公共行政管理信息技術(shù)化
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【摘要】社會(huì)信息化是當(dāng)代社會(huì)的一種大趨勢(shì)，它正推動(dòng)著公共行政管理現(xiàn)代化的進(jìn)程。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。電子化政府對(duì)于提高政府回應(yīng)力、政府政策能力、政府效率，實(shí)現(xiàn)開放政府和責(zé)任政府，最終提高國家競(jìng)爭(zhēng)力具有重要價(jià)值。[1]建構(gòu)電子信息化政府已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)政府再造的新趨勢(shì)。電子信息化政府實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)在于政府信息的公開、政府業(yè)務(wù)的電子化、政府服務(wù)的創(chuàng)新、以及信息技術(shù)與政府再造的整合等。
【Abstract】Thesocialinformationisonekindofmajortendencyofthesociety''''s,anditisimpellingthepublicadministrationtomodernization.Theinformationtechnologydevelopmentinfluencesthepublicadministrationessentialfactoranditsprocesssuchastheadministrativepersonnel,administrativedecision-making,administrativeorganization,administrativemethod,administrativearchives,andgovernmentmanagespatternandsoon.Theelectrongovernmentisimportanttoenhancethegovernment’sreturntothestress,thegovernmentpolicyability,thegovernmentefficiency,therealizationopeninggovernmentandtheresponsiblegovernment,finallyenhancesthecountrycompetitiveability.[1]Theelectronicinformationgovernmentconstructionalreadytobecomethenewtendencyofgovernmentintheworld.Therealizationofelectronicinformationgovernmentanditsfoundationlieinthegovernmentinformationopentopublic,theelectronandinnovationofgovernmentservice,aswellastheintegrationofinformationtechnologyandthegovernmentrevolution,andsoon.
【關(guān)鍵詞】公共行政信息技術(shù)現(xiàn)代化
【Keywords】Publicadministration，Informationtechnology,Modernization
在信息時(shí)代，信息技術(shù)是最基本和最為普遍的技術(shù)手段，在人類社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面都必然會(huì)普遍應(yīng)用著信息技術(shù)，公共行政的領(lǐng)域也不例外。當(dāng)前，我們正處在公共行政信息技術(shù)化的起點(diǎn)，預(yù)測(cè)信息技術(shù)在公共行政中帶來變革的合理形態(tài)，對(duì)于我們?cè)诠残姓I(lǐng)域中自覺接納和應(yīng)用信息技術(shù)是非常有意義的。[2]
在信息時(shí)代，電子政務(wù)在提高行政效率、改善政府效能、擴(kuò)大民主參與等方面的作用日益顯著，信息安全的重要性也與日俱增。
1.電子信息技術(shù)給公共行政管理帶來的機(jī)遇
所謂政府上網(wǎng)，相對(duì)于電子商務(wù)，就是要構(gòu)建“電子政府”。“電子政府”在狹義上講是指國家行政機(jī)關(guān)利用現(xiàn)代電子計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息交換和行政管理的全過程；從廣義上說，它的本質(zhì)是建立一種國家行政機(jī)關(guān)的“網(wǎng)絡(luò)計(jì)算環(huán)境”或“數(shù)字化神經(jīng)系統(tǒng)”，以實(shí)現(xiàn)信息資源在國家行政管理中的全方位應(yīng)用。具體地講，就是運(yùn)用信息技術(shù)及通信技術(shù)建構(gòu)一個(gè)基于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的電子化的虛擬機(jī)關(guān)，以改進(jìn)政府組織，重組公共管理，最終實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化和信息資源的共享。[3]政府上網(wǎng)給國家行政管理帶來的機(jī)遇主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.1有利于發(fā)展社會(huì)主義民主
