國企職工社會保障管理思考

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國有企業下崗職工問題，作為我國轉型經濟條件下特有的勞動經濟現象，已成為社會關注的熱點問題。解決國有企業下崗職工問題的途徑之一，是從我國的實際出發，建立健全我國的社會保障制度。

一、國有企業下崗職工問題的出現，是社會主義初級階段社會保障制度不健全的表現。

我國經濟經過一段時期的快速發展后，已告別了短缺，進人了以體制轉軌和發展轉型為主要內容的經濟大調整時期。無論是體制轉軌，還是發展轉型，都必須以國有企業改革為核心。體制轉軌，要求國有企業由高就業、低效益、高積累的生產單位轉變為以追求利益最大化原則為目標的微觀經濟主體。發展轉型，要求國有企業主要通過技術進步、結構調整、員工素質提高等來推動經濟增長。在傳統的計劃經濟體制下，國有企業作為政府行政安置城鎮勞動力就業的主要場所，存在嚴重的冗員問題。據有關部門估計，國有企業的冗員在20世紀80年代末占職工總數的25%一30%。國有企業存在嚴重的勞動侵蝕資本的現象，此是國有企業效益不佳的一個重要原因。從戰略上調整國有經濟布局和改組國有企業，堅持有進有退、有所為有所不為的方針，國有企業長期存在的隱性失業必然顯性化。大量的國有企業職工不可避免地巡遇到失業的陣痛。

現代市場經濟理論認為，部分勞動力在就業與失業兩種狀態下相互轉換，是市場機制發揮作用的重要體現。企業根據自身的生產經營狀況，以勞動力市場的供求情況及工資率高低為杠桿，自主地決定聘用員工和辭退、解聘員工，是市場經濟的內在要求。

而從我國的實際情況來看，我國不可能將大量的國有企業冗員或富余職工直接推向社會。換句話來說，使國有企業冗員或富余職工失去工作崗位就成為失業者。社會缺乏這種承受力。否則，將危及社會穩定及人民民主專政政權的穩固。其根本原因，是我國的社會保障體系不健全。

第一，作為失業減震器的失業保障體系不健全。建國以來，我國政府及理論界一直不承認社會主義國家存在失業問題，忽視失業保險制度的建立。1986年，國務院《國營企業職工待業保險暫行規定》，才有了真正意義上的失業保險。

為避免理論上的爭論，用“待業”代替“失業”字樣。1993年，國務院頒發((國有企業職工待業保險規定》和《國有企業富余職工安置規定》，補充、完善1986年的《暫行規定》。1994年，我國正式使用失業、失業率的概念，并公開城鎮登記失業率和城鎮登記失業人數。1999年，國務院頒布《失業保險條例》。至此，失業保險制度才真正建立。失業保險由于歷史短、籌資困難、孤蓋而窄，抗御風險能力不強。按照勞動和社會保障部預計，到2000年底，國有企業職工將由原有的7500萬人精簡至6000萬人左右，與19%年國有企業職工相比凈減1500萬人。這些職工如果全部推向社會，失業保險基金根本無法承受。

第二，養老保險、醫療保險制度等不健全。傳統的計劃經濟體制下，只有國有單位及部分集體單位職工擁有社會保障。在社會主義市場經濟體制的建立過程中，非公有制經濟的廣大從業人員還未納人社會保障體系之中。此給國有企業職工的再就業工作帶來極大困難，再就業率逐年下降。

第三，國民收人中，用于社會保障的基金嚴重不足。國民收人由積累基金和消費基金兩部分構成。我國長期實行“高積累、低消費”的政策，忽視人民群眾即期物質文化生活水平的提高。社會保險基金的籌集、發放采取現收現付制。雖然現在正由現收現付制向部分積累制轉變，但國家缺乏應付大量國有企業職工失業所需的財政積累。

