三農(nóng)問題三議論文研討

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去冬今春以來的糧油等主要農(nóng)產(chǎn)品價格的較大幅度上漲，使三農(nóng)問題再次成為人們關(guān)注的焦點。理論界對解決三農(nóng)問題特別是農(nóng)民收入增長過慢的問題，發(fā)表了許多有益的見解，各級政府在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加大對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度等方面也采取了一些果斷措施，以促使農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收。我國在三農(nóng)方面存在的問題是長期積累下來的，不是一朝一夕能夠順利解決的。有些問題還需要在探索中統(tǒng)一認(rèn)識，以便使問題解決起來比較順利。本文將圍繞繼續(xù)大力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和進一步落實農(nóng)民權(quán)益，承認(rèn)農(nóng)民對土地的占有權(quán)和依法處置權(quán)以及加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等三個方面的問題發(fā)表一些看法。

一、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，落實農(nóng)民權(quán)益任重道遠(yuǎn)

解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵是要切實保護農(nóng)民利益。只有農(nóng)民的切身利益得到有效保護，農(nóng)民才有積極性去發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)村落后面貌也才有望較快地改變。黨的十六大以來，在各級政府的努力下，農(nóng)民的各種不合理的負(fù)擔(dān)已有一定程度的減輕，但要使這一問題得到較好的解決，我們還有許多工作要做。

首先，要想從根本上解決農(nóng)民切身利益問題，并且使農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題不再出現(xiàn)反復(fù)，我們必須繼續(xù)加大縣、鄉(xiāng)行政體制改革的力度。其中首要的任務(wù)就是繼續(xù)大力精簡縣、鄉(xiāng)政府機構(gòu)和工作人員。精簡的原則主要有兩個：1.依據(jù)政府轉(zhuǎn)變職能后的工作任務(wù)，按照精簡高效和工作量飽滿的原則設(shè)置機構(gòu)和確定人員編制；2.與當(dāng)?shù)卣５呢斦B(yǎng)能力相適應(yīng)。要貫徹這兩個原則，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構(gòu)及人員的精簡。我們認(rèn)為，中等及中等以上規(guī)模的縣，保留四至五個區(qū)的建制，每個區(qū)政府安排不超過三十人編制就足以承擔(dān)其使命和任務(wù)了。比較小的縣可以考慮不設(shè)區(qū)鄉(xiāng)一級政府。在精簡機構(gòu)和減少人員的同時，必須加快縣及區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)變。縣及區(qū)政府的任務(wù)主要有兩條：1.認(rèn)真貫徹中央和國務(wù)院支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收的政策，為農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。2.結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r為促進農(nóng)民科學(xué)種田（必須在農(nóng)民自愿的條件下，并且政府不得借此牟利），解決農(nóng)民在生產(chǎn)銷售方面實際困難。只要我們實現(xiàn)了上述要求，那么減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)就有了比較堅實的體制保證。

其次，要加強農(nóng)村的民主與法制建設(shè)，并以此來保障農(nóng)民的權(quán)益不受侵犯。當(dāng)前一個十分重要的任務(wù)，就是建立和完善農(nóng)民對關(guān)系他們切身利益的事項能夠事先參與決策，執(zhí)行過程中能夠?qū)嵤┍O(jiān)督的制度。凡縣及區(qū)政府將要出臺的關(guān)系農(nóng)民利益的政策，農(nóng)民及其代表均應(yīng)以一定方式參與其決策，并要有條件對其執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果進行監(jiān)督。凡是大多數(shù)農(nóng)民或其代表反對的，應(yīng)當(dāng)予以廢止或重新研究，不允許強制執(zhí)行。農(nóng)民具體參與決策和監(jiān)督的方式可以在實踐中不斷健全和完善，但是這種參與決策和實施監(jiān)督的權(quán)利不容剝奪。

