正式制度缺失和非正式制度慣性農民市民化障礙
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內容提要：農民市民化是中國特殊的城市化之路，是最終消除城鄉差別、促進城市與鄉村和諧發展的重要舉措，從某種角度來看，甚至可以說農民市民化的實質就是農民公民化。但是，推行農民市民化存在著兩方面的障礙，一方面，長期以來計劃體制下經濟和社會的二元結構制度的理念和文化積淀，這些非正式的制度在經濟轉軌和制度變遷過程中保持著相當大的制度慣性，這是制度創新的非正式制度障礙；另一方面，農民市民化作為一種制度創新形式，尚缺乏相應的硬性制度的保證，即沒有正式的制度安排予以保證，因而困難重重。
關鍵詞：正式制度非正式制度農民市民化
農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是中國工業化和現代化的必然趨勢。經過20多年的改革開放之后，國家整體的經濟實力得到不斷增強，但是，農村經濟卻出現了發展相對緩慢甚至停滯不前的情況，這不僅是中國經濟進一步發展的“瓶頸”問題，而且也是中國全面建設小康社會的一大困境。黨的十六屆四種全會又提出了“建設社會主義和諧社會”的新命題，但如果農村經濟長期得不到切實發展，農民和農村人口在經濟不斷繁榮的今天卻被日益邊緣化，那么，這種社會狀況就很難稱得上是和諧的社會狀況。因此，積極推進農民市民化將是中國特色農村現代化的必經之路，是促進城市與農村、市民與農民之間和諧的一種重要手段。不過，由于農民市民化牽涉到制度的方方面面，特別是觸及到原有制度結構的根基，因此在推行的過程中阻力重重。
一、正式制度缺失：農民市民化缺乏硬性制度保障
制度經濟學派不僅把“制度”（institution）納入其研究范圍，而且進一步把制度分為從人類經驗中演化出來的內在制度（internalinstitution）即非正式制度和被自上而下地強加和執行的外在制度(externalinstitution)也就是正式制度①。所謂正式制度是指人們有意識建立起來的并以正式形式加以確定的各種制度安排，包括政治規則、經濟規則和契約，以及由這一系列規則構成的一種等級結構，從憲法到成文法和不成文法，到特殊的細則，最后到個別契約等，它們共同約束著人們的行為。由于正式制度是政府作為第三方②對參與博弈的雙方或多方進行強制實施，因此，正式制度也被稱為硬性的強制制度。
中國今天所倡導的農民市民化，并不是首先在硬性制度的強制下發生的，而是隨著中國改革開放進程的不斷深入，在利益的驅動下而形成的一股自發性的“進城運動”，是農村推行家庭聯承包責任制之后剩余勞動力自尋就業機會而形成的一股“人才流”、“人力資本流”。在過去20多年改革開放的進程中，大批的農村勞動力向城市自發性地轉移，他們在各級城市建設中添磚加瓦，為城市的現代化作出了巨大的貢獻，但是，經過20多年后他們仍然沒有享受到市民的待遇，仍然是城市生活中被邊緣化的“外來民工”。從最基本的公民權選舉權和被選舉權到子女上學、社會保障等，并不因為他們為城市發展付出了血汗而獲得與市民同等的待遇。最根本的原因就在于農民市民化進程中缺乏新的正式制度安排。
當前，規范中國城市與農村、市民與農民之間關系的正式制度主要仍然是20世紀50年代建立起來的一系列政策和法令，這一套正式制度在戶籍管理、糧油供應、勞動用工、子女就學和社會保障等方面，把城市人口與農村人口截然分割開來，從而用正式的制度確立了一個二元分割的城鄉結構。改革開放以后，國家的確也確立了某些新的制度安排，如允許農民工進城從事各種勞務服務，以緩解農村人多地少的壓力。在這種情形下，一部分農民開始走出自己狹小、封閉的社會網絡，紛紛進入現代城市之中尋找自己發展的機會。但是，迄今為止，中國城鄉二元結構并沒有根本消除。一方面，二元分割的戶籍管理制度仍然阻礙著農民市民化的道路，并決定著農民與市民從生到死的兩種完全不同命運；另一方面，農村現有的土地使用制度也人為地阻礙著農村勞動力的“異地轉移”和農民市民化的進程。