政府行政職能構建模式

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一、政府職能

對政府行政主管部門而言，如果想將與其有關的統計數據信息采集、加工、應用、通過一個信息系統實現，所要構建的一套統計體系應該是什么樣的，以及應該如何構建?這個問題是我們在為北京市住房與城鄉建設委員會開發其“行政基礎統計指標體系”過程中意識到的①。我們力圖將由此單一案例引發的問題提升到方法論層面加以總結，最終形成以下認識供專家討論。所以，盡管本文是以案例方式進行展示和討論的，但其中所蘊含的卻是作為一般方法論進行思考的結果，在某種意義上，文中提出的思路和步驟是可以復制的。

二、必要性

政府既是經濟社會統計數據的最大生產者，又是這些數據的最大需求者。但如果具體到單個政府職能部門(比如國家建設部)，來自供給和需求兩方面的問題就會顯現:在整個政府統計體系中，該部門生產了哪些數據?從其行政管理職能出發，該部門需要什么數據?一提到政府統計，常常將其直接與政府統計局系統的工作劃等號，這是一種簡單化的理解。政府統計的主管部門是統計局，但政府統計活動的實際運作(即政府統計數據的生產)卻是由兩個部分組成的:第一是統計局系統，以統計為主要職能，承擔整個國家(或地區)的綜合統計;第二是各政府行政主管部門的專業統計職能，統計不是其主要職能，但有可能會負責與本部門相關領域的統計工作。作為統計主管部門，統計局要為各部門專業統計提供統計業務指導，協調不同專業統計以及與統計局之綜合統計之間的關系，匯總來自各個部門的專業統計數據，保證整個政府統計的完整性和一致性。至于如何劃分綜合統計與專業統計之間的界限，與各部門有關的政府統計有多少是由部門專業統計承擔的，各國實踐中常常有不同處理，由此形成了從集中到分散的不同統計組織模式。如果較多集中于統計局系統，即為集中型，反之則為分散型?，F實中一般不存在絕對的集中和分散，只能說其更具備集中型特征或者分散型特征，其具體界限可能與政府架構分工有關，也會與歷史傳承有關［1］。就中國而論，與政府行政主管部門管理職能直接相關的統計活動常常由各部門負責，比如與對外經濟活動有關的外資外貿統計由商務部以及海關負責，與環境保護有關的統計由環保部負責，與貨幣金融有關的統計由人民銀行負責，等等;無法直接對應哪個主管部門的領域，覆蓋面廣泛、跨越不同主管部門管理的領域，以及傳統上一直由統計局負責的領域，其統計常常主要由統計局系統承擔。比如城鄉住戶調查統計，無法對應哪一個主管部門且統計內容覆蓋廣泛，由統計局負責;比如建筑業統計，從對應的主管部門職能看應該屬于建設部，但按照歷史沿革一直由統計局負責進行統計［2，3］。以上所述政府統計的數據供應是就國家統計調查制度這個層面而言的。除了作為制度固定下來的統計數據生產之外，政府部門生成以下兩類統計數據:第一，統計局以及各個行政職能部門組織各種專題性調查，產生大量統計數據，此類調查不屬于國家常規統計調查，可能是一次性的或者只持續一段時期(比如三年)的，但須經同級統計局相關部門批準;第二，基于行政職能部門行政記錄生成的數據，基本上屬于主管部門內部管理流程的組成部分，與統計局無關?？傮w看，這兩類數據常常隱含在政府部門的具體工作中，除非必要，一般不會在社會公眾層面公布。從需求角度看:一個政府主管部門(比如計生委或者建設部)基于行政管理職能所需要的數據可歸納為兩個部分:第一是反映所監管領域經濟社會活動狀況的數據;第二是反映針對該領域進行行政監管過程及其結果的相關數據。這些數據的用途，一方面是用作本部門決策、管理的依據，另一方面是作為本部門對社會公眾數據信息的來源。將上述供需兩個方面合起來看，需要考慮的問題是:在特定的組織架構下，單個行政主管部門所需要的統計數據來自哪里?與該部門自己生產的數據是何關系?總體看，反映所監管對象當前狀況的數據，其主要部分可以通過常規的國家統計調查獲取(可能由本部門提供、可能由統計局提供，也可能由其他部門提供)，同時還需要本部門專題調查數據作為補充;但圍繞行政監管過程的數據，卻只有依據該特定主管部門的行政記錄才能獲取。表1列舉了著眼特定行政職能部門的統計數據需求及其來源渠道。在這三類數據中，最為規范的是納入國家統計調查制度的部分，但此部分數據常常是從一般目的出發設計的，其內容未必完全符合特定職能部門管理的需要，因此從一般統計供應到特定部門需求，需要有一個指標重新篩選的過程。專題統計調查內容比較貼近部門管理，但其提供數據的規范性較差，可能只在一段時期內(或者某個時點上)存在，如何將其與上一類數據整合為一體，還需要做一番工作。基于行政記錄進行的數據加工在內容上最貼近管理，但卻比較雜、散，生成數據的規范性最差，一般由非統計人員操作，缺乏系統的統計設計，如何將基于管理不同節點之記錄的部分統計數據整合起來，并最終與上述反映所監管領域運行狀況的兩類統計數據整合起來，是一項艱巨的任務。由此就提出一個需要研究的課題:面對特定行政職能部門需求，如何對所涉及統計內容及數據傳輸機制進行系統設計，以保證其服務于管理的有效性?一方面是統計內容的整合，要形成一個完整的體系，使不規范變得規范，使分散的信息得以系統化;另一方面是部門內部數據形成和傳輸機制的整體規劃，打破原來的相互隔絕，實現各機構之間的數據共享。在信息化背景及相關技術支持下，這樣的系統設計既是必要的，也是可能的。

