高等教育治理下教育管理論文

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一、中國(guó)高等教育治理的基本實(shí)踐

從中國(guó)改革開(kāi)放的歷史背景來(lái)看，中國(guó)高等教育治理的興起是與中國(guó)政府的治理改革同步的。但高等教育治理的內(nèi)容顯然與一般政府治理不同，世界銀行與聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)為，高等教育治理是指高等院校做出決策和采取行動(dòng)所遵循的正式的或非正式的安排，包括外部治理和內(nèi)部治理，外部治理處理高等院校與其主管者之間的關(guān)系，內(nèi)部治理處理高等院校內(nèi)部權(quán)力的分配問(wèn)題。從我國(guó)高等教育管理體制改革的主要內(nèi)容來(lái)看，中國(guó)高等教育治理的基本實(shí)踐主要集中在三個(gè)方面：中央政府內(nèi)部以及中央政府與地方政府的治理關(guān)系、政府與高校的治理關(guān)系以及高校辦學(xué)自主權(quán)。前兩者為高等教育的外部治理，后者則是高等教育的內(nèi)部治理。

（一）政府治理改革

重塑高等教育管理體制1979年9月，中共中央批轉(zhuǎn)教育部《關(guān)于建議重新頒發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定>》，決定恢復(fù)1963年的高等教育管理體制。根據(jù)這一政策，國(guó)務(wù)院各部委和各省、市、自治區(qū)對(duì)各自所屬的高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，逐步恢復(fù)了“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理”的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。至1981年，全國(guó)共有高校704所，其中由國(guó)務(wù)院各部委領(lǐng)導(dǎo)管理的有226所，由教育部直接領(lǐng)導(dǎo)管理的有38所，由省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)管理的有440所。顯然，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的高等教育管理體制基本得以恢復(fù)。但是，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”只是政治上中央領(lǐng)導(dǎo)，而“分級(jí)管理”卻是國(guó)務(wù)院各部委、教育部以及地方政府完全管轄所屬高校，從而形成“條塊分割”的管理局面。從治理的多元主體論來(lái)說(shuō)，這種“條塊分割”體制似乎恰是一種多元主體“自主治理”的機(jī)制。實(shí)際上，這是沒(méi)有一種共同利益目標(biāo)的“各自為政”的治理狀態(tài)，也就是鮑勃•杰索普所說(shuō)的有關(guān)各方偏離原定目標(biāo)而又未能重新界定目標(biāo)導(dǎo)致的治理失敗。為了改變這種局面，1985年6月，全國(guó)人大常委通過(guò)了《關(guān)于設(shè)立國(guó)家教育委員會(huì)和撤銷教育部的決定》，《決定》指出，發(fā)展教育事業(yè)，改革教育體制，不僅要調(diào)動(dòng)教育部門(mén)的積極性，還要調(diào)動(dòng)各部門(mén)、各地區(qū)、各行業(yè)辦教育的積極性，為了在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)各方面的協(xié)調(diào)，國(guó)務(wù)院需要成立一個(gè)主管教育工作的綜合部門(mén)。原國(guó)家教育委員會(huì)的成立，是真正打破“條塊分割，各自為政”，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”高等教育管理體制的重大舉措。從治理的角度看，當(dāng)多元治理主體無(wú)法協(xié)調(diào)共同事務(wù)時(shí)，就需要一個(gè)“元治理”主體對(duì)此進(jìn)行調(diào)整與改革，而原國(guó)家教委就是高等教育管理體制改革中的“元治理”主體。1993年，國(guó)務(wù)院頒行《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，以戰(zhàn)略規(guī)劃形式要求逐步變革高等教育管理體制“條塊分割”的弊端，促進(jìn)多種形式的聯(lián)合辦學(xué)。1995年，原國(guó)家教委進(jìn)一步明確要求，高等教育管理體制改革的主要目標(biāo)是：“爭(zhēng)取到2000年或稍長(zhǎng)一點(diǎn)時(shí)間，基本形成舉辦者、管理者和辦學(xué)者職責(zé)分明，以財(cái)政撥款為主，多渠道經(jīng)費(fèi)投入，中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條塊結(jié)合的體制框架?！?998至2000年，國(guó)務(wù)院先后三次對(duì)國(guó)家各部門(mén)所屬高校管理體制進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)整，我國(guó)高等教育管理體制改革取得突破性進(jìn)展：1998年，國(guó)務(wù)院將機(jī)械工業(yè)部等9個(gè)撤并部門(mén)所屬的91所普通高校實(shí)行由中央與地方政府共建共管，主要以地方政府管理為主；1999年上半年，又實(shí)施了對(duì)原兵器、航空、航天、船舶、核工業(yè)等五大軍工總公司所屬的25所普通高校，34所成人高校管理體制的調(diào)整；之后又進(jìn)一步對(duì)鐵道部等49個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)（單位）所屬的161所普通高校，97所成人高校管理體制進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)過(guò)這三次調(diào)整，到2000年時(shí)全國(guó)1041所高等學(xué)校中，中央部門(mén)直接管轄的只有120余所，其余900余所高校以地方管理為主，專科教育的管理和審批權(quán)限完全交由省級(jí)政府負(fù)責(zé)。因此，通過(guò)“共建、調(diào)整、合作、合并”等多種形式的管理體制改革，我國(guó)基本形成了“兩級(jí)管理、以地方政府為主”的高等教育管理體制。長(zhǎng)期存在的“條塊分割，各自為政”的高等教育管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊結(jié)合，分級(jí)管理”的高等教育聯(lián)合治理體制。而原國(guó)家教委的改革協(xié)調(diào)工作完成后，也就恢復(fù)了教育部的機(jī)構(gòu)設(shè)置。從政府治理改革的角度來(lái)說(shuō)，這一系列的改革舉措重塑了我國(guó)的高等教育管理體制，初步形成了國(guó)務(wù)院、教育部、中央業(yè)務(wù)部門(mén)、地方政府“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的多元主體治理體制。