家庭聯產承包責任制的確使中國農民自建國以來得到了第一次大解放，但農村土地至今不能進行流通轉讓，農民從聯產承包中獲得了土地使用權，也意味著農民被變相地固定在這份土地上，不管他離開農村多少年，也不管他是否在耕種這份土地，只要是農民他就要為這份土地承擔相應的“農業稅”。由于農業的比較利益低，在不少地方，這份土地基本上被撂荒，多年以后，經過祖祖輩輩改造過來的良田，最終成為不可耕種的荒田。這不僅使在外務工的農村勞動力增添了一份負擔，而且還意味著這塊只有使用權的土地事實上把農民束縛在其上。因此，當今的農民最關心的是什么時候國家有一套新的正式制度安排幫助他們實現第二次大解放。另外，國家雖然為農民提供了非農化的路徑，但由于缺乏應有的正式強制制度的約束，農民在城市中的際遇也是不公平的。這固然有自身人力資本短缺的原因，但即使農民自身的人力資本沒有約束，城市給予農民的機會也是不同等的③。因此，中國現階段仍然處于城鄉二元結構和城市二元結構并存的尷尬境地④。看來，這絕非是對當前中國社會狀況的指責，而是對中國現代化所處的困境的憂慮。
由此可見，消除農民市民化障礙的根本出路首先是要確立新的正式制度，使農民市民化真正獲得硬性的制度保障。一是要對現有的二元戶籍管理制度進行改革。把戶籍分為城市戶口和農村戶口，這不僅僅是戶籍的管轄權的歸屬問題，由于現在中國的戶籍內涵過于豐富，它包含了種種的權利關系，甚至可以是社會權利關系的高度濃縮，因此，有的人甚至一輩子都在為一個城市戶口在奮斗。只要拿到了城市戶口本，就可以順利地獲得城市中諸如子女就學、就業、社會福利等方面的權利。因此，改革現有的戶籍制度關鍵是要取消戶籍中所包含的各種權利，使戶籍簿只是作為居住地的一個證明。這樣，戶籍就不會成為劃分身份的標志。二是要改革農村現有的土地承包制度，實現土地使用權能夠自由轉讓，使外出務工的農民和從來沒有從事過農業生產的年輕農民能夠不受硬性承包的土地的束縛，從而可以加速他們的市民化過程。當然，這還需要國家的政策能夠切實保證提高在農農民的收入，使他們不至于因繼續留在農業部門而產生相對剝奪感和在國家的政策中被邊緣化。三是加強立法，保證農民市民化有法可依。迄今為止，農民市民化僅僅是一些地方性的政府政策，還不是國家的普遍性的法律。地方性的政府政策只能管“流進”的一頭，即進入這個城市，在一定前提下可以讓他享受市民待遇。但“流出”的一頭，即農村的那一頭城市政府沒有管轄權，而那一頭有許多的政策會約束他，使轉移出來的人仍然受其流出地農村政策的管轄，同時也使之仍然存在著后顧之憂。可見，在農民市民化的過程中，有關硬性制度方面的建設還只是在起步階段。
盡管正式制度具有很大的強制性，但正式制度只是決定行為選擇的總體約束中的一小部分，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的⑤。非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念及意識形態等對人們行為產生非正式約束的規則，是屬于文化遺產的一部分。在非正式制度中，意識形態處于核心地位，它不僅可以蘊涵價值觀念、倫理規范、道德觀念和風俗習性，而且還可以在形式上構成某種正式制度安排的“先驗”模式，甚至有可能取得優勢地位或以“指導思想”的形式構成正式制度安排的“理論基礎”和最高準則。長期以來，意識形態一直是馬克思主義政治經濟學誕生以來所關心的主題。不過，在制度創新中，新制度經濟學派更加注重研究意識形態的經濟功能，認為成功的意識形態可以通過克服“搭便車”(freetaking)來降低交易費用（transactioncost）⑥。但是，這并不意味著習慣習俗、價值觀念和倫理道德在制度變遷中永遠是從屬性的規則，但是，習慣習俗、價值觀念和倫理道德同樣對制度具有建構作用。例如，在每一個給定的經濟制度下，不同的倫理精神和道德規范制約著不同的利益追求機制和方式，如果這種機制和方式與經濟制度相符，就會推動經濟制度的發展；反之，就會成為現行經濟制度的反因素，并總是試圖打破現行經濟制度維持的秩序。因此，一種制度框架的建立僅僅建立硬性的正式制度是不夠的，也是容易的，更重要也是必須的是非正式制度條件的成熟。只有這樣，這種制度框架才能夠獲得發展的動力。而恰恰是非正式制度不能通過人為的直接輸入，而需要一個長期的漸進的過程。這就是說，非正式制度具有強大的慣性，而且，這種慣性深深地作用于制度的績效。
