行政管理體制改革推進政府職能轉變探析

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一、轉變政府職能的必然性與現實動因

馬克思主義基本原理指出，生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的矛盾是人類社會發展的基本矛盾。政府職能作為上層建筑的一部分，其變化發展蘊含于經濟基礎與上層建筑的矛盾發展過程中，不可能一勞永逸地得到解決，必須根據特定歷史階段生產力和生產關系的特點及人民的愿望等因素推進政府職能轉變。“隨著市場化改革的深入，中國民、私營經濟的崛起，中等收入群體不斷形成和擴大，勞動力市場的發育，各種市場交易、自由遷徙以及建立在此基礎上的市場化組織和社會性組織規模的日益擴大，各個社會群體都一方面希望政府放棄對某些領域的人為限定和控制，另一方面又希望政府提供他們所迫切需要的公共服務。”

總書記在黨的十七大報告中強調“行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。這標志著在新的歷史時期，深化行政管理體制改革，加快轉變政府職能已經成為黨和政府亟待解決的重大議題，其成效決定著整個改革大局的成敗。

二、對我國政府職能轉變的總體認識

我國行政管理體制改革，從1982年起在全國范圍內已進行了5次，當前以“大部制”為突破口的第六次行政體制改革正在拉開序幕。學界普遍認為，20多年來我國政府職能轉變在以下4個方面取得了較大進展：一是經濟管理職能得到初步轉變。我國已初步建立了以間接手段為主的宏觀調控體系，市場在資源配置中的基礎性作用日益明顯；政企分開邁出較大步伐，政府部門對微觀經濟的干預減少；加強了對市場的規范和監管功能。二是行政審批制度改革取得進展。“入世”前后，我國大規模清理和減少行政審批項目，簡化審批環節和內容，政府主要依靠行政審批進行管理的模式正在發生實質性的轉變。三是政府機構調整基本到位。1998年和2003年的政府機構改革，加強了綜合經濟部門和執法監管部門，撤銷了專業經濟部門，中央政府組成部門減少，人員編制精簡，各級地方政府也進行了相應的調整。四是公共服務改革取得了一定成效。按照市場化改革的要求，引入市場機制，開放公共服務和公共產品領域，降低行業準入門檻，如在教育、醫療、交通及城市公用事業等公共服務領域，允許和鼓勵各種社會主體，如私營企業，以各種形式參與投資建設或經營。

2006年9月4日總理在“加強政府自身建設，推進政府管理創新”電視電話會議上的講話，將我國行政體制改革存在的不足概括為“：政府及其部門仍然管了許多不該管、管不了也管不好的事，行政許可和審批事項仍然過多，政企不分的問題比較突出，一些地方政府和部門還在直接干預企業的微觀經濟活動，甚至包辦代替企業的招商引資和投資決策，經濟管理方式方法亟待改變；一些政府部門權責脫節、有權無責，出了問題無人負責，有的部門之間職責不清、推諉扯皮，辦事效率不高；一些該由政府管的事沒有管或者沒有管好，市場監管和社會管理體系不健全，公共服務比較薄弱。”對此，學者們也從不同的角度進行了概括，但主要還是集中在政府的“越位”“、缺位”與“錯位”等“不到位”的問題上。

三、轉變政府職能的總體目標

總理在2008年政府工作報告中再次強調，轉變政府職能是深化行政管理體制改革的核心問題。在轉變政府職能的目標設定上，政府部門及理論界探討較多的是“服務政府”“、責任政府”“、法治政府”，除此之外還有“廉潔政府”“、效能政府”“、有限政府”等提法，以下對此進行簡要梳理。

1.建“設服務型政府”

21世紀初，國內逐漸有了關于“服務型政府”的實踐和討論。2003年11月，中國行政管理學會年會暨深化行政體制改革理論研討會在四川成都召開。與會專家一致認為，建設服務型政府，既是建立社會主義市場經濟體制的內在需求，又是中國共產黨宗旨的體現，更是我國行政體制改革的必由之路，是政府轉變職能的核心問題。2004年2月21日，總理在中央黨校舉辦的省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上發表了《提高認識，統一思想，牢固樹立和認真落實科學發展觀》的講話，第一次明確提出要“努力建設服務型政府”。2005年召開全國人大十屆三次會議時“，建設服務型政府”的理念正式寫進了政府工作報告。黨的十七大報告中再次明確提出“要加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。國家行政學院劉熙瑞教授早在2002年就較為精辟地指出“：服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過民主程序組建起來，以為公民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府。”

