鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革難點及建議

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農(nóng)村稅費改革工作，是一項重大的政治任務(wù)，是關(guān)系到千千萬萬農(nóng)民切身利益的改革，是關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及基層事業(yè)單位去留的改革，其意義重大，史無前例。

作為農(nóng)村稅費改革工作的配套工程-------鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，無疑是稅改工作中最為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

湖北，一個走在全國農(nóng)村稅費改革前列的農(nóng)業(yè)大省，從2002年下半年農(nóng)村稅費改革工作啟動以來，通過減免農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，著實取得極大減輕農(nóng)民負擔(dān)的成績和工作經(jīng)驗。從2005年起，農(nóng)業(yè)稅全面停止增收，種田農(nóng)戶每年還能從國家財政領(lǐng)取數(shù)額不等的種田補貼，這無疑是中國農(nóng)民史無前例的奇跡，“千年的皇糧國稅從此銷聲匿跡”。“政策好，但這樣的好政策能持續(xù)多久”，這無疑又成為中國農(nóng)民心中的一個疑問。減輕農(nóng)民負擔(dān)，關(guān)健在減支，如何減支，又關(guān)鍵在減人、減機構(gòu)，但機構(gòu)精簡工作能順利進行嗎，人員能按期分流嗎，機構(gòu)改革工作又進行的怎么樣了，工作中是否還存在不可逾越的矛盾和阻力。如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中存在的矛盾和難題，對我們的農(nóng)村稅費改革工作來說是極其重要的。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革存在的難點

湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，在2002年農(nóng)村稅費改革試點工作剛開始時就已經(jīng)提到了日程上來，作為配套工程，它也是減輕農(nóng)民負擔(dān)，確保農(nóng)民負擔(dān)不反彈的根本所在。作為中國最龐大的機構(gòu)群體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作的難度是很大的，人員如何分流，今后的工作如何做，這都是各級領(lǐng)導(dǎo)苦思銘想的問題。

(一)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能難定位。

過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國最基層的一級政府，承擔(dān)著中國農(nóng)村大量的社會事務(wù)管理工作，計劃生育、社會綜合治安、催糧派款等都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，長期如此，行政干預(yù)是政府工作的主要方式，一個儼儼實實的計劃經(jīng)濟的執(zhí)行者和各項政策的實施者。改革后，由于職能轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)一些新問題在所難免。1、職責(zé)難履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)、責(zé)任無限大，人權(quán)、財權(quán)不斷弱化，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的職責(zé)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責(zé)的權(quán)力極其有限，處于一種權(quán)責(zé)不對等的尷尬狀態(tài)。2、事務(wù)難應(yīng)付。由于上下機構(gòu)改革不協(xié)調(diào)，“上面千根線，下面一針穿”，減人難減事的矛盾十分突出。3、干部難適應(yīng)。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的要求越來越高，面對新形勢，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在思想上、能力上、工作方法上表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，感到工作無所適從。為群眾辦好事、辦實事有愿望沒能力，有想法沒辦法，心有余而力不足。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員分流難。

一提到改革，馬上就讓人想到減人、減機構(gòu)上來。有人戲稱，改革就是減人革命，每次改革都提減人，但最后都是不了了之。這雖然是一句戲言，但也確實說明了長期以來的改革存在的艱巨性和復(fù)雜性。我國歷次的政府機構(gòu)改革取得了很大成效，但成效向人們的預(yù)期以及經(jīng)濟社會發(fā)展的需要尚有不少差距，許多時侯還未能跳出“精簡-----膨脹-----再精簡-----再膨脹”的怪圈，也就是我們常說的黃宗羲定律。這其中存在著一些很普遍的現(xiàn)象，也是難以達到預(yù)期目標(biāo)的癥結(jié)所在。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)組成人員復(fù)雜，清退難。八十年代以來，隨著我們國家改革開放的深入，國民經(jīng)濟有了很大發(fā)展，在計劃經(jīng)濟體制下，大量的社會事務(wù)都由政府直接承擔(dān)，由于人少事多，公共管理職能不能有效到位，這就促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)聘請大量臨時人員來直接從事公共管理。一些基層單位的領(lǐng)導(dǎo)趁機將自己的“三大姑、八大姨”招工進來，并轉(zhuǎn)了正，成為國家工作人員，有的單位就是“夫妻站”、“父子所”。這些通過關(guān)系進來的人，背景都較為復(fù)雜，很難清退，改革成本很高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)中還有合同制工人，國家安排的復(fù)退轉(zhuǎn)軍人，這都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成人員的復(fù)雜性。“好進不好出，你有我也有，大家都一樣”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革來說，這就是難點。

2、遺留問題處理難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”由縣主管局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是事權(quán)。縣管時期，人員進編，都由主管局決定。在這種人事管理體制下，必然會出現(xiàn)超編進人和違規(guī)進人現(xiàn)象。縣局主管期間，進編收費是一條不成文的規(guī)定，只有在交了進編費后才能進入單位。還有五花八門的所謂調(diào)劑費、好處費、上崗費，這些高昂的費用全部來自于單位職工。機構(gòu)改革后，被清退的職工以交了錢為由，拒絕退出工作崗位。