（二）政府與高校的治理關(guān)系

落實(shí)高等學(xué)校獨(dú)立法人地位改革開(kāi)放前，政府作為唯一的治理主體統(tǒng)治著社會(huì)的各方面，在組織結(jié)構(gòu)上，高等學(xué)校作為政府的附庸是和政府“部門(mén)”沒(méi)有差異的“單位”，高等教育管理是一種行政管理，而非公共管理。然而，高等教育管理必須從行政管理轉(zhuǎn)向公共管理，就是政府將高等學(xué)校的管理權(quán)力部分回歸給社會(huì)第三部門(mén)組織和高等學(xué)校，改變政府獨(dú)家壟斷的局面，實(shí)現(xiàn)從“政府辦大學(xué)”到“政府辦教育”的轉(zhuǎn)變。從政府治理的角度來(lái)說(shuō)，就是政府從劃槳到掌舵的轉(zhuǎn)變，就是在政府領(lǐng)導(dǎo)下高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)享有獨(dú)立法人地位，作為獨(dú)立法人實(shí)體與政府、社會(huì)、公民團(tuán)體組織以及公民個(gè)人等多元主體共同治理高等教育的公共事務(wù)。在改革開(kāi)放，簡(jiǎn)政放權(quán)的政府改革浪潮下，高等學(xué)校爭(zhēng)取獨(dú)立地位的呼吁得到了黨和政府的積極回應(yīng)，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，基本確立了高等學(xué)校擁有自主辦學(xué)獨(dú)立地位的政策合法性。1986年，國(guó)務(wù)院頒布《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，將政府與高等學(xué)校之間的權(quán)力關(guān)系作為改革的重點(diǎn)，高等學(xué)校的辦學(xué)主體地位進(jìn)一步受到重視。1992年原國(guó)家教委出臺(tái)《國(guó)家教委關(guān)于直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見(jiàn)》，首次提出高等學(xué)校法人問(wèn)題：“國(guó)家教委直屬高校是由國(guó)家教委直接管理的教育實(shí)體，具有法人地位”。1995年《教育法》以法律形式明確了各級(jí)各類學(xué)校的“法人”資格：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格。”1998年《高等教育法》確認(rèn)了各級(jí)各類高等學(xué)校的獨(dú)立法人地位。這兩部法律確立的高校法人地位，不僅僅是一種民事主體地位，而且還包括它在行政法上特殊主體地位，就是在民事活動(dòng)之外的教學(xué)、科研、教師及學(xué)生管理等領(lǐng)域也具有獨(dú)立的主體地位，即行政法上的特別法人。因而，高等學(xué)校與政府是兩個(gè)法人之間的72關(guān)系，分別享有自己的法人權(quán)利并獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任。從治理主體的角度來(lái)說(shuō)，高等學(xué)校確立法人地位，意味著高等學(xué)校不再是政府的附屬部門(mén)，而是與之平等的高等教育治理主體。