對于服務型政府的主要職能，高尚全教授認為：“一個服務是要為市場主體、為企業、為老百姓提供公平競爭的環境，這是政府提供的公共產品。另外，政府要通過再分配的手段，來實現社會公平。另一個服務是要為人民的生存發展創造條件，包括物質文明和精神文明。比如教育、醫療、衛生各方面的條件，促進人的全面發展，按照以人為本的要求來加強和諧社會的建設。”

關于公共服務運行體系，國家行政學院副院長唐鐵漢指出“：公共服務雖然是政府的職能，但公共服務的運行又不只是政府的行為，它涉及方方面面，需要調動全社會的力量和發揮政府部門、社會組織的作用，形成一個以政府為主導、政府部門和非政府組織相協調、社會各方面力量積極支持的公共服務運行機制。強化政府公共服務職能，要建立和健全公共財政體制，加大政府對公共服務的投入，建立中國特色的公共服務模式和公共服務體系。”

2.建“設法治政府”

法治政府建設受到了中央的高度重視，在實踐中已取得了一定成效。2004年6月28日國務院召開“全國依法行政工作”電視電話會議，總理在會議上強調，要充分認識推進依法行政、建設法治政府的重要性和緊迫性。他指出，建設法治政府，是適應改革開放新形勢、完善社會主義市場經濟體制的迫切需要，發展社會主義市場經濟需要有完備的法制來保障；是加強政府自身建設、提高行政管理水平的根本途徑；是落實依法治國方略、推進社會主義民主法制建設的重要內容。2008年3月5日，總理在政府工作報告中明確指出堅持依法行政是一條寶貴經驗，要嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，加強政府立法，規范行政執法，完善行政監督，建設法治政府，不斷提高依法行政能力。

對于建設法治政府的必要性與必然性，中國行政管理學會會長郭濟指出，隨著法制建設在中國的蓬勃發展，特別是依法治國方略的確立和寫入憲法，必然要求國家行政管理實行依法行政、建設法治政府。他還提出了對依法行政的未來展望：依法行政需要理論研究的指導和支撐，需要深入探討依法行政和法治政府的內涵、實現依法行政的體制和機制保障、依法行政與依法治國的關系、依法行政與市場經濟的關系、行政權與司法權的關系、公共權力與公民權利的關系等基本理論問題，逐步形成符合中國實際的依法行政理論框架。國務院法制辦公室主任曹康泰對法治政府的基本標志進行了探討。他指出法治政府的基本標志主要體現在4個方面：體制方面，政府職能轉變基本到位，行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成。法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規律并為大多數人所認同，法律、法規、規章明確具體、科學規范、切合實際并得到全面、正確實施；人民群眾的合法權益得到切實保護，違法行為得到及時糾正、制裁，經濟社會秩序得到有效維護。機制方面，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監督機制基本完善，監督效能顯著提高。觀念方面，行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政的觀念和意識明顯提高，對法律信仰和忠誠，全社會尊重、崇尚、遵守法律的氛圍基本形成。

3.建“設責任政府”

人類歷史發展中一個相當長的時期內，存在著一個無責任政府時期。隨著民主政治的發展，歐美國家的有關學者開始對這一問題進行探討。在我國，較早研究責任政府的專著是王成棟的《政府責任論》和張賢明的《論政治責任———民主理論的一個視角》。此后，由于2003年SARS危機及一系列突發公共事件，理論界對于責任政府的探討開始增多。這一時期，比較具有代表性的著作是蔣勁松的《責任政府新論》及周亞越的《行政問責制研究》。與此同時，各級政府也進行了相應的行政體制改革，行政問責制、績效評估制等具體機制紛紛開始建立與完善，中國進入了責任政府建設的時代。

對于責任政府的理念，國家行政學院李軍鵬指出：民主政府必然是責任政府，政府只有真正履行其責任時才是合法的。責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共管理進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念，責任政府理念要求政府必須回應社會和民眾的要求并加以滿足，必須積極地履行其社會義務和職責；必須承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任。作為一種制度安排，責任政府意味著保證政府責任實現的責任控制機制，意味著強化對行政權力的監督和制約，如立法監督、司法監督，等等。

國家行政學院陳福今教授曾精辟地概括了一個責任政府所應具備的4個基本特征：首先，在人民與政府的關系上，應當實現從政府權力本位向責任本位的轉變、公民義務本位向權利本位的轉變。其次，社會主義市場經濟體制下的政府是一種有限權力政府，凡是市場和社會可以自行調節與自我管理的，政府不必越俎代庖。再次，在法治理念上，應當實現從法律僅僅治民、治事向法律首先治官、治權的轉變。最后，在責任制度上，應當實現從強調公民責任向同時強調公民責任和政府責任轉變。