三、基本步驟

如何針對一個特定的政府行政職能部門進行統計體系系統設計?總體看，不同部門、不同領域可能具有差異，但考慮問題的基本思路以及需要經歷的若干步驟具有共性。本文試圖結合我們在北京市住房與城鄉建設委員會(以下簡稱北京市住建委)統計體系構建過程中取得的經驗，對此予以討論，希望能夠提供一個大體可以遵循的操作路徑。第一步:解析行政管理職能構建行政職能部門統計體系的第一步，是要確定研究對象的范圍，厘清統計對象的內外邏輯關系。為此需要對該部門的行政管理職能予以解析，對管理內容做理論梳理，呈現管理流程。以北京市住建委為例。該部門的管理職能以房屋及市政基礎設施建設為中心，與北京市國土資源局(以土地管理為職能)、北京市規劃委員會(以城市規劃為職能)、北京市市政市容管理委員會(以市政管理為職能)具有直接聯系，其職能范圍大體可以歸納為以下相互聯系的方面［4］。(1)房屋管理。貫穿房屋整個存續過程，一方面是房屋實物管理，另一方面是房屋權屬管理。(2)房屋及相關基礎設施開發建設管理。覆蓋住房及相關基礎設施的開發建設全過程，涉及房地產項目開發、房屋及設施的建設施工過程。(3)房屋交易與分配管理。核心是住房，對商品性住房主要是市場交易，對政策保障性住房，實際上是在交易外殼之下體現了一個行政分配的過程。(4)房屋使用及相關服務管理。圍繞住房使用，涉及居住區建設以及相關物業配套管理。市住建委是對北京市房屋與城鄉建設實施行政管理的唯一行為主體，其管理對象大體可以用“兩場”、“兩業”和“存量房”這三個關鍵詞來概括。所謂“兩場”，是指圍繞房屋和基礎市政設施而形成的房地產開發市場與建設市場，以及由建設市場派生出來的建材市場，由房地產開發市場派生出來的房屋租賃市場和物業市場;所謂“兩業”，是指房地產業和建筑業，建筑業中包括各種建筑施工企業以及提供相關服務的招投標、工程監理、造價咨詢等服務機構，房地產業中包括房地產開發企業以及提供相關服務的房地產評估機構、房地產經紀機構和物業管理公司;所謂“存量房”則是指處于建設、交易、使用過程中的所有房屋，其重點是已建成房屋。上述三個關鍵詞之間是有聯系的:“業”是“場”中的行為主體，由各種企業及相關經濟單位組成;“場”是“業”存在并發生活動的平臺，依據不同交易對象而形成不同市場;“業”從事的活動、“場”上發生的交易都與“房屋”有關，覆蓋了房屋的整個生命周期。住建委的職能所系，一方面要規范相關房地產市場和建設市場的秩序，對存在于這些市場上的相關企業和機構進行全過程監管，促進行業發展;另一方面要對各類房屋進行管理，尤其是對保障性住房的建設和分配進行監管、審批，為城鄉居民住房及其安全需求提供保障。第二步:構造統計體系的基本框架無論哪一個政府主管部門，其行政管理對象通常都是復雜的，其管理職能都是多元的。面對一個復雜的對象以及多元管理目標，所涉及的統計內容肯定不是單一的，為此需要進行系統的統計內容設計，構造出整個統計體系的基本框架。以北京市住建委研究為例，根據上面對其管理職能及其覆蓋內容的總結歸納，結合數據需求和供應現狀，我們先將住建委統計體系設定為幾個大的模塊，然后在每個模塊下確定其具體統計內容構成，最后組合起來，形成北京市住建委的統計體系［5］。第一個模塊以房屋和市政設施建設過程為核心，覆蓋了建設市場、建筑業以及與此有關的行政管理職能，應包含以下三部分統計內容:第一是建設市場及相關活動統計，其中既要包含建設項目的發包、承包活動統計，更要包含覆蓋項目整個建設過程規模、進度、結構、質量等多方面的統計內容;第二是建筑業以及建筑企業統計，包括建筑業的基本組成狀況、建筑業當期從事建筑業活動狀況、建筑業企業的基本財務狀況等;第三是圍繞建設市場監管活動進行的統計，包括市場準入、項目招投標過程、建筑質量及人員等諸多方面。