高校預算績效管理策略

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摘要：對預算業務進行控制是整個高校內部控制的起點與基礎，也是高校開展各項經濟業務活動的重要依據。內部控制管理的有效性保證了預算績效管理的實施，而預算績效管理的實施也推動了內部控制目標的實現。目前高校預算業務控制的績效管理相對薄弱，預算管理沒有與學校的中長期發展規劃相結合，從而未能真正體現高校的價值觀和發展戰略。文章借鑒內部控制理論，在規避風險的基礎上，從內部控制角度探討高校預算編制與審批、預算執行、監督評價、績效考核等問題并提出加強預算績效管理的具體措施。

關鍵詞：高校財務；預算管理；內部控制；績效管理

預算管理是高校內部控制的起點與基礎，也是高校開展各項經濟業務活動的重要依據，它具有系統性、復雜性和專業性等特點。2018年9月，財政部關于落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》通知的下達以及隨后《財政支出績效評價管理暫行辦法》等一系列文件的出臺，進一步推動了高校預算管理改革進程，高校預算編制、預算執行、監督評價、績效考核既相分離又相銜接的一整套預算管理機制得以建立，預算管理水平相對有所提高。但從制度的落地與效能上看，高校預算管理仍然存在較為突出的問題，如預算口徑不統一、預算指標偏離因子較高、預算指標框架系統不夠科學合理、預算管理模式粗放、內部控制制度不完善等。在實踐中，大部分高校僅僅通過財務系統的資金流無法確保資金使用部門的業務事項與預算目標相一致，更無法根據項目重要程度和影響范圍進行財務分析與監督，結果導致預算執行結果與預算目標出現偏差。預算績效管理是一項有效的財務管理手段，其質量直接關系到高校運營的穩定性［1］。因此，總結和改進預算管理方法與流程，對基于內部控制的預算績效管理進行研究，切實發揮預算管理在高校發展中的作用，具有重要的現實意義。高校要建立全過程全覆蓋的預算績效管理機制，將預算下達、執行效果和績效考核掛鉤。基于內部控制的預算績效管理分為單位層面和業務層面，筆者主要從業務層面即預算編制、預算執行、監督評價、績效考核四個方面進行研究。

一、優化項目管理，細化預算編制

流程控制是內部控制的主要手段和方法［2］。為使預算編制更加精細、科學、準確，更好地凸顯預算編制的統帥作用，應在提升部門預算編制效率的同時，依托績效管理對業務流程進行再造與控制，將預算編制的科學性、精確性運用到預算績效管理流程中。

（一）正確設立目標導向

在編制預算時，應以學校的長遠發展戰略為導向，根據自身發展目標將預算的規劃性、事業的前瞻性、管理的統籌性進行有機融合，提高預算統籌能力，加強對預算的管控。高校應建立跨年度預算平衡機制，依據大收大支的原則實行全口徑預算管理，將那些影響高校中長期發展戰略的項目用數字的形式固定下來，并落實到相關的職能部門或負責人，從而為預算項目績效管理打下基礎。

