，建設單位就應從項目的招投標階段做好預測控制。

二是加強施工圖預算的審查。審查可消除高估冒算，節約建設資金；促使承包商加強經濟核算，采取增收節支措施，降低工程成本，提高經營效益。審查施工圖預算的重點應該放在工程量計算是否準確、預算單位套用是否正確、定額套用是否齊備、各項取費是否符合現行規定等方面。

三是嚴格建筑安裝工程標底的編制與審查。標底是建筑安裝工程造價的表現形式之一，是由招標單位或具有編制標底價格資格和能力的單位根據設計圖紙和有關規定計算，并經工程造價管理部門核準審定的標底造價，是招標工程的預期價格，（目前我省公路工程項目實行的是業主標段概算法）是招標者對招標工程所需費用的自我測算的控制。

四是取消或弱化業主標底（我省已基本取消業主標底而代之以業主控制投資的控制價），推行無標底招標，和“雙信封”評標方法。在開標現場公布投標人報價及業主控制價之前，公布第一信封評審結果。在開標現場，投標人就可以計算出自己的得分、排序及是否中標。可最大限度地防止評標過程中的人為因素，透明度更高，即受投標人歡迎又提高了評標工作效率，并有效地控制了投資。

3.4施工階段的投資控制

工程項目建設的施工階段，是指在工程項目已完成施工圖設計，并完成招標階段工作和簽訂工程承包合同后，至工程竣工驗收、交付使用的全過程。工程項目建設施工階段的投資控制工作在工程建設投資控制中占有重要地位。這一階段的投資控制工作一方面受設計階段投資控制成果質量的影響，另一方面與所有參與該階段工作的單位和人員有關。因此，該階段的投資控制工作需實行“全員”參與，全面控制與重點控制相結合，目標控制與過程控制相結合；以優良的控制工作質量來確保該階段成本控制成果的質量。

認真做好工程施工過程中工程費用支付的管理工作。業主應建立自己的支付報表來掌握工程費用的支付情況和工程進度情況；及時扣回預付給承包商的各種款項。此外，還應加強對工程變更、索賠、價格調整等類型的意外工程費用支付的管理，盡量減少額外工程費用的支付。

加強對其他費用支付的管理。在工程施工期間，業主需支付的其他費用有：拆遷補助費、青苗賠償費、業主臨時設施費、工程質量監督檢測費、竣工清理費、研究試驗費、工程監理費等。通過嚴格管理，將其控制在預算的投資限額以內。

施工準備時期，業主的控制工作應以工程順利開工，開工后能連續均衡施工，并能保證工程質量、進度和盡可能節省工程費用為主要目的。

施工時期業主對投資的控制主要以全面履行與監理單位及承包商的合同為手段來實現成本控制的目標。業主在對施工過程的控制中，應對所建立的管理機構實行崗位責任制、分工負責、責任到人，實行全員參與，共同做好該階段的成本控制工作。

施工結束時期，業主的控制工作主要在工程竣工驗收和合同后期的履行上。

在施工階段，監理工程師依據雙方簽訂的施工合同的承包方法、合同規定的工期，質量和工程造價，按施工設計圖紙及說明、有關技術標準和技術規范，對工程建設施工全過程進行監督和控制。監理工程師在施工階段進行成本控制的基本原理是把計劃投資額作為成本控制的目標值，在工程施工過程中定期地進行投資實際值與目標值的比較，通過比較發現并找出實際支出額與成本控制目標值之間的偏差，然后分析產生偏差的原因，并采取有效措施加以控制，以保證成本控制目標的實現。

施工階段的投資工作周期長、內容多、潛力大，僅僅靠控制工程款的支付是不夠的，應從組織、經濟、技術、合同等方面采取措施，確保投資實際支出值小于計劃目標值。

加強工程變更的控制。工程變更可能來自于許多方面，或業主的原因、或監理工程師的原因、或承包方的原因、或設計單位的原因，為有效控制投資，不論任何一方提出的工程變更，均應嚴格規范變更審定、審批權限和程序，嚴令禁止借設計變更虛報工程量或提高工程單價。

3.5項目投資控制中應重視和樹立“大財務”管理理念

公路工程項目財務管理是立足于公路建設期間有關資金籌集和使用的管理，與一般意義上的財務管理或企事業單位的財務管理有著顯著不同的特點，應隸屬于基本建設財務管理范疇并構成一個分支。

公路工程項目財務管理的目標，必須轉變一個歷史形成的觀念，而應提出“大財務”理念。對于公路工程項目來說，財務管理的視野與范圍遠大于一般企業財務管理。作為一般企業，財務管理與控制的職能主要由財務部門來行使，財權相對集中于財務部門。而對于公路工程項目來說，真正財務部門的職能是有限的而且多屬于事后的管理與監督。由于整個項目的施工既要委托監理部門負責監督與控制，業主作為項目建設單位一方面必須緊抓對監理工作的監督，另一方面也要放寬財務管理視野，將工程前期的成本預測與控制、資金的籌集與運用的效率、工程實施中的合同簽署、工程計量支付的審核、變更的控制與審核、材料采購與價格控制、甚至項目后評估等都納入財務管理的范圍。財務管理的職能己分別由計劃、工程、綜合、財務等部門行使(實際上監理的行為更是公路工程項目財務管理職能的延伸)。財務部門只是財務管理的軸心機構，財務部門必須發揮綜合協調、監督與管理并進行科學預決策的職能，才能確保公路工程項目財務管理完整職能作用的發揮。

明確了“大財務”理念，再來定位公路工程項目財務管理的目標就更簡明易懂。

公路工程項目財務管理重點在于按照最低資金成本原則合理有效地籌集資金，并在實現項目的經濟和社會效益的前提下確保項目費用支出最低。公路工程項目財務管理是特指公路建設項目實施至竣工驗收并交付使用期間的資金管理活動。該階段只投入不產出，籌資任務很大，如何在確保公路既定質量的前提下，合理籌集和使用資金，并使籌資成本、使用成本等各項資金成本最低，應成為公路工程項目財務管理的核心目標。公路工程項目財務管理的目標可以歸納為：確保既定工程質量前提下的建設成本最低化。

公路工程項目的各項活動都必須以此為中心，包括資本金的籌集、銀行信貸的利用、公路工程項目款的支付與結算、材料與設備的購置、招投標、征地拆遷款項的撥付等。公路工程預算與決算的編制及相應的財務分析也應圍繞此展開。

綜上所述，公路工程項目財務管理完整內涵可以概括為：

公路工程項目財務管理是公路建設管理單位為確保建成預定質量的公路而對建設過程中的資金籌集、使用及其相關經濟行為實施管理以期每公里成本最低化為目標的管理活動。它貫穿于公路項目工程建設管理的始終。

參考文獻：

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上的講話，青海省交通工作會議，2005.3

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