非正式制度沒有強制性，它的約束功能在于行為者從自發到自醒，最后到自覺，是一種軟制度。盡管它不具有強制性，但由于社會系統紛繁復雜，人們不可能對經濟行為的所有方面都能夠做到深思熟慮，往往是按照某種習慣不假思索地作出的,或者說是“以一種幾特的方式，在文化‘強外在約束’自身的水平上進行的”⑦，也就是所謂的“路徑依賴”（pathdependence）。路徑依賴的這一原理表明，“歷史是至關重要的”，尤其是文化的傳承是人們選擇過程中不可忽視的初始條件。這是因為，正如諾思所說，時間對于制度演進至關重要，而人們正是在注滿傳統與文化的時間長河里不斷學習，獲取關于選擇的知識，并形成新的知識充實到時間中去，最終成為下一次乃至下一代人面對的傳統文化和制度背景。
以農民市民化作為路徑取向的中國特色的現代化，是在小農社會曾經長期存在并有較大發展的社會環境中進行的，因此，小農社會的文化遺產頗為豐富。這樣的文化“遺傳密碼”必然在今天仍然發揮著“復制”性的作用，于是，小農文化、小農心理、小農道德、小農倫理、小農意識等鄉村文明形態，在今天都仍然保持著其發展的慣性。毫無疑問，今天走進城市的農民工大多數是農村中知識化程度最高、觀念最先進的一群。他們憑著自己的吃苦耐勞的精神在城市的一角找到了一個落腳之處，有一份遠比在家務農“豐厚”得多的打工收入，甚至連一家老小都舉家遷移到了這個城市之中，把往日對城市生活的向往通過這種方式變成了現實。但是，城市生活中的現代文明并沒有把他們同化，相反，鄉村文明的積習使他們以鄉村文明來對抗現代城市文明，他們擁有自己的生活方式、社會網絡和獨特的都市里的“鄉村社區”即主要建立在血緣、同鄉關系上的自組織的民工社區，并逐漸形成一種既想融入城市文化但又抵抗城市文化一種獨特的亞文化。這樣的非正式制度慣性決定了在城市的農民工走向市民化的道路是曲折艱難的。
另一方面，非正式制度慣性也體現在城市市民在進城的農民工面前擁有一種天然的心理優越感。這種心理優越感使城市市民對進城務工的農民普遍有一種負面的看法，特別是認為這些農民工“不利于城市的社會治安”，甚至連整個城市管理體制對他們的態度也基本是防范、警惕和排拒。的確，進城務工的農民最初往往盲目的，甚至本就是“盲流”，他們沒有正規的組織者，也不知道城市需要什么，那些盲目進城后一時找不到工作的人無疑給城市的治安、衛生等管理工作帶來了嚴重的困難。正是這樣，市民對進城的農民工普遍產生了一種消極的看法，認為他們的到來，破壞了城市的社會治安，惡化了城市的生存環境，也使市民的生活安全感降低。據一些調查公司對北京、上海、廣州等地市民的調查，在社會問題中，認為嚴重程度最高的是收入差距，其次就是外地人影響社會秩序。這種民調其實反映了城市市民長期以來在國家保護主義下形成的身份優越感在他們內心中是長期起作用的，也是根深蒂固的。
眾所周知，美國政治學家亨廷頓提出的“文明沖突論”是指國際范圍內的兩種不同類型的文明之間的沖突。筆者并非要為亨廷頓的“文明沖突論”搖旗吶喊，但是，我們真實地看到，在上面兩方面非正式制度慣性存在的情況下，在中國城鄉二元結構體制中事實上存在著鄉村文明與城市文明之間的對立和沖突。我們強調非正式制度的慣性并不意味著非正式制度是永恒不變的，破解制度變遷的奧秘不是這種路徑依賴，而是人們的學習，制度、規則、習慣都是學習的結果，人類從過去的野蠻走向今天的文明也是漫長學習的結果。在中國今天的現代化過程中所發生的城市文明與鄉村文明之間的對抗與沖突，源于市民與農民都不愿相互學習，持城市文明的市民不愿向持鄉村文明的農民學習其保持至今的傳統文化中的優秀因子和持鄉村文明的農民不愿接受現代文明的洗禮。兩者之間的偏狹恰恰是源于同一種中國特有的小農文化傳統，所不同的是農民對城市文明的拒斥直接表現為這種小農傳統的心態，而市民對鄉村文明的厭惡則表現為小農心態的變種即市儈的“小資”心態。現代文明的發展進程，從某個角度說正是從鄉村文明走向城市文明的過程，但城市文明本不應包含的那種市儈卻導致了質樸的農民對整個城市文明的厭惡。這是市民不應該的錯，也是現代城市文明發展進程中所不應有的悲劇。