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，公民在文化素質(zhì)不斷提高的同時(shí)，民主意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)，他們有意愿和能力參與國家管理和社會(huì)活動(dòng)，表現(xiàn)為由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)為主動(dòng)參與，由少數(shù)參與轉(zhuǎn)為多數(shù)參與，由參與部分轉(zhuǎn)為參與全部。而政府上網(wǎng)恰恰迎合了民主政治發(fā)展的這一需求，為公民行使民主權(quán)利和參政議政開辟了一條有效的途徑。公眾可以把網(wǎng)絡(luò)作為表達(dá)意見，與政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)話，甚至參與政策制訂的“通天”渠道，政府也可借此直接采納群眾的合理化建議，保障公民的合法權(quán)益。[4]與上網(wǎng)俱來的管理透明和政務(wù)公開，對(duì)擴(kuò)大群眾對(duì)政府管理的知情范圍和程度，實(shí)施對(duì)國家行政管理的有效監(jiān)督，同樣起著不可替代的獨(dú)特作用，可以規(guī)范政府行為，確保政府依法行政。上網(wǎng)將有助于政府公務(wù)員端正工作作風(fēng)，擺正自身的公仆位置，也有助于政府及時(shí)地修正管理失誤，承擔(dān)失職責(zé)任。
1.2有利于加強(qiáng)政府的管理服務(wù)職能
政府上網(wǎng)就是政府職能上網(wǎng)，但并不是所有的職能都能上網(wǎng)，除去立法等法律規(guī)定的特殊情形外，還要考慮政府的能力，弄清政府上網(wǎng)到底能做些什么。這無疑為政府認(rèn)清自己的職能和能力提供了一面“明鏡”，能使政府痛下決心，建立有限政府，即建立一個(gè)權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都受到憲法和法律明確限制，并公開接受社會(huì)監(jiān)督與制約的政府。[5]可見，政府上網(wǎng)對(duì)其轉(zhuǎn)變職能起著參照物和催化劑的作用。當(dāng)然，網(wǎng)上職能的電子化和計(jì)算機(jī)程序的依序執(zhí)行，也會(huì)進(jìn)一步限制職能擴(kuò)展和制約其規(guī)范行使。由于目前我國政府部門職能正由管理型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府正可利用上網(wǎng)契機(jī)完善自身的管理服務(wù)職能，改進(jìn)行政管理組織、方式和行為，使政務(wù)由神秘、封閉轉(zhuǎn)為透明、公開，使管理由間接轉(zhuǎn)向直接，使公務(wù)員由“高高在上”的官僚變?yōu)閮?yōu)質(zhì)服務(wù)的公仆。當(dāng)然，網(wǎng)上政府最重要的管理服務(wù)職能，就是為社會(huì)提供平等公平的信息資源。
從我國現(xiàn)階段的情況看，信息資源最大的擁有者是政府。政府上網(wǎng)后，將克服各種物流、信息流障礙和組織障礙，杜絕傳統(tǒng)管理組織形態(tài)和物質(zhì)構(gòu)成中強(qiáng)調(diào)分工所造成的部門分割和官僚主義，克服信息不對(duì)稱現(xiàn)象，使信息的分配和流動(dòng)漸趨合理，并使信息資源得到合理有效的利用，從而優(yōu)化社會(huì)資源配置，提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益。
由此，政府通過網(wǎng)絡(luò)宣傳了政策，擴(kuò)大了服務(wù)職能，提高了辦事效率，遏制進(jìn)而消除官僚主義，從而使政府更好地完成投資于基本的社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)，更好地服務(wù)于社會(huì)。[6]
1.3有利于選拔和任用優(yōu)秀人才
“電子政府”的管理職能、管理方式和管理行為與以往政府大有不同，對(duì)國家公務(wù)員的綜合素質(zhì)，尤其是現(xiàn)時(shí)比較欠缺而又亟需的管理和科技素質(zhì)的復(fù)合性需求也會(huì)不斷增高。因此，面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，公務(wù)員就必須注重自身的繼續(xù)教育和綜合能力培養(yǎng)，激勵(lì)自己盡快增長理論知識(shí)和實(shí)踐才干，盡快適應(yīng)網(wǎng)上新的行政環(huán)境，勝任“電子政府”中的工作。[7]由此，政府上網(wǎng)為國家公務(wù)員提供了廣闊的發(fā)展空間和充分施展才能的機(jī)會(huì)。
2.電子信息化政府的意涵
對(duì)于電子信息化政府，時(shí)下有不同理解。有人認(rèn)為電子信息化政府就是辦公室自動(dòng)化，有人認(rèn)為電子信息化政府就是政府信息資源的管理，有人認(rèn)為就是“政府上網(wǎng)”，也有人借用電子商務(wù)的概念，將其稱為電子政務(wù)。