第三，除了繼續(xù)下大氣力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)之外，我們還要下決心創(chuàng)造條件逐步落實農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，即落實所謂“國民待遇”問題。在過去較長的時期內(nèi)，事實上存在著重視城市職工各種福利的完善，忽視農(nóng)民應(yīng)享有的最基本的社會保障的問題。其結(jié)果是城市的面貌日新月異，農(nóng)村的建設(shè)則往往無暇顧及；城市職工享有養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、交通等涉及到各方面的福利補貼，生老病死基本上都有保障。而農(nóng)民卻依然是養(yǎng)老靠兒女，住房靠自己，醫(yī)療無保障。各種福利待遇方面的不平等，已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的生活水平的提高。

解決農(nóng)民社會保障問題，首先要從農(nóng)民養(yǎng)老及醫(yī)療保障這兩方面工作做起。逐步實現(xiàn)農(nóng)民千百年以來“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的愿望。這是一項功在千秋，利在萬代的偉大事業(yè)。我們應(yīng)當(dāng)像抓糧油生產(chǎn)和農(nóng)民增收那樣千方百計地逐步加以解決。首先，各級政府要真正將其作為自己的重要工作日程，并將這項工作搞得好壞作為政績考核的指標(biāo)之一。其次，政府要下決心拿出部分資金促進農(nóng)村社會保障事業(yè)的建設(shè)。各級政府寧可少搞一些工程，特別是不要搞什么形象工程，也要保證這部分資金的落實。在資金的使用上杜絕浪費和厲行節(jié)約。對資金的管理和使用要建立嚴(yán)格監(jiān)督制度。只要各級政府高度重視，就一定能將農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險事業(yè)很好地開展起來。

由于農(nóng)村社會保障事業(yè)是涉及幾億人的事情，是一項巨大的工程。因此，推進農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展需要較長的時間和大量的投入，不是一朝一夕就可以見到成效的，需要作出規(guī)劃逐步推行。如果我們用十年到十五的時間，能夠?qū)⑦@項事業(yè)逐步開展起來，就是了不起的成就。對于我國到2020年順利實現(xiàn)建設(shè)全面小康的目標(biāo)將是極大的推動。同時，由于我國東部地區(qū)和中西部地區(qū)在發(fā)展水平和財政收入方面差距較大，因此應(yīng)當(dāng)首先從相對比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)做起，創(chuàng)造出符合中國國情的農(nóng)村社會保障事業(yè)的新鮮經(jīng)驗，以推動全國農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。中西部地區(qū)也要根據(jù)自己的實際情況，盡自己最大努力首先在農(nóng)民養(yǎng)老保障方面邁出步伐，由點及面，由少到多，逐步發(fā)展起來。現(xiàn)在有些地方已經(jīng)進行了初步探索，應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)他們的經(jīng)驗，加以推廣，促進這項事業(yè)更加順利進行。

二、承認(rèn)農(nóng)民對所承包土地?fù)碛姓加袡?quán)處分權(quán)是當(dāng)務(wù)之急

長期以來人們認(rèn)為農(nóng)民只是承包集體的土地，對土地只有使用權(quán)，這種認(rèn)識產(chǎn)生了許多不良后果。首先，認(rèn)為農(nóng)民對所耕種土地只有使用權(quán)帶來的直接后果，就是農(nóng)民對土地經(jīng)營缺乏長期打算，對土地長期投入如小型農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)等缺乏積極性。在不少地方甚至出現(xiàn)了掠奪性經(jīng)營的問題，例如許多農(nóng)民主要依靠大量使用化肥、農(nóng)藥來提高產(chǎn)量，而不考慮長此以往造成土地板結(jié)，土地和水源受到污染等不良后果。其次，只承認(rèn)農(nóng)民對土地的使用權(quán)還成為縣鄉(xiāng)等基層政府和村干部隨意調(diào)整土地特別是低價非法征用農(nóng)民土地的借口。

隨意調(diào)整土地極大地影響了農(nóng)民對土地經(jīng)營的積極性，而隨意低價或非法征用農(nóng)民土地更使得一部分農(nóng)民生活水平下降甚至失去生活保障，成為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收重要因素與影響我國安定團結(jié)大好形勢的不穩(wěn)定因素，已經(jīng)引起了各級政府的高度重視。