第二個模塊以房地產開發和交易過程為核心，覆蓋了房地產市場、房地產業以及與此有關的行政管理職能。與此相對應包含以下三部分統計內容:第一是房屋交易市場統計，含商品房一級交易市場和二手房交易市場、房屋租賃市場，圍繞市場供應與實際交易進行統計;第二是房地產業以及房地產開發企業統計，內容涉及房地產業基本組成狀況和當期從事的活動狀況、房地產開發企業的基本財務狀況;第三是圍繞房地產市場監管進行的統計，包含市場準入、房屋交易市場規范性等諸多方面。第三個模塊以政策性住房的建設、分配使用全過程為核心。所謂政策性住房，包括經濟適用房、廉租房等，是針對低收入群體進行的房屋開發和分配。如果沒有“政策性”這個定語，這一模塊無需存在，相關內容可以包含在上述兩個模塊之中。鑒于政策性住房的特殊性，相關活動盡管也會采取交易的形式，但卻主要體現了政府行政管理手段及其結果。相關統計內容既要包括政策性住房的建設過程，更要包括政策性住房的分配過程，同時還要考慮其所產生的各種效應以及與市場性住房的關系。第四個模塊以存量房屋及其管理、配套服務為核心。不僅要統計整個城市區域內房屋的基本存量及其變化情況，還要從權屬管理和實物管理兩方面進行統計，體現房屋權屬狀況以及房屋安全及配套物業服務相關情況。第五個模塊考慮與住建委管理有關的外圍統計內容。住建委的行政職能與國土資源局、規劃委等具有直接聯系，因此需要從整個經濟社會管理架構中確定自己的位置，設定與本部門相關職能及其活動統計的內容，并考慮與本部門統計的銜接。上述幾個模塊之間是相互聯系的。政策性住房與市場化住房是并行存在的;房屋建設與房屋交易分配是前后相繼的兩個環節;無論是政策性住房還是市場化住房，其供應都要取決于建設的進度和成果;無論政策性住房還是市場性住房，都屬于存量房屋的管理范圍，在后期使用過程中都會派生出相應的服務需求。上述種種聯系是將各個統計模塊統籌為一個統計體系的基礎。第三步:設計各模塊的具體統計內容下面對不同模塊進行具體統計內容設計。設計中需要解決兩個問題:一是確定應該包括哪些統計指標，二是給出對應不同指標的具體統計分組。在充分把握已有統計基礎、吸收相關領域統計設計經驗［6，7］，針對上述五個模塊設計了北京市住建委統計指標體系，其中體現了從流量到存量、從市場到行政、從委內到委外的基本邏輯。限于篇幅，這里只將基本內容組成和主要指標示例列示在表2中。其中，專題統計指標體系是對第二步統計體系框架中每個模塊統計內容及范圍的明晰化;內容描述和主要指標示例則按照專題統計指標體系覆蓋的內容進一步細分為各個專題，各專題之間具有內在邏輯，可能是流程的不同階段，也可能具有并列關系，再針對每一個專題，先設置一級指標(表中的主要指標)，然后在一級指標基礎上進行分組形成二級指標(參見后文對分組的論述)。以上提出的統計指標主要限于最接近所描述對象的基礎統計指標，常以絕對數總量指標形式出現。為使這些基礎性總量指標更進一步顯示統計對象的種種性質和特征，需要完成另外兩項設計:第一是確定與基礎指標有關的分組，通過分組顯示其內部差異與結構特征;第二是構造相關分析指標，一般以各種相對數和平均數指標形式呈現。分析指標設計需要專文討論，這里主要給出針對北京市住建委統計指標設計中所應用的統計分組。分組設計的依據是統計對象所具備的基本特征。在北京市住建委的職能范圍之內，圍繞房屋(以及市政設施)這個基本統計對象，一個基本特征是其空間位置，為此，在幾乎所有的主要統計指標之下，都會體現空間地域分組。