事實(shí)上，電子化政府的意涵是隨著信息技術(shù)的發(fā)展和在政府管理中的應(yīng)用程度而不斷變化和擴(kuò)展的。在20世紀(jì)70－80年代，人們提出辦公自動(dòng)化，其主要是利用信息和通訊技術(shù)，處理辦公室內(nèi)部業(yè)務(wù)，偏重于文件的制作、傳送和貯存。[8]從80年代以后，管理信息系統(tǒng)又成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，管理信息系統(tǒng)是適應(yīng)管理者決策和有效履行職能的需要，而建立的信息加工和處理系統(tǒng)，重點(diǎn)是支援決策和滿足政府管理職能對(duì)適時(shí)、準(zhǔn)確、相關(guān)信息的需求。從90年代以后，國際互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和在政府管理中的應(yīng)用，人們又提出電子化政府或網(wǎng)絡(luò)化的政府管理這一概念，主要指在政府內(nèi)部行政電子化與自動(dòng)化的基礎(chǔ)上，利用網(wǎng)絡(luò)等信息與通訊技術(shù)，連接政府各單位以及各資料庫，進(jìn)一步對(duì)各系統(tǒng)進(jìn)行整合，并建立其電子化、數(shù)字化以及網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)；并通過政府網(wǎng)絡(luò)體系的建立，為社會(huì)公民提供信息和其它服務(wù)。
3.政府實(shí)現(xiàn)電子信息技術(shù)化的意義
從某種意義上講，政府是我們這個(gè)社會(huì)最大的“信息處理企業(yè)”，政府治理的過程便是信息的收集、加工與處理的過程。政府職能的履行莫不依賴于適時(shí)、準(zhǔn)確、相關(guān)的信息。政府是公共利益的代表，它必須了解民眾的需求；政府是導(dǎo)航者，需要了解環(huán)境的變遷，從而作出準(zhǔn)確的戰(zhàn)略選擇；政府是市場(chǎng)失靈的矯正者，而政府對(duì)市場(chǎng)失靈的矯正前提是掌握較完備的信息；政府是社會(huì)問題的管制者，而這又有賴于對(duì)社會(huì)問題信息的分析、判斷和把握。[9]可以講，信息及信息網(wǎng)絡(luò)，是現(xiàn)代政府的神經(jīng)系統(tǒng)，沒有這個(gè)系統(tǒng)，政府管理不可避免地會(huì)陷入到混亂之中。從積極的角度來看，電子化政府的價(jià)值是十分重大的，舉其要者在于：
3.1提高政府的決策理性和公共政策的品質(zhì)
政府信息化，可使政府運(yùn)用所獲取和掌握國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展諸領(lǐng)域的準(zhǔn)確的、可靠的信息，以制定正確的決策，作出理性的判斷及采取必要的行動(dòng)，進(jìn)而提升政府決策和公共政策的水準(zhǔn)和質(zhì)量。[10]
3.2提高政府的反應(yīng)能力和社會(huì)回應(yīng)力
政府信息化可以使政府機(jī)關(guān)借助現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)建立政府組織間、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與公民之間的廣泛的溝通網(wǎng)絡(luò)，這種溝通網(wǎng)絡(luò)可以打破時(shí)間、空間及行政組織部門與層級(jí)之間的限制，提高政府內(nèi)外的溝通效率，及時(shí)傳達(dá)政府之施政意圖、方針與政策，反映公民的要求和呼聲，從而提高了政府治理的反應(yīng)能力和社會(huì)回應(yīng)力。[11]另一方面，政府可以借助因特網(wǎng)、電子郵件、電子布告欄等新興的科技方式，與民眾建立一個(gè)迅速、有效的溝通途徑和意見反饋機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大公民對(duì)政府公務(wù)管理的參與。
3.3促進(jìn)政府節(jié)約行政成本
政府信息化，必將對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式發(fā)生變革和沖擊。從世界各國的情況來看，政府信息化，使傳統(tǒng)的科層組織朝著網(wǎng)絡(luò)組織方向發(fā)展，打破了地域、層級(jí)、部門的限制，促使政府組織和職能的整合；政府信息化，促使政府的程序和辦事流程更加簡(jiǎn)明、暢通；政府信息化，節(jié)約了人力、物力和財(cái)力資源；政府信息化，提高了政府機(jī)關(guān)的辦事效率，凡此種種，均對(duì)政府效率的提高起著重大的推動(dòng)作用。
3.4公開政府信息
信息公開是民主政治的基礎(chǔ)，也是開放政府的根本。經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，政府信息除個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家機(jī)密等不宜公開外，依其性質(zhì)向社會(huì)、組織、企業(yè)公開使用，不僅可促使政府信息加值利用；更重要者，便于社會(huì)大眾、新聞媒體監(jiān)督政府施政，起到透明和公開的作用。[12]實(shí)踐證明，網(wǎng)上招標(biāo)、網(wǎng)上采購等等對(duì)于促進(jìn)政府建設(shè)有著重大的作用。
4.電子信息技術(shù)對(duì)行政人員的影響
行政人員由于身處現(xiàn)代信息社會(huì)，不可避免地要受到信息技術(shù)發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：