（二）整合預算編制方法

高校應基于實際發展需要和原有編制經驗，突破固有思維，整合預算編制方法，將統計分析與經驗評估相結合，既保證預算收支平衡，又給出合理的調節空間。高校預算編制需要一改按項目總額控制的粗放做法，以預算部門所提供的測算依據和文件為基礎，對預算項目按支出功能和經濟功能分類進行確認編制，提高預算編制的科學性和規范性，優化項目支出預算。高校可以根據工作實際對項目庫進行分級設置統籌管理，針對不同的項目采用不同的編制方法。項目分級體系原則上可以按支出功能分類科目的類、款、項進行三級設置。首先依據學校發展戰略和年度目標將預算項目按照輕重緩急排序設置一級大類，然后按照部門中期計劃將業務類別進行歸納設置二級項目，三級項目按照所開展的具體工作內容進行具體設置。將三級項目所分別對應的支出功能科目信息隨項目一并導入預算編制系統，同時將其適用支出標準、數量依據及具體測算過程等信息一并錄入項目庫系統，讓項目支出預算編制真正滿足科學化績效管理的要求。例如，X高校根據學校的發展戰略及年度目標，將重點學科建設列為當前學校發展的重要方向，據此首先構建該高校重點學科建設項目庫（一級）；然后將該項目分解為若干子項目分年度納入項目庫中長期規劃，并對其進度進行全方位滾動監控（二級）；最后以分解的子項目為依據將具體的功能性科目（三級），如師資隊伍建設投入、教學條件建設投入、生均經費投入等相關數據一并納入預算平臺進行科學化管理。項目論證體系的完善是資源合理有效利用的重要保證，學校全面預算管理委員會應本著客觀性、可行性和必要性原則，對申報項目的預算部門進行實地考察并定期對項目庫進行充分的科學論證。

（三）細化指標系統

細化指標系統是將年度工作計劃分解為與之相對應并細化至明細科目的預算模式。高校預算管理部門在項目立項依據充分、級次清晰的基礎上，通過預算績效管理控制，精準測算、細化結構，建立完善、科學的指標系統，從而保證各個節點的有效運作，使預算編制更具科學性、全面性、規范性和專業性。高校還可以跨平臺、跨專業聯合引進定額標準制定方法，清晰直觀地反映各部門的工作業務內容，制定符合高校實際的、科學合理的、精確完整的具有規范性、靈活性和可操作性的定額標準體系，以提高預算績效管理的實施效率。在完善細化的指標體系下，通過財務系統可以及時發現預算執行過程中發生的資金用途或結構改變以及費用列支等不符合預算編制要求的偏離，預算管理部門可以利用會計手段通過預算憑證的編制實現對預算指標的實時干預，從源頭上及時作出調整。

二、科學把控預算執行力度和進度

預算執行是整個預算績效管理的關鍵和核心，高校的預算管理者要改變“重預算輕決算”的觀念，強化預算剛性約束，加大預算執行力度。可以適時嘗試用經費“包干制”代替“報銷制”，借助預算執行信息化管理平臺對預算執行進度和管理情況進行實時跟蹤，及時掌握資金走向，加強信息交流與反饋并對反映出的問題進行及時整改。將下達后的預算項目支出控制數輸入其所對應的財務管理系統會計科目，在財務管理系統具體運行中，當出現超出此控制數時，系統會發出提醒，此時經費負責人需要加強真實性、合法性以及相關性審核，對預算偏離原因進行重點分析，對偏離因子進行適當調整，確保每筆支出的范圍和標準均有章可循、有據可依。目前高校預算執行情況分析工作還只是停留在對內部財務數據的分析與匯總上，而實際上，預算管理部門不僅要對日常預算執行中的問題進行差異性分析且進行有效化解，還要提出整改意見，形成預算執行情況的總結分析報告。年度終了，財務部門要會同全面預算管理委員會下設的預算管理部門對預算執行情況進行分析，總結在預算執行過程中出現的問題，形成年度預算執行情況匯報材料逐級上報。高校的管理者及預算的參與者應正確理解“管理”和“效率”的辯證關系，將“嚴格執行”與“必要的合理調整”相結合，使預算績效管理在具體執行中發揮最大效益。在預算執行過程中，要對責任管理績效進行考評，部門負責人對與本部門職責相關的預算數據增減變化情況等負有責任，對超范圍、超標準和隨意改變資金用途的情況予以通報，切實保證預算的嚴肅性。以預算信息公開為抓手明確主體責任，建立項目決策、管理、實施全覆蓋的逐級問責機制，通過對預算執行情況的管控和績效評價實現資金的合理利用，從而減少預算資金在執行過程中的流失，保證資金使用效益最大化和預算執行的有效性與科學性。