結合北京市的具體情況而言，首先是行政區分組，即按照18個區縣分組，并將這18個區縣按照北京市長期規劃所確定的功能區(城市功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區、生態涵養發展區)再歸類;進而按照空間地域特征，以北京市環城交通線為依據，區分“二環”內外、“三環”內外、“四環內外”、“五環”內外、六環外等，對相關指標予以分組。另一個基本特征是房屋性質。首先要區分住宅和商用房屋兩個類別;在住宅中要進一步區分商品房與政策保障房兩個類別;在此之下，要進一步按照住宅的性質(別墅或公寓、樓房或平房)、樓層、面積等特征分組。這些分組在存量房屋統計指標中、在與房地產交易市場交易、政策性保障房配售有關的統計指標中都會得到集中體現，在建設市場的相關統計指標中也會有一定體現。此外就是一些帶有局部意義的分類特征。比如針對建筑業，要按照建筑企業的專業特征、資質等級、注冊地等分組;針對商品房交易市場，要按照一級市場、二手房市場等分組;針對商品房交易中的購房者，需要按照其身份特征做分組;對政策保障性住房，不僅要對已經配售者按照身份特征分組，還要對相關申請者按照身份特征做分組;對已經處于使用過程中的房屋，要按照其完好狀態、節能狀態、安全狀態等特征分組;對住宅區，要按照物業特性進行分組;等等，限于篇幅這里不再一一列舉。第四步:落實統計數據報送周期、數據來源和傳輸渠道為了將上述統計內容設計落到實處，需要進一步明確統計操作流程并予以技術實現。在此僅對統計流程設計需要解決的問題予以說明。第一是確定統計數據的報送周期。不同類別的指標，不同的數據來源，應用于不同管理目標，需要分門別類確定統計數據的報送周期。一般地，要全面反映統計對象的詳細狀況，需要建立在年報基礎之上，此時應提供幾乎所有指標、所有分組的數據;要進行短期監測，應選擇關鍵監測指標，按照更短的周期報送，此時可能需要按季、按月報送，甚至可以按周、日報送。就北京市住建委統計體系而言，商品房供給和銷售情況按月報送，房地產中介機構情況按季報送，而房屋權屬構成狀況則按年報送。第二是確定統計數據的來源渠道。基于行政職能的部門統計，其數據來源大體分為兩類、三方面:①納入國家統計調查制度、可以提供常規統計數據的部分，可能由本部門直接提供，也可能由統計局或其他職能部門提供;②專題調查統計數據，大部分來自本部門，也可能來自統計局或其他部門;③由本部門行政記錄生成的數據，常常分散在部門管理流程的各個環節、各個機構。這些數據的生成工作由這些機構負責。以北京市住建委統計體系為例，其基本數據來源可以歸納如下:外圍背景統計指標體系需要通過統計局和國土資源局等相關機構獲取，有關房屋總存量、現有民用建筑節能情況等與本部門需要相關但無法由行政記錄生成的數據，通過本部門專題調查獲取，有關市場準入、施工許可、工程竣工、房地產抵押情況等與行政監管職能直接聯系的數據則基于行政記錄生成，由具體負責監管的處室報送。第三是確定統計數據的傳輸渠道。從技術上說，此部分工作會涉及信息網絡平臺建設;從組織管理上看，需要一個綜合性的機構對整個統計體系實施協調。一方面是外部數據獲取渠道，這需要在部門間數據交換機制架構中予以落實;另一方面是要建立起部門內部數據交換機制，實現部門內部各個機構之間的數據傳輸，使得各個機構在提供自己負責生成的數據的同時，能夠便利地獲取其他機構提供生成的數據。就北京市住建委統計體系的具體設計而言，我們確定以綜合處作為數據傳輸和管理協調中樞，在與此配套的信息技術系統尚沒有建立之前，各方數據要先報送綜合處進行匯總整合。