4.1體能的延伸與增強(qiáng)
借助于信息技術(shù)，如電信、機(jī)器辦文辦事、遠(yuǎn)程會(huì)議，打破了時(shí)空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。
4.2開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力
信息技術(shù)的開發(fā)可使行政人員及時(shí)獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問題。互聯(lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。
4.3時(shí)間和精力的節(jié)約
信息技術(shù)節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時(shí)間和精力。跨越時(shí)空，降低了信息傳輸?shù)臅r(shí)間成本、人力成本。
4.4觀念的更新
行政人員要適應(yīng)信息時(shí)代的要求，就必須更新傳統(tǒng)觀念，樹立效率觀念、創(chuàng)新觀念、服務(wù)觀念、競(jìng)爭(zhēng)觀念、民主觀念、法治觀念等現(xiàn)代化觀念。
4.5激勵(lì)行政人員的全面發(fā)展
信息技術(shù)的應(yīng)用既對(duì)行政人員的知識(shí)和技能提出了更高的要求，又節(jié)約了行政人員的精力與時(shí)間。前者成為行政人員不斷學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的直接動(dòng)力，后者則提供了可能與機(jī)會(huì)。[13]信息技術(shù)帶來的教育方式的更新（如網(wǎng)絡(luò)學(xué)校）更為行政人員學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的管理知識(shí)，掌握與運(yùn)用現(xiàn)代化的行政管理技術(shù)和工具提供了極大的便利。
5.電子信息技術(shù)對(duì)行政決策的影響
行政決策是行政決策者為達(dá)到某一特定目標(biāo)，對(duì)若干備選方案進(jìn)行選擇，以確定行動(dòng)方案的過程。信息技術(shù)發(fā)展對(duì)行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。
5.1對(duì)行政決策目標(biāo)的影響
信息技術(shù)發(fā)展改變了人類生活的環(huán)境，為此對(duì)公共行政提出了新的要求。對(duì)于公共產(chǎn)品的提供者——政府而言，一切應(yīng)以公共產(chǎn)品的消費(fèi)者的滿意為決策的根本目標(biāo)，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務(wù)公開活動(dòng)的開展，群眾對(duì)政府的滿意度也相應(yīng)提高。
5.2削弱決策者與執(zhí)行者之間的嚴(yán)格分界
在馬克斯·韋伯所設(shè)計(jì)的科層制中，組織內(nèi)部層層授權(quán)，下級(jí)對(duì)上級(jí)嚴(yán)格負(fù)責(zé)，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。”而信息技術(shù)的發(fā)展使每個(gè)人都能及時(shí)獲得所需要的信息，在工作現(xiàn)場(chǎng)就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報(bào)，再執(zhí)行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。[14]正如約翰·奈斯比特在其《大趨勢(shì)》一書中所描述的：“由于新科技發(fā)展給社會(huì)生活帶來的多樣性和時(shí)效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統(tǒng)再也無關(guān)緊要，因?yàn)閷?shí)際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會(huì)和總統(tǒng)的手中轉(zhuǎn)移到州、市、鎮(zhèn)和鄰里手里。”
5.3改善行政決策者的有限理性
管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學(xué)說，而信息的不完備是影響人們進(jìn)行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術(shù)的發(fā)展可逐步實(shí)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、把適當(dāng)?shù)男畔⑻峁┙o適當(dāng)?shù)墓芾碚撸@樣就改善了決策者的有限理性。網(wǎng)絡(luò)化電子政府的實(shí)現(xiàn)，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進(jìn)行決策，避免了靠經(jīng)驗(yàn)決策和決策信息不完備導(dǎo)致的決策的盲目性現(xiàn)象，從而提高了行政決策的科學(xué)性和合理性。
5.4支持與強(qiáng)化行政決策過程