由于以上原因，我國不可能將大量國有企業的冗員直接推向社會。因此，在我國便出現了一個獨特的勞動經濟現象:“下崗職工”。

二、國有企業下崗職工社會保障現狀

根據勞動和社會保障部、國家統計局1998年8月制定的“勞動和社會保障綜合統計報表制度”的規定，下崗職工指實行勞動合同制以前參加工作的正式職工(不含從農村招收的臨時工)，以及實行勞動合同制以后參加工作合同期未滿的職工，由于企業的生產和經營狀況等原因，已經離開本人的生產和工作崗位，并已不在本企業從事其他工作，但尚未與企業解除勞動關系、沒有在社會上找到其他工作的人員。

根據黨和政府的要求，1998年，我國初步建立了“三條保障線”制度，保障國有企業下崗職工的基本生活。

第一條保障線:下崗職工基本生活保障制度，主要保護下崗職工。通過企業再就業服務中心來執行。根據黨中央、國務院規定，凡是有下崗職工的國有企業，都要建立再就業服務中心或類似機構，下崗職工不多的企業也可由有關科室代管。再就業服務中心負責為本企業下崗職工發放基本生活費和代下崗職工繳納養老、醫療、失業等社會保險費用，組織下崗職工參加職業指導和再就業培訓，引導和幫助他們實現再就業。下.崗職工在再就業服務中心的期限一般不超過3年;3年期滿仍未再就業的，應與企業解除勞動關系，按規定享受失業救濟或社會救濟。下崗職工在再就業服務中心期間的生活標準，原則上可按略高于失業救濟標準井按比例逐年遞減，但最低不得低于失業救濟。再就業服務中心用于保障下崗職工基木生活和繳納社會保險費用的資金來源，原則上采用“三三制”的辦法解決，即財政預算安排三分之一、企業負擔三分之一、社會籌集(包括從失業保險基金中調劑)三分之一。對于困難較多的中西部地區和老工業基地，中央財政通過轉移支付的方式給予一定的支持。

第二條保障線:失業保險制度，主要保護失業人員。由勞動保障部門執行。為了完善失業保險機制，提高失業保險基金的支付能力，從1998年6月起，提高失業保險基金的繳費比例，由企業工資總額的l%提高到3%。同時改變由企業單方負擔的辦法，由企業和職工個人共同負擔，其中個人繳納1%，企業繳納2%。失業保障的支付標準按低于當地最低工資標準，高于當地城市居民最低社會保障標準確定，一般為當地城市居民最低社會保障標準的120%一150%。根據國家規定，失業保障提高繳費比例，擴大援蓋面增加的收入，要承擔下崗職工基本生活保障三分之一的資金來源。

第三條保障線:城鎮居民最低生活保障制度，主要保證城鎮居民能夠得到最低生活保障。由財政部組織實施。1999年底，全國縣級以上城市及縣政府所在地的鎮基本建立了此項制度。

這三條保障線，對于保障國有企業下崗職工的基本生活起到了積極作用，形成了過渡時期有中國特色的社會保障網，保證了改革的順利進行。

三、解決國有企業下崗職工社會保障問題的基本思路

下崗職工與城鎮一般失業人員的區別在于，下崗職工仍與企業保留勞動關系。下崗職工已經完全離開工作崗位，是事實上的失業者。要解決國有企業下崗職工問題，必須建立健全我國的社會保障制度。

第一，完善養老保險、醫療保險制度，切切實實做好擴面工作。養老保險、醫療保險是社會保障制度的基本內容。從養老保險制度改革來看，城鎮職工基本養老保險的范圍應從目前僅限于國有企業和部分集體企業職工逐步擴大到城鎮各類企業全體職工。城鎮個體工商戶本人、私營企業主及自由職業者也應參加政府統一組織的養老保險。城鎮職工基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合，其費用由國家、單位、個人三方合理負擔。行業統籌移交地方管理。提高地方統籌的層次和抗風險能力，實行省級統籌。從醫療保險制度改革來看，基本醫療保險從城鎮國有經濟單位逐步擴大到城鎮所有用人單位及其職工?；踞t療保險費由用人單位和職工共同繳納，實行社會統籌和個人賬戶相結合。當前，要采取有效措施，通過加強社會保險的立法工作、設立社會保險稅及加大檢查力度等，盡快地做好養老保險、醫療保險的擴而工作，將城鎮各種所有制單位的從業人員納人社會保險體系之中，為下崗職工到非國有經濟單位就業掃除制度性障礙。