四、行政職能部門統計體系系統設計方法論要點

針對一個特定對象進行統計體系系統設計，應該是包括對統計數據進行采集、加工、的有機整體，其中，統計指標設計代表該統計體系的核心，需要完成與指標相關的一套完整的概念、定義、分類和核算規則，但同時還要包括了對統計數據進行采集、加工、的相關行為主體。要完成這樣的系統設計，需要在方法上處理好以下問題。

1．深入了解、全面把握該部門的行政管理職能、管理流程及組織架構，是完成行政職能部門統計體系系統設計的前提和基礎。在北京市住建委統計體系設計之初，我們曾廣泛搜集有關房地產市場、房地產業、建筑業等文獻資料，并數次與委內各個機構做廣泛討論，最終針對“兩場”“兩業”及“房屋”之間關系繪制成對應委內不同機構職能的管理流程圖①。

2．具體內容設計一定要注意利用已有統計基礎。一方面是國家統計調查制度中已經存在的內容，要實現與其的銜接;二是部門的管理過程中已經形成的既定做法，要通過規范將其納入體系之中。在進行具體設計之前，一項非常重要的基礎性工作是對部門內外現有統計基礎進行調研。做好部門統計體系設計，不是另起爐灶，而是要充分吸收現有統計內容，充分利用現有的渠道和機制，通過全面整合來完善相關統計內容、搭建數據共享機制。

3．具體內容設計過程中，要在前述兩方面基礎上，結合相關領域的專業知識和相關分類標準等，運用統計理論構建統計指標體系，提煉出統計指標，完成與指標相關的一套完整的概念、定義、分類和核算規則。其中尤為重要的統計理論是統計指標體系設計和分組設計，要遵循一定的模式，以保證設計結果的邏輯性和全面性。從指標體系而言，我們曾經總結過其構建模式。面對一個市場，其統計指標體系大體會遵循“供應－需求－交易”模式構造;面對一個產業，設計統計指標體系大多要體現“投入－產出－效率”模式;面對一個表現為存量的對象，其統計指標體系通常會體現出“期初存量－當期變化－期末存量”的模式;此外，針對企業，其統計指標體系常常會沿用財務會計信息的構造模式，按照“資產負債、收入成本利潤”等基本思路設計［8］。關于統計分類，我們也曾做總結［9］，此次針對北京市住建委統計體系，綜合應用了這些模式。一是體現統計對象空間分布的分類，二是體現統計對象經濟活動性質的行業分類和產業分類;三是體現統計對象組織屬性的分類，比如登記注冊類型劃分等。

4．從體系設計到最終實現，可能需要一定的行政力。部門內部各機構是對統計數據進行采集、加工、的相關行為主體，因此在上述統計設計的基礎上，要將紙面設計真正落到實處，常常需要一定的行政力予以干預，以保證所設計的統計體系最終得以實現并在部門管理中有效發揮作用。