怎樣來消除這些非正式制度的慣性呢？或者說，怎樣來建設新的非正式制度安排呢？前文述及，一個社會中現有的非正式制度安排不是一朝一夕造就的，而是這個社會文化歷史長河在現階段的積淀，因而它就必然長時期在這個社會中存在著影響。也就是說，與正式制度安排相比較，無論是清楚這種非正式制度安排，還是建設一種新的非正式制度安排，困難都要大得多。在建設新的非正式制度安排方面，盡管鄉村文明有其好的一面，城市文明也有其不好的一面，但人類的發展的歷程既然是從野蠻走向文明，又從農業文明（相當于鄉村文明的內涵）走向現代工業文明（相當于城市文明的內涵），那么，城市文明在接納鄉村文明好的一面的同時，應該改造鄉村文明。具體來說，就是要對在城市務工的農民進行城市文明的教育和培訓，包括文化、技術、道德規范、思維方式、社區理念等重新進行強化性塑造，使之真正融入城市文化生活圈。只有這樣才能使他們真正地市民化。
三、：農民市民化的實質就是農民公民化
毫無疑問，農民市民化會不斷推進城鄉產業的融合和升級，推動農業的社會化、農業規模化、農業開放化和農業的市場化，從而不斷地提高農業競爭力；可以切實提高農民收入，改善農民生活水平，使廣大農民能夠真正分享到整個國家經濟繁榮的成果；可以促進農村城鎮化的進一步發展，根本改變農民被邊緣化的狀態，從而開辟一條有中國特色的農村現代化之路。但是，農民市民化的目的和意義并不僅僅在于此，更重要的意義在于使農民真正公民化，使農民真正獲得公民身份。
農民市民化是指在我國城市化建設中，借助于工業化的推動，讓生活在農村的大部份農民離開土地和農業生產、經營場所，進入城鎮從事非農產業，其身份、地位及工作、生活、交際等方式向城鎮市民轉化的經濟社會過程。這實際上就是賦予離開土地和農業生產、經營場所，進入城鎮從事非農產業的農民以市民身份。“市民身份”并不是一個漢語詞而是一個外來詞，它與英文的“citizenship”對應，“citizenship”的另一個意思是“公民身份”。“市民身份”、“公民身份”實際上是同一種意義，古希臘時期所說的“公民”就是城邦中的“市民”（citizen）。因此，我們可以用同樣的邏輯來質疑中國農民的公民身份。既然農民不是“citizen”（市民），那么農民也就不可能獲得真正的“citizenship”（公民身份）。這是因為，在中國的城鄉二元結構體制中，盡管憲法賦予了每一個公民以平等的權利，但是，農民與市民之間事實上并不平等。自建國以來，農民在政治上、經濟上、文化教育上都沒有也難以真正進入主流社會，尤其是二元結構的制度安排使農民與主流社會之間存在著一條社會網絡的斷裂帶。不僅他們的經濟利益、政治利益等都被長期忽視，而且國家的各種政策也對農民產生了事實上的社會排斥（socialexclusion）,使農民處于國家社會政策的邊緣。
因此，作為“邊緣人”，與市民相比，首先，農民既沒有國家退休制度的保障，更不可能享受到國家的退休金制度的福利。與市民一樣，農民與市民都在為國家創造財富，都是國家現代化的建設者。國家對市民的生老病死的保障措施都有相關法律的規定，包括什么時候退休，每月領取多少退休養老金等，每一個市民都能夠通過國家的相關法律順利走過人生的每一個階段。但是，農民則是地地道道地遵循著固有的“自然規律”，即生老病死“聽天由命”。
其次，由于農民的生活空間比較封閉，不僅是經濟貧困地區，也是信息貧困地區。尤其是國家的政治信息，農民甚至可以說是“道聽途說”而獲得的，究竟是真是假，在封閉的廣大農村根本無法進行求證，結果在幾名鄉鎮干部的操縱下，農民進行非常有限的行使法律所賦予的民主權利。而這早已不是法律規定的民主權利，而是被認為更改了政治權利，而且在選舉權和被選舉權這些最基本的公民方面，由于政治信息被操縱和修改，結果農民事實上只有被動的選舉權，而被變相地剝奪了被選舉權。何況現有的國家政策機制真正能夠提供給農民的被選舉權也是非常有限的。同樣，也是由于信息貧困和缺乏應有的參政基礎設施，使廣大農民的政治參與受到極大限制。