3、各項待遇落實難。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要靠收取“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅來維持運轉(zhuǎn)，在除去各項征收費用后，勉強度日，有些差鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至只能發(fā)最基本的生活費來維持。在收不抵的情況下，干部職工的待遇就很難得到落實，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，職工對自己年老后的生活充滿擔(dān)憂。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的自籌部分，湖北省也早有規(guī)定，但在沒有資金的情況下，也無法兌現(xiàn)，“白條子”滿天飛。

4、清退人員補償難。改革是陣痛，但也必須付出成本，清退職工必然涉及到經(jīng)濟補償。根據(jù)<<中華人民共和國勞動保障法>>規(guī)定，用人單位清退職工必須對職工進行經(jīng)濟補償，但在實際工作中，改革的成本沒有著落，根本無法落實。有些職工認為補償額度過低，要求提高標(biāo)準(zhǔn)。有些職工就是要錢，但卻無錢可給。這樣直接形成單位想清退退不了，職工想走人人走不了的現(xiàn)象。

(三)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償還難。

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)很大的一個難題就是債務(wù)問題。長期以來，由于各種原因，債務(wù)不斷增加，已經(jīng)危脅到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。做事要錢，不做事也要錢，錢從哪里來，對緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說簡直就是一籌莫展，借債保運轉(zhuǎn)是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保運轉(zhuǎn)的唯一途徑。這多年來，債務(wù)形成主要有以下幾個方面：

1、政府直接債務(wù)。為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施達標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些年來鎮(zhèn)政府不惜借債上馬搞街道硬化建設(shè)，以求提升自己的形象，這些政績工程往往是建好之日，就是債主上門之時。復(fù)退轉(zhuǎn)軍人的安置是一項政治工作，基層政府為搞好這項工作，在無地方安排的情況下，只有出錢，但財政無能力，只有欠債，這就直接增加了政府債務(wù)。

2、政府職能延伸形成的債務(wù)。主要有“普九”債務(wù)、教育比例劃債、防汛購物用工債務(wù)、重大事故賠付、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整付出的成本、修路等。

3、政府接管債務(wù)。1999年農(nóng)村合作基金會關(guān)閉后，鎮(zhèn)政府將其所有資產(chǎn)，往來進行了接管，成立了債管中心，所有債務(wù)由政府來償還，還有供銷社股金兌付工作也由政府來承擔(dān)，這都增加了債務(wù)總額。

4、改革留下的債務(wù)。機構(gòu)改革后，管理區(qū)和有些單位被撤或并，其債務(wù)也隨著一并劃入新機構(gòu)，造成新單位還未運轉(zhuǎn)就已經(jīng)是負債累累，運轉(zhuǎn)艱難。

5、其它債務(wù)。多年來，能否在規(guī)定的時間內(nèi)完成“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅的征繳任務(wù)是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷和政績考核的主要依據(jù)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在未能及時完稅的情況下，采取借本付息的方式舉債上繳完成任務(wù)，年復(fù)一年，本息如雪球一樣越滾越大。

(四)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作難。

機構(gòu)改革后，新的單位應(yīng)該有新氣象，人員的工作積極性應(yīng)有很大的提高，工作方式方法應(yīng)有很大的改變，但就從改革后來看，存在的問題也確實不少。

1、管理方法沒有變化。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理模式發(fā)生了變化，但過去的管理方式方法在現(xiàn)在依然大有市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已習(xí)慣于發(fā)號施令。本應(yīng)該是從行政命令轉(zhuǎn)為主動服務(wù)的工作，一些干部依然是習(xí)慣于高高在上，指手劃腳，想做好卻還是做不好。

2、上下關(guān)系難捋順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革主要是對眾多的鎮(zhèn)一級機構(gòu)，并不牽扯到縣一級單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革后，一些職能弱化的部門和單位被撤或并，新單位與縣一級及更高層級的管理機構(gòu)并沒有對口，但人員比原來減少，而事卻沒減輕。許多原來部門的業(yè)務(wù)一下集中到新單位，每個主管部門都認為自己的事重要，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員疲于應(yīng)付，各種檢查是接連不斷，減人減事的初衷并沒能達到，下面改了，上面不改，改了也是白改。

3、上級、群眾難兼顧。新的機構(gòu)，要做的事很多，上級有上級的安排，群眾有群眾的要求，對于夾在中間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，壓力很大。現(xiàn)在人員減少后，但上級的工作必須得做，各種檢查還得應(yīng)付，但群眾的要求也變高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作目標(biāo)發(fā)生了變化，群眾要求脫病致富、改變落后的生活環(huán)境，保障自身安會的愿望比以往任何時侯都要強烈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展，帶領(lǐng)群眾致富的擔(dān)子更重了。這一切都要人去做，要有人去做，上級和群眾很難兼顧。