行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計(jì)算機(jī)尚處于實(shí)驗(yàn)室階段時(shí)，美國10年一次的人口普查只能用制表機(jī)來處理普查數(shù)據(jù)，以至于在人口普查結(jié)束4年后，數(shù)據(jù)尚未處理完畢。第一臺(tái)專門設(shè)計(jì)用于商業(yè)目的的計(jì)算機(jī)UNIVAC，就因總共服役7萬多個(gè)小時(shí)并成功處理了美國人口普查局的人口普查數(shù)據(jù)而被載入電腦史冊(cè)。這是計(jì)算機(jī)處理程序化決策的成功范例。而對(duì)于非程序化決策，信息技術(shù)也可以提供強(qiáng)有力的信息支持。[15]1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準(zhǔn)備。候選人分別是在二戰(zhàn)中立下赫赫戰(zhàn)功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對(duì)后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請(qǐng)出UNIVAC來做個(gè)預(yù)測(cè)。數(shù)據(jù)分析結(jié)果出乎人們的意料，電腦認(rèn)為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數(shù)與史蒂文森相差懸殊。人們對(duì)此不以為然，因?yàn)閁NIVAC依據(jù)的不過是5％的選票，根本不足為據(jù)。然而，大選結(jié)果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對(duì)手五、六倍。UNIVAC又一次證明了信息技術(shù)在非程序化決策中的強(qiáng)大作用。
6.電子信息技術(shù)對(duì)行政方法的影響
信息技術(shù)與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應(yīng)的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創(chuàng)立的。信息技術(shù)發(fā)展引起行政方法的創(chuàng)新主要通過以下途徑：
6.1改善現(xiàn)有行政方法的信息基礎(chǔ)和信息通訊手段
例如目前行之有效的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)，就運(yùn)用了先進(jìn)的信息技術(shù)予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)源于十九世紀(jì)末美國學(xué)者甘特發(fā)明的甘特圖，后發(fā)展為橫條圖形計(jì)算法，這是一種較為簡(jiǎn)單的安排工序和時(shí)間的圖表。后來隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷改進(jìn)成為網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)。著名的美國阿波羅登月計(jì)劃就因?yàn)槭褂昧司W(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)而使原定14年的計(jì)劃提前5年實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計(jì)算機(jī)等信息技術(shù)的運(yùn)用。
6.2創(chuàng)立全新的行政方法和行政措施
信息技術(shù)的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)（DSS）、電子會(huì)議系統(tǒng)（EMS）、遠(yuǎn)距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃成為可能。目前，我國政府上網(wǎng)工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網(wǎng)上支付、海關(guān)總署報(bào)關(guān)單和外匯聯(lián)網(wǎng)的外匯核銷系統(tǒng)、工商局紅盾信息網(wǎng)提供企業(yè)數(shù)據(jù)庫、國稅總局增值稅發(fā)票稽核系統(tǒng)和電子報(bào)稅等。[16]這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。
小結(jié)
綜上所述，全球性的信息化正在逐步影響和改變著人們的生活方式。隨著其爆炸性的發(fā)展，政府原有的管理模式和運(yùn)轉(zhuǎn)方式越來越不適應(yīng)，難以發(fā)揮其應(yīng)有的效力和作用。為改變這種狀況，建設(shè)信息高速公路和實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息化，以些推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，已成為世界各國政府的首選。而政府信息化被公認(rèn)為信息化的基礎(chǔ)，電子政府作為政府信息化的重要標(biāo)志，將對(duì)現(xiàn)有的行政模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
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