再次，從社會發展機會特別是子女受教育的機會來看，由于幾乎所有的優質的教育設施都集中在城市，城市的子女獲得良好教育的機會無可爭辯地要多得多。在不少城市的高等學校的錄取率達到80%的時候，廣大農村的子女在通向高等學府的路上仍然是千軍萬馬過獨木橋。因此，農民與市民的差別也決定了他們的子女在同一個國家中受教育的權利也是不平等的。
在市民與農民之間諸如此類的種種差別不可能在這里一一列舉，但上面所指出的這些差別是顯現的，也以足以表明農民與市民之間事實上所存在的不平等。即便是那些已經在城市中長期從事務工的農民，雖然他們獲得了某種“遷徙自由”，并且在市場化的流動過程中獲得了真實的利益，然而，他們也沒有在他們所工作的城市中獲得應有的公民權利、民主權利。由此可見，從整個城鄉二元結構來看，農村中的農民是國家的二等公民；從城市的二元結構來看，仍然生活在鄉村社會的關系網絡中的城市務工農民也是二等公民。國家憲法賦予他們的平等權利不過是名義上的平等權利。而要想獲得實際的平等權利，在正式制度缺失的情況下，可能需要他們在無奈中爭取；但在非正式制度慣性的情況下，他們為爭取這種平等權利的行為可能是徒勞無效的。
當今，中國已進入全面建設小康社會的新階段。小康社會應該是一個富強、民主、文明的社會，小康社會更應該是一個和諧的社會，即在富強的條件下社會各成員物質利益關系的和諧，在民主的條件下社會成員民主政治權利關系的和諧，以及在精神生活不斷改善的前提下社會成員精神生活的和諧。中國城鄉二元結構和城市的二元結構都會使中國城鄉之間的分裂進一步加劇。社會分裂⑧不僅不利于建設小康社會，也不能順利構建社會主義和諧社會。因此，當前農村現代化的關鍵是，一方面要建立農民市民化的正式制度安排，使農民市民化這一制度創新行為切實得到國家有關法律的保障；另一方面是對城市市民和農民都要進行真正意義的現代文明的教育與熏陶，以徹底擺脫消極的非正式制度的慣性的束縛，從而消除城市文明與鄉村文明之間的對抗與沖突，建立一種新型而和諧的現代城鄉關系。
【注釋】
①[德]柯武剛、史漫飛著：《制度經濟學》，北京：商務印書館2000年，第37頁。
②這里主要是指在現代國家的層面上而言的，如果在宗法社會，政府未必能夠有效地扮演第三方的職能，此時家族的族長可能更能有效地作為第三方發揮實施家族制度特殊的正式制度的強制作用。在現代國家中，政府作為第三方實施強制，一般是受參與博弈的雙方或多方的委托而實施強制的。
③筆者了解到也接觸過相當一部分青年農民是接受過高等教育的人，由于種種的原因，他們重新回到農村，后來又由于種種原因他們想到城市尋找更多發展的機會，然而，事過境遷，當他們拿著當年的學歷證書到城市的職場闖蕩時，常常是因農村戶籍而不城市拒于門外。因此，他們不無慨嘆：早知今日，又何必當初！
④鄧偉志：《如何構建一個和諧社會》，載《文匯報》2005年1月9日。
⑤[美]道格拉斯·C·諾思著：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海：上海三聯書店1994年版，第49頁。
⑥[美]道格拉斯·C·諾思著：《經濟史上的結構和變革》，北京：商務印書館1992年版，第54頁。
⑦[美]德勒巴克等編著：《新制度經濟學前沿》，北京：經濟科學出版社2003年版，第333頁。
⑧“社會分裂”與“社會分化”是兩個不同的概念，社會分裂是指在同質化的社會（homogenoussociety）中不同部分之間的分離，原有的社會聯系紐帶斷裂；而社會分化一般是指社會異質性(heterogeneity)的誕生，但這些多元的異質繼續通過某種社會紐帶發生聯系，并在競爭中構建新的整合機制，從而實現社會的和諧穩定。因此，和諧社會是一個高度分化的社會，但不是分裂的社會。
