新公共管理對行政體制改革意義

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摘要：當代西方政府改革的基本趨勢是走向一種“新公共管理”的實踐模式,即采用商業管理的理論、方法及技術,引入市場競爭機制，以提高公共管理水平及公共服務質量。作為傳統公共行政模式的替代物,“新公共管理”實踐模式的出現是公共部門管理特別是政府管理的一次重大突破。這種實踐模式盡管遠非完善,但在西方公共管理中產生了深刻的影響和積極的作用,因而對于我國的行政體制改革與創新,具有重要的借鑒與啟示意義。

關鍵詞：“新公共管理”；行政體制改革；啟示

20世紀后期，西方各國相繼進入后工業社會和信息時代，西方各國也進入公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。這場改革運動被稱為“管理主義”、“新公共管理”、“后官僚制典范”、“企業型政府”等，不同的組織與學者對“新公共管理”有不同的概括和總結?！靶鹿补芾怼逼鹪从谟⒚绹?、澳大利亞、新西蘭等國，后逐步席卷了其他西方國家乃至全世界。綜合各國的行政改革，盡管在改革的內容、范圍、規模、戰略、力度等方面所有不同，但都體現了一個基本的價值取向：即引入市場競爭機制，利用私營部門的管理方法和技術重塑政府，提高公共管理的水平和公共服務的質量。

1“新公共管理”的基本理論

各國政府推進“新公共管理”的做法不盡相同，可是“新公共管理”的內容大體一樣。奧斯本和蓋布勒在《重塑政府》一書中，把“新公共管理”概括為十個方面。目標是建立：(1)掌舵而不是劃槳的政府；(2)發揮社會組織作用的政府；(3)把競爭機制注入到服務中去的競爭性政府；(4)有作為而不循規蹈矩的政府；(5)處處講究效果的政府；(6)滿足顧客需要的政府；(7)廉潔的政府；(8)有遠見的政府；(9)注重分權的政府；(10)以市場為導向的政府。根據西方行政學者們的論述，“新公共管理”的主要內容包括以下幾點：

（1）政府角色定位?！靶鹿补芾怼眱A向于把決策制定(掌舵)和決策執行(劃槳)分離的體制。為了實現兩者分離，“新公共管理”主張通過民營化等形式，把公共服務的生產和提供交由市場和社會力量來承擔。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當的激勵機制、監督合同執行等,引導它們為實現公共利益的崇高目標服務。

（2）專業化管理?！靶鹿补芾怼闭J為政府必須清楚自己在做什么，如何做和向誰負責。在政府中，管理型而不是專家型的人員應越來越多地擔任部門領導。因為在“新公共管理”者眼里，管理是一項需要技能的職能。

（3）企業管理方法的引入?；诠芾砭哂邢嗤ㄐ赃@一認識，西方國家在行政改革的實踐中廣泛引進企業管理方法，并用企業管理理念來重構公共部門的組織文化?！靶鹿补芾怼敝械捻椖款A算、業績評估、戰略管理、顧客至上、產出控制、人力資源開發等主要源于私人部門的管理實踐，出現了公私部門管理在理論和方式上的融合。（4）績效管理?？冃Ч芾硎窃谠O定的公共服務績效目標的基礎上對公共部門提供公共服務的全過程進行跟蹤監測并做出系統的績效評估。內容主要包括服務質量、顧客滿意度、效率和成本收益等。公共部門的績效評估主要是以“3E”為標準，即經濟、效率和效益。

（5）產出控制。用績效和計劃預算取代原有的預算制度。計劃預算是根據機構特定項目來進行資金分配，員工也變成了計劃預算的一部分。同時，戰略管理受到政府重視。這就意味著要明確組織使命并對其能否實現目標有所預期，還要了解組織與環境相適應的程度，組織在該環境中的優勢與不足，以及環境帶來的機遇和挑戰。這些技術通過產出與資源相結合才能更好地利用各種資源。

（6）競爭引入?！靶鹿补芾怼敝鲝堄檬袌龅牧α縼砀脑煺?。在公共部門中引入市場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭，提高公共物品及服務供給的效率。競爭機制的引入帶來了公共部門服務的市場檢驗、優勝劣汰的局面。

（7）以顧客為中心?！靶鹿补芾怼卑焉鐣娨暈檎摹邦櫩汀?，認為公共組織應以“顧客滿意”為宗旨。并且強調政府對顧客的有求必應；行政的可理解性與可接近程度；行政部門對顧客參與決策的公開程度是否存在補救措施，而且，整個經濟效率須依賴于公共部門在提供商品及服務時如何對顧客需求作出反應。

（8）公務員不必保持中立。在看待公務員與政務官員關系的問題上，“新公共管理”與傳統公共行政存在著明顯的分歧。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調公務員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不得以黨派偏見影響決策等?！靶鹿补芾怼眲t認為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務員與政務官員之間的相互影響是不可避免的。因此，與其回避，倒不如正視這種關系的存在。基于這種看法，“新公共管理”主張對部分高級公務員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。在“新公共管理”者看來，政策制定與政策執行不應截然分開。正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發揮其社會功能。這體現了“新公共管理”者重視激勵、鼓勵公民參與的價值取向。