4、走出怪圈難上難-----黃宗羲定律。這個怪圈是個循環(huán)定律，我們想走出機構(gòu)改革的怪圈，還沒有很好的辦法，我們的職能還不能很好的轉(zhuǎn)變，富余人員還難以真正分流，這為機構(gòu)、人員回升、財政負擔(dān)加重都留下了隱患，跳出這個定律，難上難。

二、鎮(zhèn)機構(gòu)改革的對策。

a)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能重新定位，并加以明確<<行政許可法>>為依據(jù)，改變責(zé)任無限大，權(quán)力無限小的現(xiàn)狀。

我們要科學(xué)定位，解決“路往哪里走”的問題，找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重新定位的出發(fā)點。

i.要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職能，把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點。在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能應(yīng)轉(zhuǎn)到抓好經(jīng)濟發(fā)展、管理社會事務(wù)、維護社會治安、提供公共服務(wù)上來。在工作重點上，要致力于落實政策、組織協(xié)調(diào)、科技示范、行政執(zhí)政、市場服務(wù)和管理社會，促進農(nóng)村社會全面進步。

ii.要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，建立起權(quán)責(zé)對等、各司其職、各負其責(zé)、齊心協(xié)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作體制。

iii.要理順管理秩序，建立起上下配套、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運行體系。

我們要轉(zhuǎn)變觀念，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事該怎么干”的問題，找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的中心點。

1、要樹立市場經(jīng)濟觀念，由抓大農(nóng)業(yè)向抓大市場轉(zhuǎn)變，走市場化的路子。學(xué)會依靠市場配置技術(shù)、人才、資金等生產(chǎn)要素，積極為農(nóng)民把產(chǎn)品轉(zhuǎn)為商品牽線搭橋、創(chuàng)造條件，引導(dǎo)農(nóng)民進入市場。

2、要樹立民本觀念，由行政推動型向優(yōu)質(zhì)服務(wù)型轉(zhuǎn)變，走示范引導(dǎo)的路子。加強政策服務(wù)、信息服務(wù)、科技服務(wù)和法律服務(wù)，及時提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。

3、要樹立開放的觀念，由具體管理向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，走社會化的路子。

4、要樹立民主法制觀念，變?nèi)酥螢橐婪ㄐ姓⒚裰鞴芾恚呙裰骰⒎ㄖ苹穆纷印?/p>

我們要加強培訓(xùn)，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“隊伍怎么帶”的問題，找準(zhǔn)干部隊伍建設(shè)的新路子。

1、要由經(jīng)驗型向?qū)W習(xí)型轉(zhuǎn)變，不斷提高落實政策的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要注重學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策，做到熟悉政策、精通政策、用好政策、用活政策，用政策化解矛盾，用政策指導(dǎo)實踐。

2、要由權(quán)力型向能力型轉(zhuǎn)變，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)的工作能力。要學(xué)會用說服、教育和示范引導(dǎo)等方法，做好群眾工作。

3、要由指揮型向示范型轉(zhuǎn)變，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的能力。、

4、要由隨意型向規(guī)范型向規(guī)范型轉(zhuǎn)變，不斷提高依法行政的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要不斷強化法律意識，學(xué)習(xí)法律知識，用法律規(guī)范自己的言行，不斷提高依法行政的水平。

5、要由干預(yù)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，不斷提高為民服務(wù)的能力。要急群眾所急，想群眾所想，憂群眾所憂，麻煩事耐心解決，難事想辦法解決，小事不馬虎，難事不推諉，急事不拖拉，真正做到讓群眾滿意。

(二)縣(市)鄉(xiāng)機構(gòu)改革要同步進行。

機構(gòu)改革，是一個漸進的過程，但在這個過程中也要注意理論與實踐相結(jié)合。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，對湖北的農(nóng)民來說是一件喜事，但對廣大的基層干部來說，是壓力，同時也是動力。在改革后，新的機構(gòu)承擔(dān)了原來絕大部分事情，工作效率有了很大的提高。但改革后人員減少，事沒減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依然緊張，這也是不爭的事實。我們要轉(zhuǎn)變職能，必須先理順上下關(guān)系，減少不必要的事情，使干部能從繁重的瑣事中解脫出，從“收款催糧”的主力軍轉(zhuǎn)到經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場上來。要理順上下關(guān)系，就必須實行縣鄉(xiāng)同步改革。

我們要改鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革為縣(市)鄉(xiāng)同步改革，要減負放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要理順縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，做到事權(quán)與財權(quán)相一致。

對于改革，應(yīng)該適當(dāng)加快步伐，變被動為主動，變消極為積極，大力做好縣(市)鄉(xiāng)改革聯(lián)動工作。在改革中，根據(jù)各級財力的實際情況，具體問題具體分析，在改革成本上盡量能做到分級負擔(dān)，減輕基層的財政壓力。公務(wù)員之家版權(quán)所有