筆者認(rèn)為，不管是從理論上說還是從我國農(nóng)村實際情況看，農(nóng)民對所耕種的土地不僅擁有使用權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)擁有占有權(quán)和依法處分權(quán)。之所以這樣說理由主要有以下三點：第一，從歷史淵源上說，現(xiàn)在的農(nóng)村土地集體所有制，當(dāng)初是由一個個農(nóng)民加入初級農(nóng)業(yè)合作社時實行土地入股形成的。我國有關(guān)法律法規(guī)對此也予以明確肯定。既然如此，農(nóng)民耕種屬于自己所有的哪怕是部分所有的土地，為什么只能擁有使用權(quán)呢？過去農(nóng)民租用地主的土地，由于土地歸地主所有，農(nóng)民只能在交納租金的情況下享有使用權(quán)。如今農(nóng)民早已成為土地的主人，因而應(yīng)當(dāng)享有基于所有權(quán)基礎(chǔ)上的占有權(quán)和依法處分權(quán)。第二，二十多年來，農(nóng)民在所耕種土地進行了大量投入，包括土地改良和小型農(nóng)田基本建設(shè)，如平整土地，改造小型水利設(shè)施和建設(shè)溫室大棚等等。就土地價值而言已遠(yuǎn)超過當(dāng)年“承包”時土地的價值，而在增加的價值當(dāng)中，其主要部分是農(nóng)民的多年投入形成的。同時農(nóng)民的這部分投入有多有少，有的投入還相當(dāng)大，把這部分投入都記在集體的賬上不利于農(nóng)民對土地繼續(xù)增加投入和合理經(jīng)營。從土地增值的角度看，更進一步證明農(nóng)民對所耕種土地?fù)碛械牟粌H僅是使用權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是建立在所有權(quán)基礎(chǔ)上的占有權(quán)。第三，與國有企業(yè)擁有的財產(chǎn)權(quán)相比，農(nóng)民對土地?fù)碛械臋?quán)利處于不平等地位。早在80年代，國家就通過法律規(guī)定，國有企業(yè)是依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算的法人。“企業(yè)財產(chǎn)屬于國家所有，國家依照所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理。企業(yè)對國家授予其經(jīng)營的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。”“國家授予企業(yè)經(jīng)營管理的財產(chǎn)受法律保護，不受侵犯”。既然國有企業(yè)對屬于全民所有的財產(chǎn)可以享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，農(nóng)民為什么對于屬于自己集體所有的財產(chǎn)就不能享有這些權(quán)利呢？相比較而言，農(nóng)民與土地的權(quán)利關(guān)系更加直接，更加明確。因此，我們認(rèn)為農(nóng)民對其所耕種的土地同樣應(yīng)當(dāng)享有占有權(quán)、使用權(quán)和依法處分權(quán)。而且這種權(quán)利同樣應(yīng)當(dāng)受法律保護，不受侵犯。

農(nóng)民對土地的依法處分權(quán)主要應(yīng)包括以下幾點：第一，農(nóng)民對土地?fù)碛幸婪ㄗ灾鹘?jīng)營的權(quán)利。農(nóng)民怎樣經(jīng)營土地，種什么，怎么種，除法律另有規(guī)定之外，不受任何機關(guān)單位干涉。政府主要通過市場手段來調(diào)整農(nóng)業(yè)種植及養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)。第二，在需要時，對其耕種的土地有轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)租的權(quán)利。根據(jù)近年來農(nóng)民外出務(wù)工較多的情況，為使這部分農(nóng)民在外工作沒有后顧之憂，同時使寶貴的土地資源不致浪費，應(yīng)當(dāng)進一步明確農(nóng)民對其經(jīng)營土地有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租并獲得合理收益的權(quán)利。第三，有獲得合法收益的權(quán)利。除了通過經(jīng)營土地等獲得收益的權(quán)利之外，這里還要特別強調(diào)在土地被征用時獲得合理補償?shù)臋?quán)利。當(dāng)按照法律法規(guī)需要征用農(nóng)民土地時（不管是政府征用還是企業(yè)征用），農(nóng)民應(yīng)有參與談判和要求得到合理補償?shù)臋?quán)利。這種補償包括貨幣補償和為保證農(nóng)民今后生計而予以各種保障（包括安排適當(dāng)工作和養(yǎng)老保障等）。對土地?fù)碛幸欢ǚ秶鷥?nèi)的處分權(quán)是農(nóng)民對所經(jīng)營土地?fù)碛姓加袡?quán)必然結(jié)果。肯定農(nóng)民對所耕種土地?fù)碛姓加泻鸵婪ㄌ幏值臋?quán)利，具有十分重要的現(xiàn)實意義。將會大大激勵農(nóng)民加大對土地的投入，提高農(nóng)民對小型農(nóng)田基本建設(shè)的積極性，為農(nóng)業(yè)特別是糧食、油料等主要農(nóng)產(chǎn)品長期穩(wěn)定增產(chǎn)創(chuàng)造良好的條件。同時，對于保護農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益和維護農(nóng)村安定團結(jié)的大好形勢也有十分重要意義。為了切實保護農(nóng)民的利益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，農(nóng)民對土地享有占有權(quán)和依法處分權(quán)的問題應(yīng)當(dāng)盡快予以確認(rèn)。并且在時機比較成熟的時候，通過立法使其成為法定的權(quán)利。