第二，做好社會保險關系的接續工作。在過渡時期，對下崗職工無論以何種方式實現就業或不再就業，過去的連續工齡和養老保險繳費年限與以后的繳費年限合并計算，達到法定退休年齡時，按規定享受相應的養老保險待遇。對于中老年下崗職工，應制定過渡性的社會保險和福利政策。(1)對距離法定退休年齡5年以內的下崗職工，按《國有企業富余職工安置規定》實行內部退養，具體退養辦法(包括退養費標準)由各企業根據情況自行規定。(2)對中間年齡段的下崗職工(男40歲一45歲，女35歲一45歲)實行協議保留社會保險(繳費)關系，即協保。協保辦法應由當地政府做出原則規定。各企業的具體實施方案在發揮民主的基礎上，通過一定的程序制定具體規定。協保的基本原則為雙方協商，共同分擔，形式多樣?；厩疤崾墙K止與原企業的勞動關系。

第三，健全失業保障制度。失業保障制度、失業救濟制度和失業者再就業制度構成一個社會完整的失業保障制度。其根本目的是保障生活和促進就業。針對失業保險基金負擔不斷加重的狀況和下崗職工進人市場速度加快要求，擴大失業保險的擬蓋而，將失業保障擴大到所有“三資”企業和私營企業。提高收繳率，增加積累。發揮失業保險在促進就業方而的作用，縮短失業周期，減輕失業保險基金的承受能力。建立和完善財政補貼和兜底制度，當失業保險基金入不敷出時，由財政支撐。

第四，制定促進再就業政策。對于已經進人再就業服務中心和新下崗職工，提倡多渠道再就業。(l)本企業分流安置，充分挖掘企業在恢復和擴大生產規模、創辦第三產業等方面的潛力，由企業盡可能地在內部吸納本企業的下崗職工。(2)鼓勵企業接收下崗職工。(3)鼓勵下崗職工自謀職業或組織起來就業。

第五，給下崗職工出中心一定的經濟補償。從法理上看，下崗職工出中心的經濟補償應為12個月的基本工資，這是一筆較大的資金。可從以下幾個方面籌集:(1)減持國有股;(2)發行國債;(3)現有社會保障資金中拿出一部分;(4)地方政府在財政預算中留出一部分;(5)向雇傭外地民工的單位收取一定費用。通過給予一定的經濟補償，使國有企業下崗職工能順利地離開再就業服務中心。應注意的是，經濟補償應與社會保險關系的接續土作結合考慮。

第六，做好住房保障工作。下崗職工到非國有經濟就業后，在購買住房時，應按原有的國有企業工齡及其他貢獻因素，補償應得的房改優惠。

第七，積極發展各種類型的商業保險。政府和社會應加大商業保險的宣傳力度，鼓勵各種類型的經濟實體從業人員購買養老、醫療等商業保險。商業保險公司也應根據時展的需要，適時推出符合人民群眾要求的形式多樣的險種。

主要參考文獻:

1.《十四大以來黨和國家領導人論國有企業改革和發展))，中央文獻出版社，1999年10月版。

2.《國有企業下崗職工勞動關系處理問題研究報告—勞動和社會保障部勞動科學研究所課題組》，《經濟研究參考》，1999年第116期。

3.《積極構建和完善我國的社會保障體系》.莫榮、《經濟研究參考》，2000年第1期。