盡管“新公共管理”在各國的運用已取得初步成效，但隨著實踐的開展，問題也隨之出現，批評者也越來越多。這些批評主要表現在：

首先，關于“新公共管理”能否代表一種范式，尚存在諸多爭議，因而在范式問題上有主張（休斯）、反對（海德等）和折衷（羅森布魯姆）三種不同的觀點。

其次，人們批評其經濟學基礎，認為適用于私營部門的經濟學運用于公共部門的理由不充分。“新公共管理”濫用經濟學的假設、理論和方法，是一種經濟學帝國主義，它忽視了政治過程和市場過程的本質區別。

再次，公共部門管理不等同于私營部門。公共部門的“公共性”和內在多元價值的影響，決定了私營部門原則如目標界定、戰略規劃、績效衡量等難以在公共部門中運用。

此外，市場化方案的民營化和合同外包并不必然高效率，在實施過程中會遇到一些棘手的問題，如造成管制難度增加，成本提高等，而且隨著實施過程中混亂、欺詐等現象的出現，又涉及如何維持責任和倫理等問題。

2“新公共管理”對我國行政管理的啟示

“新公共管理”理論反映了西方公共行政發展的趨勢和方向，這種實踐模式盡管遠非完善,但在西方公共管理中產生了深刻的影響和積極的作用,在實踐中已經相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經濟與社會的發展，滿足了更多的公共服務需求，因而對于我國的行政體制改革與創新,具有重要的借鑒與啟示意義。中國是發展中的向市場經濟轉軌的國家，有必要探討如何進一步發揮政府在完善我國社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化等問題。以市場化為導向的“新公共管理”的理論與實踐，可以對我國行政管理體制的改革提供有益的啟示：

（1）政府功能定位市場化要求理順政府與市場的職能關系。“新公共管理”理論以政府公共職能的重新厘定為基礎，重新界定了公共職能與市場機制的范圍。即將政府職能限定為提供核心公共物品，而市場參與提供混合公共物品，政府的作用主要是對整個社會的導向和服務的“掌舵”功能，而具體的“劃槳”職能則讓市場完成。（2）改善政府與非政府組織的關系?！靶鹿补芾怼北尘跋拢钦M織以其遍及保健、教育、服務、環保等與民眾休戚相關領域的特點而在公共物品供給中扮演著重要角色。為此，政府應放松對非政府組織嚴格管制，要通過完善相應管理制度對其引導和保護，以充分發揮非政府組織的自主管理和能動服務的積極作用。

（3）壓縮垂直式組織機構，使組織結構由傳統金字塔型向扁平型方向發展。利用現代信息網絡技術對組織結構進行重組和再造。通過信息網絡技術設立網絡“虛擬機構”可以有效縮減政府機構，提高效率和加強整合與互動。在中央與地方機構關系上要合理劃分。未來中國中央與地方政府關系的的調整與改革，應當是必要的集中和適當的分散輔之以各種配套保障機制和目標，建立起一種中央政府與地方政府相對穩定而有彈性的動態平衡關系模式。

（4）推行以績效為中心的功績制。通過設立嚴格的績效標準對公務員進行績效考核，并把考核結果與工資、職務晉升、獎懲等利益直接掛鉤，從而建立起有效激勵機制、競爭機制以提高工作效率。推行彈性人事制度，以合同制為基礎的聘用制度打破了公務員的永業原則，這不但減輕了政府負擔而且增加了公務員制度上的彈性。完善人事立法工作，以法律形式對人事制度加以規范。要在原有《公務員暫行條例》基礎上積極推動《公務員法》的出臺，逐步實現公務員競爭激勵機制、自然更替機制、廉政勤政保障機制等的法定化和規范化，從而為干部人事制度改革與發展提供完備的法律依據。

（5）在政府管理中重視戰略規劃，以顧客或市場為導向，重視規則程序與重視結果、產出并舉。當前，戰略規劃在公共部門中已顯示出越來越重要的作用。約翰·布賴森指出，戰略規劃是一系列步驟和方法。這些步驟與方法隨著公共部門和非盈利部門的不同而變化，它們是各種條件下公共部門和非盈利部門成功用以管理的工具。因此，政府要本著對環境的適應性和靈活性，制定宏觀發展戰略規劃，同時重視公共政策的制定，從而為國民經濟和社會發展提供有利的目標導向和政策支持。要以顧客或市場為導向?！捌髽I家政府”把政府當作負有責任的“企業家”，公民則是其“顧客”。以“企業家精神”塑造政府，要求政府以顧客為中心，在角色上由“官僚者”轉為“服務者”，而在管理方式上由統治走向服務。為此，政府應不斷滿足公民多元化的需求，同時提供包括對擴大政治參與，促進公平、民主、正義等方面的回應性。要重視規則程序與重視結果、產出并舉。規則程序應以結果為導向，從根本上應對產出和結果予以關注。應重視以績效標準對產出進行控制，關注高效率、強責任的結果實現，從而建立高效的責任型政府。

最后，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度，不能使政府保持一定的政治權威，那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里，政府制定政策和執行政策的質量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機構改革的直接目標可以是改善行政績效，但也要與政治體制改革結合起來。要讓行政人員認識到行政工作所負有的政治責任，增強對政治的敏感性，保持對政策的自覺響應性，從而達到忠實地履行行政職責的目的。

參考文獻

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