三、實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移要有新思路

大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力是解決三農(nóng)問題的根本途徑。對于縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)民生活水平和質(zhì)量有著十分重要的戰(zhàn)略意義。近年來各級政府對這一問題都十分重視，并且為此作了很多工作。到目前為止，我國農(nóng)村已經(jīng)有九千多萬農(nóng)村勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到大中城市。這是一個很大的成績。但是較之農(nóng)村擁有的四億左右的勞動力來說還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。據(jù)農(nóng)業(yè)部測算，就經(jīng)營我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)而言，有1.7億勞動力已經(jīng)足夠了①。這就是說仍然有將近兩億的農(nóng)村勞動力需要實現(xiàn)轉(zhuǎn)移。然而在當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國大中城市在環(huán)境和就業(yè)等方面面臨著十分嚴(yán)峻的形勢。一方面我國大城市為日益嚴(yán)重的交通堵塞，污染嚴(yán)重、水資源枯竭和就業(yè)壓力空前加大等被稱作“大城市病”的各種問題所困繞；另一方面許多中等城市正在迅速地向大城市的隊伍邁進，上述大城市病在這些城市同樣存在。因而指望繼續(xù)向大中城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力已絕無可能。因此，我們必須在加快小城市和中心城鎮(zhèn)（以下簡稱小城鎮(zhèn)）建設(shè)方面尋找出路。在改革開放初期階段，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和發(fā)展，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)有過一段輝煌時期。但是隨著改革開放的深化，經(jīng)過大浪淘沙，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被淘汰，其中原因固然很多，然而許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)落后，污染嚴(yán)重，效益低下是其主要原因。因此要想加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，實現(xiàn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展固然還將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身缺陷和不足，僅靠發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是難以達(dá)到上述目的的，必須要有新的思路。當(dāng)前，我國工業(yè)特別是制造業(yè)正在進入結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的重要時期。由于大中城市地價（地產(chǎn)）和水電等價格迅速攀升，中外企業(yè)間競爭日益加劇，勞動密集性企業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境日益嚴(yán)峻，經(jīng)營效益逐步下降。據(jù)國家統(tǒng)計局的資料，近幾年許多農(nóng)業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)盈利情況在整個制造業(yè)的平均水平之下。其中如食品加工業(yè)、紡織業(yè)。

木材及竹藤棕草加工業(yè)的贏利水平排在最后幾位。為了更好地生存和發(fā)展，上述企業(yè)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移將是大勢所趨。因為小城鎮(zhèn)有著土地和勞動力成本低、靠近原料產(chǎn)地和廣大的農(nóng)村銷售市場的優(yōu)勢。而這些企業(yè)較之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模更大，技術(shù)更先進，經(jīng)營管理水平也更高。