（三）高等學(xué)校內(nèi)部治理

落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)在高等學(xué)校的自主治理實(shí)踐方面，主要是指高等學(xué)校依法落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，這是政府分權(quán)的產(chǎn)物?！督o高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)》的發(fā)表，標(biāo)志著高等學(xué)校在爭(zhēng)取辦學(xué)自主權(quán)上邁出了堅(jiān)實(shí)一步。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》第一次提出“擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”的政策主張，并賦予高等學(xué)校在招收自費(fèi)生、調(diào)整專業(yè)服務(wù)方向、開(kāi)展教學(xué)相關(guān)活動(dòng)、進(jìn)行科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)、人事提名任免各級(jí)干部、自主安排基建經(jīng)費(fèi)以及自主開(kāi)展國(guó)際教育交流等六個(gè)方面的自主權(quán)。1992年8月，原國(guó)家教委出臺(tái)《關(guān)于國(guó)家教委直屬高校深化改革、擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》，提出首先向直屬高校下放16項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，不久又指出，各省、市、自治區(qū)可參照16項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)向所屬高校下放權(quán)利。這之后國(guó)務(wù)院、教委等又相繼出臺(tái)了一系列的政策文件，進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。其中，1998年通過(guò)的《高等教育法》以法律形式正式規(guī)定高等學(xué)校擁有在招生、設(shè)置學(xué)科、開(kāi)展教學(xué)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流、人事管理以及資產(chǎn)管理等七方面的辦學(xué)自主權(quán)。為了進(jìn)一步落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，1999年國(guó)家出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，要求切實(shí)落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，并將招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)以及人事分配權(quán)等作為突破點(diǎn)。以招生權(quán)為例，2003年教育部首次批準(zhǔn)22所高校進(jìn)行自主招生試點(diǎn)，擁有5%名額的自主招生權(quán)，到2009年時(shí)已有76所高校獲得自主招生權(quán)，并且不再限制優(yōu)質(zhì)生源高校自主招生的比例上限。

二、總結(jié)

總的來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)30余年的政府治理改革，不斷努力落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校內(nèi)部的自主治理。不過(guò)，由于政府與高校之間長(zhǎng)期形成的行政隸屬關(guān)系根深蒂固，政府須以治理主體平等化為依據(jù)，進(jìn)一步改造和重構(gòu)政府的管理權(quán)，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。因而，2011年，教育部頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，要求各高校制定章程，界定主管行政部門(mén)與學(xué)校的關(guān)系，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，或許將促進(jìn)落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。從高等教育管理體制改革的歷史進(jìn)程來(lái)看，中國(guó)高等教育治理的興起與國(guó)家政治改革處于同一過(guò)程，在這一改革過(guò)程中，中國(guó)高等教育管理體制逐漸由一元治理轉(zhuǎn)向多元治理。當(dāng)然，從治理理論的發(fā)展演進(jìn)來(lái)看，這并不是一種自覺(jué)的治理變革，不過(guò)，隨著“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總體戰(zhàn)略的提出，“少一點(diǎn)統(tǒng)治，多一點(diǎn)治理”的高等教育治理體系也將成為中國(guó)高等教育管理體制改革的自覺(jué)目標(biāo)。

作者：唐漢琦單位：廈門(mén)大學(xué)