4.建“設廉潔勤政“”、務實高效”的“有限政府”

建設一個廉潔勤政、務實高效的政府是經濟社會健康發展的基本前提。學界對于建設“廉潔政府”與“務實高效政府”并沒有太多爭論，只是在如何建設這個問題上存在一些不同看法。至“于有限政府”則存在著較多的爭論。有限政府理論首先被看作是一種自由主義的政府觀，因而關于有限政府的爭論實質是一場圍繞自由主義的論戰。自由主義自20世紀90年代在中國登場之后，批評者與支持者之間展開了激烈的爭論。吉林大學行政學院韓冬雪著文指出，強調個人權利至高無上、嚴格限制國家活動范圍的自由主義國家觀念，是與西方社會特定歷史階段相適應的，這種思想主張不僅與我國的文化傳統相異質，而且與我們的馬克思主義信仰相悖，更會影響到整個中華民族的前途與命運。武漢大學政治與公共管理學院教授施雪華在《政府權能理論》一書中，專節討論了“政府權力的限制”問題，主張政府的權力必須限定在某個界限內，即以不損害個人與社會的權力和利益為原則。

四、深化行政管理體制改革的具體路徑

近年來，按照中央的有關要求，各級政府在實踐中探索符合自身特點的改革措施，取得了一定的成效。在改革的具體路徑上，政府部門及學術界主要形成如下一些思路。

1.在總體思路上，要處理好政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系。

一是做到政企分開、政資分開。要調整和轉變宏觀調控部門與市場監管部門的職能。將國家發展戰略部門、財政部門、中央銀行等定位于國家宏觀經濟調控部門。屬于地方在本區域內的局部性經濟調節則由省級政府經濟調節部門在中央宏觀調控政策的框架內進行。二是做到政社分開。改革和完善社會管理體制，要進一步提高政府依法管理社會的能力，管好應由政府管理的社會事務。要充分發揮各類行業協會和其他社會組織的社會調節與公共服務作用。三是做到政事分開。政府集中力量行使純公共產品的供給職能，準公共產品要組織好多元化供給的渠道，退出競爭性產品的經營活動。

2.樹立正確的施政理念，做到“以人為本”“、執政為民”。

施政理念問題是政府及其工作人員在履行職能時面臨的首要問題。有什么樣的權力觀、政績觀，就會有什么樣的行政管理方式和行為模式。深化行政管理體制改革的目的，就是要建設人民滿意的政府。為此，就要樹立“以人為本“”、執政為民”的理念。當前，有些干部對以人為本的內涵及其實質理解還不夠準確，在履行職能時難免出現一些失誤。因此，轉變政府職能，就要首先在觀念上樹立正確的權力觀和符合科學發展觀要求的政績觀，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要從理念上并在實踐中解決好這個問題，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

3.理順中央與地方關系，合理配置中央和地方的職權，充分調動兩個積極性。

學者們普遍認為，我國中央、省級政府的主要功能在于決策和宏觀調控，在管理上具有宏觀性、調控性和間接性的特點，同時在決策和管理上也要體現我國服務型政府的本質要求；省以下地方政府直接面對社會、企事業單位和為公眾提供公共服務。因此，要合理劃分中央與地方的事權、財權，明確職責分工。一方面，權力下放的前提條件就是必須強化中央的統一領導。另一方面，擴大地方自主權并非只是擴大地方政府的權力，而是應該包括擴大基層人民群眾的民主權利和地方各級人民代表大會的權力，在此基礎上，擴大地方政府的行政管理權限。

4.建立問責制度，加強政府績效評估，提升政府效能。

學界普遍認為要加快建立以行政首長問責制為重點的行政問責制度，并把行政問責與行政監察、審計監督結合起來，做到有責必問，有錯必糾。不僅要加強政府行政系統內部上級對下級的督察，發揮審計與監察部門的作用，同時也要接受來自政府外部的制衡，特別是人民代表大會的制衡。績效評估是實行行政問責制的前提和基礎，是引導政府及其工作人員盡職盡責做好各項工作的一項重要制度。有了績效評估的科學結果，行政問責才有可靠依據。學者們認為，要科學確定政府績效評估的內容和指標體系，實行政府內部考核與公眾評議、專家評價相結合的評估辦法，從制度層面保障政府工作效能的提升。