它們向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移對于發(fā)展小城鎮(zhèn)，乃至發(fā)展整個農(nóng)村經(jīng)濟都具有重要意義。因此，我們應(yīng)當(dāng)借制造業(yè)升級換代的東風(fēng)，加快勞動密集型產(chǎn)業(yè)首先是農(nóng)業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。在加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就地大規(guī)模轉(zhuǎn)移，并為逐步縮小城鄉(xiāng)差距打下堅實的基礎(chǔ)。

當(dāng)前實現(xiàn)這種設(shè)想的各方面條件比較成熟。首先，經(jīng)過這些年的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的運輸、水電供應(yīng)等條件有了較大改善，如果各級政府再給予適當(dāng)投資加以完善，那么解決大中型加工企業(yè)的運輸、水電供應(yīng)應(yīng)當(dāng)沒有問題。其次，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所需的熟練工人、技術(shù)人才和管理人才也可以解決。通過給予優(yōu)惠待遇和合理安排，可以吸引一批在原企業(yè)工作的管理人才和工程技術(shù)人員隨著企業(yè)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)工作，作為企業(yè)管理和技術(shù)中堅。同時，一部分經(jīng)轉(zhuǎn)移到大中城市的農(nóng)村勞動力將成為這些企業(yè)的熟練工人甚至是中下層管理人員。加之各級政府和企業(yè)對有一定文化水平的青年農(nóng)民給予適當(dāng)培訓(xùn)，解決所需勞動力應(yīng)當(dāng)是不成問題的。再次，發(fā)展小城鎮(zhèn)新興企業(yè)所需資金也可以得到解決。國家可以對解決轉(zhuǎn)移到中小城鎮(zhèn)的企業(yè)所需資金制定適當(dāng)?shù)膬A斜與照顧政策。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后由于經(jīng)營條件改善和成本降低使得經(jīng)營效益提高，更加容易得到商業(yè)銀行的融資便利，并成為資金供應(yīng)主渠道。近些年在農(nóng)村涌現(xiàn)出不少通過從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工商業(yè)富裕起來的農(nóng)民，他們也將會成為在小城鎮(zhèn)發(fā)展加工企業(yè)的現(xiàn)實的投資者。第四，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后可以獲得更加廣闊的市場。隨著大批農(nóng)村勞動力進入企業(yè)工作，他們的收入水平將明顯提高。而隨著大批農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民由于經(jīng)營規(guī)模擴大，加之國家繼續(xù)給予必要的扶植和幫助，他們的收入水平同樣會得到明顯增加。這兩部分人收入的提高，將使得他們成為轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的企業(yè)的產(chǎn)品的現(xiàn)實消費者。這樣，在實現(xiàn)農(nóng)村勞動力較大規(guī)模轉(zhuǎn)移的同時，產(chǎn)品銷售市場也大大地得到了拓展，加之繼續(xù)拓展大中城市的銷售市場，向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后的企業(yè)將是大有可為的。

實現(xiàn)上述產(chǎn)業(yè)向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是一項規(guī)模巨大的系統(tǒng)工程。這個轉(zhuǎn)移將在大中城市產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和升級的過程中逐步實現(xiàn)，因而需要較長的時間。在這個過程中發(fā)揮主要作用的是市場機制。因此，我們的任務(wù)就是順應(yīng)這個進程，在條件許可的情況下加快這個進程。當(dāng)前我們的任務(wù)，一是要在大中城市特別是科技力量比較集中的大城市和東部地區(qū)一些條件較好的中等城市培育和發(fā)展更多的技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè)，加快制造業(yè)升級。二是要加快中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加緊改善道路和水電供應(yīng)等條件。第三是各級政府要進行科學(xué)規(guī)劃，首先從條件成熟的地區(qū)和行業(yè)做起。實際上我國東部地區(qū)在這方面已經(jīng)有一些成功的先例，像廣東、浙江和江蘇等地都有許多好的經(jīng)驗，需要我們認(rèn)真總結(jié)和推廣。我們相信，只要我們抓住機遇，努力奮斗，持之以恒，經(jīng)過十幾年努力，到2020年一定會有一大批小城鎮(zhèn)發(fā)展成為新興的中小城市。到2050年這樣的新興城市將會遍布在我國農(nóng)村大地。這些新興城市將會為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和生活水平作出不可估量的貢獻(xiàn)。