三、建立監督評價長效機制和標準化的評價體系

對預算管理實施有效監督是高校內部控制體系建設與實施的重要環節，它對強化依法理財、規范支出等具有不可或缺的作用，能為預算績效管理的實施提供有力的保障。高校預算管理者對財經法律法規應有敬畏之心，只有在內部控制框架內建立完善的預算監管機制以及標準化的評價體系，才有可能使高校在規避風險的前提下發揮預算資金的最大功效。高校要建立內外部監督和民主監督三位一體全方位全流程的監督體系，監督部門要切實履行查錯糾弊、防范風險以及對財務管理工作提出合理化建議的職責。監督部門應根據相關要求對整個財務預算及執行進行事前控制、事中監督、事后審計。在進行風險評估時，不僅要關注預算管理的單位層面，更要關注預算管理的業務層面。如果風險預估的結果表明風險發生的可能性較大，就要對風險進行干預控制。通過建立風險預警機制，合理規劃監督的內容、標準及時間，以預算實際執行數據對預算管理各個流程進行分析。在監督過程中，依托信息化系統對預算項目進行實時監督和考核，對流程中的關鍵節點予以重點監控，對日常財務數據進行匯總分析，依托不斷完善的內部控制體系及時發現缺陷從而對風險結果進行控制，提高風險預警及化解風險的能力。高校要逐漸完善內部控制體系，加強預算監督體系建設，通過預算公開促進預算績效管理的科學化。對于社會監督渠道公眾反映的問題要及時核實處理反饋，部門負責人要據實回答預算管理委員會對機構設置、相關職責以及預算數據增減變化等情況的質詢，扎好制度的籠子，做到預算全過程公開透明，推進權力運行公開規范，維護預算的權威性。

四、實施全過程的預算績效管理

2019年新修訂的《中華人民共和國預算法》的最大亮點就是強調預算的績效管理，要求將預算績效管理貫穿于預算編制、執行、評價、反饋等全過程。因此，高校應發揮預算的指揮棒作用，提高資金使用效益，實施全過程的預算績效管理。績效管理是確保高校預算管理有效實施的重要一環，它包括績效考核指標體系的建立、績效考核評價的實施以及績效評價結果的應用三個方面。高校通過建立系統、科學的預算績效考核指標體系，對考核的內容、目標、程序以及結果進行細化，對預算資金收支情況進行全面分析與評價，并據此獎優罰劣強化激勵，從而促進預算管理體制的不斷完善。

（一）建立健全預算績效管理考核機制

預算績效管理有效實施的關鍵是評價指標體系的客觀性、合理性、科學性。高校應根據自身的實際情況和辦學特色，將學校的戰略目標和年度目標分解成符合目標定位和專業發展的指標體系。高校的預算要與高校未來發展規劃相契合，以學校戰略目標為主線、以同行業項目實施最優為基準，通過對目標效應的研究和科學分析，對數量、質量、成本和效率指標進行定性及定量描述，以是否與年度任務或計劃數量相對應、是否與投資或資本預算相匹配來進行考量，使績效目標與客觀現實相一致，保證有限資源的合理配置和資金的有效使用。遵循PDCA（Plan、Do、Cheek、Action）循環原理，高校應將績效考核的理念落實到每個部門、人員、崗位、環節及關鍵控制點，堅持定性和定量考核相結合的方式對預算執行過程和結果進行績效評價，及時對預算執行情況以及資金使用效益作出分析與評價，保證預算績效管理有效實施。高校可適當采取預算管理目標與部門工作目標直接掛鉤并對經費實行上下浮動的激勵措施，使預算與部門的工作任務目標捆綁在一起，對預算執行良好、績效突出的部門予以表揚和獎勵,對違反或不執行預算管理規定的部門進行批評并適當削減一定比例的預算經費。