5.加快電子政務建設，推行政務公開，提升公共服務質量。

政府信息化是推行政務公開的重要手段，也是現代社會政府提供公共服務的途徑之一。政府部門采取信息化辦公，不僅提高了工作效率，還提升了服務質量。學者們認為，推進電子政務建設首先要更加注重社會管理和公共服務，強調電子政務的應用；其次要深入開展政務信息資源開發利用，進一步推進各級政府部門間已有應用系統的“互聯、互通和信息共享”；最后要加強對電子政務的規劃和指導工作，為電子政務建設選好“突破口”。有學者指出，要把政務公開作為各級政府施政的一項基本制度。要逐步擴大政務公開的范圍和層次，完善政務公開工作機制。

6.進一步深化行政審批制度改革，實現管理方式更多地轉向宏觀管理。

市場經濟條件下，政府職責之一是宏觀調控，然而在現實生活中，政府“越位”的現象還時有存在。特別是不合理、低效率的項目審批制度，已成為影響我國投資環境、影響企業競爭能力的嚴重問題。學者們指出，要深入貫徹行政許可法，進一步減少和規范行政審批事項。加快審批制度的改革，一要搞好行政審批項目的審核和處理工作，縮減政府審批事項和審批范圍；二要縮短審批環節和審批周期；三要公開審批標準，規范審批程序；四要明確審批責任，健全監督機制，對審批行為進行必要的監督。

五、新近研究動態

1.全國性的專題研討會

2005年底，全國行政學院系統“學習貫徹五中全會精神，深化行政管理體制改革”理論研討會在國家行政學院舉行。與會專家一致認為“，十一五”期間要以“三個代表”重要思想為指導，認真落實科學發展觀，繼續推進政府職能轉變，創新行政管理體制，完善政府運行機制，提高科學行政、民主行政和依法行政的能力，努力建設法治政府和服務型政府，使政府真正轉變為優質公共產品的提供者、良好經濟社會環境的創造者、廣大人民群眾利益的維護者。2006年8月“，落實科學發展觀，推進行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會年會在廣東佛山召開。與會專家強調在以人為本、全面協調可持續發展的總體要求下，必須高度重視行政體制改革的重要性。要用科學發展觀指導行政管理體制改革，正確的發展觀是高效管理的保證，現代公共管理必須堅持以人為本，注重全面發展，強調協調發展，保證可持續發展。

2.其他學者的新近研究成果

中國行政管理學會副會長高小平撰文從科學發展觀的角度對轉變政府職能進行了探討。他認為，按照科學發展觀的要求轉變政府職能，是實現政府創新和加快行政管理體制改革的最佳路徑選擇；轉變政府職能是一個逐步深入的過程；從2003年黨的十六屆三中全會開始，轉變政府職能進入了全面創新階段；經過“非典”之后，確立了全面、協調、可持續發展的理念，在科學發展觀的指導下，我們對政府職能轉變的認識又有了新的飛躍，基點就是著眼于行政管理制度的全面創新《。人民日報》社記者杜飛進從構建和諧社會的角度探討了政府職能轉變問題[12]。他認為，積極轉變政府職能是構建社會主義和諧社會的題中應有之義；而社會主義和諧社會的構建，又在一定程度上取決于政府職能的轉變，取決于政府自身建設和管理創新的推進。因此，轉變政府職能要堅持以人為本，樹立正確的權力觀、政績觀；其次要著眼于全面協調可持續發展，準確定位政府職能；再次是要堅持科學民主決策和依法行政，提高政府執行力和公信力；最后是要堅持選好人、用好人，不斷提高干部隊伍的素質和水平。

2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議審議并通過了《國務院機構改革方案》，醞釀已久的第六次行政管理體制改革正式啟動。這次改革的一個鮮明特點是以“大部制”為突破口，探索部門職能的有機統一。國內不少學者對此進行了研討，但目前為止系統化的研究還不多見。中國社科院政治學研究所副所長房寧認為，中國經濟社會的發展和結構變化的客觀要求表現在行政體制上，就是把部門進行綜合，功能進行轉化，這是中國實行“大部門制”的原因所在。國家行政學院的汪玉凱教授則指出“大部制”改革面臨的一些挑戰：一是權力的約束與監督問題；二是黨政權力對接問題；三是改革的策略和方法選擇問題。他強調“大部制”改革將是一個循序漸進的過程，必須堅持充分論證、立足長遠的原則逐步推進。