（二）建立預算績效管理考核指標體系

高校要以預算績效管理的要求為指導，遵循全面、重要、可比的績效考核原則，結合自身的特點構建以量化標準為基礎的績效考核指標體系。比如可以嘗試采用模糊網絡分析法進行構建。模糊網絡分析法是先建立評價因素集并由專家作出評價等級，再據此進行單因素模糊評價，在確定相應權重后再計算特征向量的一種方法。比如D高校根據專家團隊的意見，首先建立教學績效、科研績效、社會滿意度等一級指標體系和生均經費投入、科研活動收入、學生就業率等二級指標體系，然后分別賦予相應的權重并計算綜合評分（見表1）。與此同時，要特別關注同一標準部門間指標的比較和評價，確保各部門間分類標準的可比性。對各部門也要按支出結構類別對項目支出進行評估，明確工作責任，將預算執行情況、審計情況、項目實施結果等作為績效考評指標，分別計入各評價指標所設置的定量區間，填入對應的評分，從而實現最終的綜合評價。年度終了，高校根據既定的量化后的預算評價指標對預算管理績效進行評價，將評價結果直接反饋給預算管理委員會和預算執行職能部門，并以此作為相應的獎懲依據，提高預算執行的效率和效果。

（三）預算績效管理考核評價的實施

高校需建立一套與預算績效管理掛鉤的預算評價體系，對預算管理工作進行綜合評價。預算績效管理評價結果可以與部門年度預算安排以及個人的績效、晉升、待遇等掛鉤。高校可以嘗試將沒有行政職務的一線教授聘到預算管理委員會中，使其以獨立身份對預算管理評價結果進行審閱及參加質詢。根據項目的性質合理分配不同評價指標所占權重，采用定性指標與定量指標相結合的評價方法形成綜合性的評價結果。預算績效管理評價結果最終要體現在落實“目標經濟責任制”上。各部門間的預算績效管理評價結果應實現數據共享。通過完善部門、崗位和重要控制點的考核體系，落實“目標經濟責任制”；通過績效問責獎懲機制，將高校、部門、教師和工作人員納入統一的責任共同體，從而客觀公正地實施預算績效管理。

（四）預算績效管理評價結果的應用與有效激勵

高校可以分類分層對預算項目的績效進行評價，加強對評價結果的應用，逐步建立和完善預算績效管理評價體系。根據預算績效管理考核結果分別采取獎勵、返還、沒收等激勵和懲罰措施，對考核優秀的單位，除了大力宣傳和表揚外，還可以預留一定比例的預算經費，運用經費調節手段提高預算管理實效。這樣就可以建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制［3］，營造獎罰分明的工作氛圍，使預算管理改革真正落地。作為公共服務部門而非營利性組織的高校，預算管理是一項復雜的系統工程，它是高校財務管理的靈魂，是高校可持續發展與科學發展的重要內容，是對高校經費使用監督、管理、控制和考核的主要依據，更是高校提升發展質量的重要手段。全面推進預算管理改革，樹立和強化“用錢必問效、問效必問責、問責效為先”的績效管理理念，將預算管理需求和學校未來發展目標相結合，在完善單位內部控制體系建設、切實保障內部控制實施有效性的前提下，使績效理念與預算控制相融合，建立用量化指標對預算過程實行控制并對執行結果進行考核評價的現代財務預算績效管理模式［4］，實現高校財務預算收支平衡與教育資源的合理配置，促使高校預算管理工作的重點由傳統保障型向現代管理型順利轉型。

參考文獻：

［1］王寧寧.新時期高校預算績效評價體系的創新［J］.財會學習，2019（18）：27-28.

［2］岳臣忠，孔祥忠.高校預算內部控制評價研究［J］.財務與金融，2018（3）：74-78.

［3］肖新花.基于內部控制視角的高校預算績效管理研究［J］.中國總會計師，2018（4）：102-104.

［4］唐大鵬，吳佳美.高校預算績效管理內部控制體系構建探究［J］.財務與會計，2019（1）：47-49.

作者:劉侃 單位:新鄉學院